Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C... G..., M. B... F..., M. et Mme B... D..., M. H... E... et la SCI Anne ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 18 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Cannes a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme.
Par un jugement n° 2000314 du 14 juin 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 août 2022 et 12 mai 2023, M. G..., M. F..., M. et Mme D..., M. E... et la SCI Anne, représentés par Me Monamy, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 14 juin 2022 ;
2°) d'annuler la délibération du 18 novembre 2019 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Cannes une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la minute du jugement n'est pas signée conformément aux dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- les conditions de mise à disposition du public du dossier de révision et les permanences assurées par le commissaire enquêteur n'ont pas respecté les exigences des articles L. 123-13 et R. 123-10 du code de l'environnement ;
- les observations et propositions du public n'ont pas été rendues consultables en ligne conformément à l'article R. 123-13 du code de l'environnement ;
- le rapport de présentation est insuffisant en ce qui concerne la modification des règles de hauteur des constructions dans le secteur du boulevard de la Croisette ;
- les règles de hauteurs du document graphique ne correspondent pas à celles prévues par le règlement écrit s'agissant de ce secteur ; la modification de ces règles de hauteur va conduire à une rupture d'échelles entre les établissements hôteliers et les autres édifices, et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le règlement est sur ce point incohérent au regard du projet d'aménagement et de développement durables ;
- ce changement est incompatible avec la directive territoriale d'aménagement et méconnaît les dispositions de la loi littoral.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 avril et 12 juin 2023, la commune de Cannes, représentée par la SELARL Soler-Couteaux et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. G... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Poullain,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Monamy, représentant les requérants.
Considérant ce qui suit :
1. M. G..., M. F..., M. et Mme D..., M. E... et la SCI Anne sont propriétaires d'appartements dans la résidence " palais du rond-point ", au rond-point Duboys d'Angers à Cannes. Ils relèvent appel du jugement du 14 juin 2022 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Cannes en date du 18 novembre 2019 approuvant la révision du plan local d'urbanisme.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Il ressort des pièces du dossier que le jugement attaqué a été signé conformément à ces prescriptions. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée aux requérants ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur sa régularité.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la légalité externe :
S'agissant de l'enquête publique :
3. Aux termes du I. de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire ". Aux termes du 1er alinéa de l'article R. 123-10 du même code : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l'exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés ". Aux termes de l'article R. 123-13 du même code, dans sa version applicable à la date de prescription de l'enquête publique, le 3 juin 2019 : " I. - Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations et propositions sur le registre d'enquête, (...), tenu à sa disposition dans chaque lieu d'enquête (...). / En outre, les observations et propositions écrites et orales du public sont également reçues par le commissaire enquêteur (...), aux lieux, jours et heures qui auront été fixés et annoncés dans les conditions prévues aux articles R. 123-9 à R. 123-11. / Les observations et propositions du public peuvent également être adressées par voie postale ou par courrier électronique au commissaire enquêteur (...). / II. - Les observations et propositions du public transmises par voie postale, ainsi que les observations écrites mentionnées au deuxième alinéa du I, sont consultables au siège de l'enquête. Pour les enquêtes publiques dont l'avis d'ouverture est publié à compter du 1er mars 2018, ces observations et propositions sont consultables sur le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11. / (...) ".
4. En l'espèce, l'arrêté prescrivant l'enquête publique a prévu que le projet de plan local d'urbanisme, les pièces qui l'accompagnaient et le registre d'enquête seraient disponibles à l'hôtel de ville annexe aux jours et horaires habituels d'ouverture, de 9h à 12h et de 14h à 16h30, que les observations pourraient être consignées sur place ou sur une adresse électronique dédiée, que le commissaire enquêteur recevrait toute la journée à trois dates différentes, et que le dossier de l'enquête serait disponible sur le site internet de la ville de Cannes ainsi que le registre d'enquête au fur et à mesure que seraient consignées les observations du public.
5. D'une part, les requérants n'apportent aucun élément dont il résulterait que les observations et propositions effectuées par le public n'auraient pas été mises à disposition sur le site internet de la commune, alors que la collectivité produit une attestation en ce sens établie par l'adjointe en charge de l'aménagement, du développement territorial et de l'urbanisme.
6. D'autre part, si la consultation du dossier d'enquête publique sur place n'a été prévue que la journée et durant la semaine, les dispositions citées ci-dessus n'imposaient pas de prévoir une permanence le soir ou le samedi et le dossier était consultable par voie électronique. Il ne ressort par ailleurs d'aucun élément que les permanences du commissaire enquêteur auraient été insuffisantes. La participation du public à l'enquête a été satisfaisante, 132 observations ayant été enregistrées, dont 78 à partir de l'adresse électronique dédiée.
7. Les moyens tenant à l'insuffisance de l'enquête publique, plus précisément à la méconnaissance des articles R. 123-10 et R. 123-13 du code de l'environnement, doivent dès lors être écartés.
S'agissant du rapport de présentation :
8. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement ". L'article R. 151-5 du même code précise : " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : / 1° Révisé dans les cas prévus aux 2° et 3° de l'article L. 153-31 ; / (...) ".
9. En l'espèce, d'une part, le rapport de présentation précise que " dans les espaces urbains constitués, les règles du plan local d'urbanisme reprennent celles du plan local d'urbanisme de 2005 qui visaient à conserver les formes urbaines existantes et les accentuent. Les règles de hauteur à la rue ou à l'ilot, présentes initialement dans le plan local d'urbanisme de 2005 dans la zone UA (quartier Croisette, Carnot et Bocca) sont conservées et étendues sur tous les espaces urbanisés ". S'agissant de la zone UBa, plus particulièrement du secteur du boulevard de la Croisette qui concentre les critiques des requérants, il énonce que, le centre-ville étant un espace à pérenniser et à renforcer, le principe du maintien des formes urbaines existantes est retenu et " les règles de hauteurs existantes au plan local d'urbanisme de 2005, qui ont permis de maintenir les spécificités du quartier depuis 2005, sont par ailleurs traduites graphiquement pour en améliorer la compréhension. Les règles spécifiques concernant le boulevard de la Croisette (hauteur imposée à 31,5 m A... sur une profondeur de 20 mètres) ".
10. D'autre part, l'article 1.1 du titre 2 du règlement du plan local d'urbanisme précise, de façon générale, que " Lorsqu'un bâtiment est édifié à l'angle de deux voies ou emprises publiques faisant l'objet de hauteurs maximales différentes, la hauteur autorisée sur la voie la plus large s'applique également en bordure de la voie la plus étroite, sur une profondeur constructible maximale comptée à partir de l'alignement ou de la limite de construction imposée ou admise : / de 50 m pour les constructions à destination d'hôtel ; / de 20 m pour les constructions situées sur la Croisette ; / (...) / En cas de contradiction entre la carte des hauteurs et les dispositions qui précèdent, ce sont ces dernières qui s'appliquent ". Le point 3.2 de l'article U3, spécifique à la zone, indique " le règlement graphique (plan des hauteurs) définit les hauteurs maximales autorisées pour les constructions. Ce règlement graphique prime sur les hauteurs définies ci-dessous ". Il fixe ensuite des règles particulières le long du boulevard de la Croisette : " - Hauteur imposée : par discipline d'architecture existante, la hauteur des bâtiments ayant une façade sur le boulevard de la Croisette doit atteindre la cote 28,03 mètres A... ou la cote 31,50 mètres A... sur une profondeur de 20 mètres telle que reportée aux documents graphiques. / (...) / - Une majoration de hauteur à 31,5m A... le long du boulevard de la Croisette est autorisée pour les hôtels. Cette majoration de la hauteur s'applique dans les espaces représentés sur le document graphique par une trame de points noirs reportée sur la carte des hauteurs ".
11. Si les parties s'accordent à dire que les dispositions du règlement écrit n'ont à cet égard pas changé, la référence au document graphique est pour sa part nouvelle. Il en résulte que, s'agissant des hôtels situés le long du boulevard de la Croisette, la hauteur imposée de 31,50 mètres A... ne l'est plus que par principe sur une profondeur de 20 mètres, le document graphique fixant précisément cette profondeur au cas par cas, le cas échéant bien au-delà. De même, la possibilité de maintenir cette hauteur sur une profondeur plus importante n'est plus seulement réservée aux bâtiments édifiés à l'angle de deux voies mais peut dorénavant bénéficier à tous les hôtels, outre qu'elle peut trouver à s'appliquer sur plus de 50 mètres, conformément à la trame de points noirs figurant sur la même carte. Il n'est ainsi pas contesté que la construction que les requérants prennent pour exemple, cadastrée section BX n° 10, 106, 107, 161, 162 et 186, pourrait voir sa hauteur portée de 21 à 31,50 mètres sur une profondeur de l'ordre de 63 mètres, contre 50 mètres auparavant. Ainsi, le règlement ne s'est pas borné, contrairement à ce indiqué dans le rapport de présentation, à traduire graphiquement les règles de hauteurs existantes au plan local d'urbanisme de 2005 pour en améliorer la compréhension, mais les a modifiées. Toutefois, ces changements touchent principalement les hôtels, seulement quelques bâtiments, et un secteur ne représentant qu'une très petite partie du territoire communal dont ils ne modifient pas l'image et l'équilibre, dès lors qu'ils ne consistent qu'à permettre de prolonger le volume architectural des immeubles actuels en profondeur. Ils s'inscrivent ainsi dans le respect des formes urbaines, particulièrement du boulevard de la Croisette, espace emblématique de renommée internationale, dont l'aspect demeurera inchangé. Eu égard à leur faible ampleur, ils n'avaient pas à faire l'objet d'une justification dédiée dans le rapport de présentation. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ce document ne satisfait pas, sur ce point, aux exigences des articles L. 151-4 et R. 151-5 du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne la légalité interne :
12. En premier lieu, aux termes de l'article L. 172-1 du code de l'urbanisme : " Les directives territoriales d'aménagement approuvées avant le 13 juillet 2010 restent en vigueur. / Elles sont soumises aux dispositions des articles L. 172-2 à L. 172-5. ". Aux termes de l'article L. 172-2 du même code dans sa version applicable : " Les directives territoriales d'aménagement conservent les effets suivants : / 1° Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec les directives territoriales d'aménagement ou, en l'absence de ces documents, avec les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II du présent livre. Il en va de même, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, pour les plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu et les cartes communales ; / (...) ".
13. Dès lors que la commune de Cannes n'était pas couverte par un schéma de cohérence territoriale à la date de l'adoption de la délibération litigieuse, le plan local d'urbanisme est soumis à une obligation de compatibilité avec la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes approuvée par décret du 2 décembre 2003. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour prendre en compte les prescriptions de la directive, si le plan local d'urbanisme ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par la directive, compte tenu de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque orientation ou objectif.
14. La directive territoriale d'aménagement identifie, notamment au sein de la commune de Cannes, des espaces proches du rivage qualifiés d'espaces " urbanisés sensibles ". Elle distingue, entre autres, " le patrimoine urbain constitué par les vieilles villes, certains quartiers, villages anciens ou fronts de mer ainsi que les grandes trames urbaines issues des tracés du XIXème siècle avec leur accompagnement végétal et leurs espaces publics ". Elle précise, pour ces zones, dont le boulevard de la Croisette fait partie, que " l'image et l'équilibre actuels de ces espaces doivent être préservés. Les opérations d'urbanisme devront respecter les morphologies, l'organisation parcellaire, le végétal et plus généralement les règles qui caractérisent ces espaces " et que cela implique " une bonne gestion de l'espace public, et le respect des formes urbaines (tracés, structure des îlots, morphologie du bâti, grandes perspectives, jardins, arbres d'alignement, etc...). La construction des îlots pourra être achevée selon les hauteurs, les densités et les volumes architecturaux des îlots voisins ; les opérations de démolition-reconstruction respectant ces critères pourront être autorisées ".
15. Les possibilités de densification qui résultent de la réglementation du plan local d'urbanisme, évoquées ci-dessus au point 11, s'inscrivent, ainsi qu'il a été dit, dans le respect des formes urbaines, particulièrement du boulevard de la Croisette. Elles ne viennent ainsi nullement contrarier les objectifs et les orientations fixés par la directive territoriale d'aménagement mentionnés ci-dessus et le moyen tenant à l'absence de compatibilité du règlement à cette directive doit dès lors être écarté.
16. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols (...) ", et de son article L. 151-18 : " Le règlement peut déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, leurs conditions d'alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l'aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des constructions dans le milieu environnant ".
17. D'une part, il appartient à l'autorité locale de définir les partis d'urbanisme que traduit le plan local d'urbanisme, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. D'autre part, le règlement doit, de façon globale, être cohérent avec les objectifs et les orientations fixés par le projet d'aménagement et de développement durables.
18. En l'espèce, le projet d'aménagement et de développement durables comporte de nombreuses orientations, consistant notamment à " utiliser la loi littoral comme outil de protection et de valorisation au service de la vision municipale " (n° 2), " sauvegarder et valoriser les composantes urbaines et architecturales " particulièrement à travers la poursuite de la mise en valeur d'un bord de mer prestigieux (n° 5), " développer un urbanisme de proximité adapté à la vie de quartier " (n° 7), mais également à " renforcer l'attractivité touristique à forte valeur ajoutée " (n° 11) entre autres en assurant, par des dispositions réglementaires adaptées, la pérennité de l'offre d'hébergement hôtelier cannoise. Ainsi, en sauvegardant les composantes urbaines ainsi qu'il a été dit précédemment au point 11 et en permettant de renforcer l'attractivité touristique, les auteurs du règlement d'urbanisme ont concilié, par les dispositions litigieuses, ces diverses prescriptions en cohérence avec les orientations et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. Ils n'ont ce faisant pas entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du parti d'urbanisme retenu et des dispositions de l'article L. 151-18 du code de l'urbanisme.
19. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 121-13 du même code : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage [...] est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / (...) ". Il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, le cas échéant au regard des prescriptions d'une directive territoriale d'aménagement demeurée en vigueur qui sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions des articles L. 121-1 et suivants du même code.
20. En l'espèce, les évolutions permises par le plan local d'urbanisme, qui consistent seulement, ainsi qu'il a déjà été dit, en une prolongation du volume architectural actuel de quelques immeubles dans une zone densément urbanisée, sans modifier les caractéristiques du quartier, ne peuvent être regardées comme permettant une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-13 ne peut dès lors qu'être écarté.
21. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.
Sur les frais liés au litige :
22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Cannes qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. G... une quelconque somme sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La requête est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Cannes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... G..., à M. B... F..., à M. et Mme B... D..., à M. H... E..., à la SCI Anne et à la commune de Cannes.
Délibéré après l'audience du 30 novembre 2023, à laquelle siégeaient :
-M. Portail, président,
-M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
-Mme Poullain, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 décembre 2023.
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N°22MA02285
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