Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Neuilly-sur-Seine a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler l'arrêté n° 2017-101 du 8 décembre 2017 par lequel le préfet des Hauts-de-Seine a prononcé à son encontre la carence définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation au titre de la période triennale 2014-2016 et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1801239 du 12 juillet 2021, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés les 17 septembre 2021, 19 janvier 2023 et 5 avril 2023, la commune de Neuilly-sur-Seine, représentée par Me Rivoire, avocate, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) avant dire droit, de prescrire une expertise en vue de déterminer le degré d'efficacité des outils d'urbanisme existants sur le territoire de la commune compte tenu de ses spécificités, puis d'annuler cet arrêté ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté contesté est entaché d'un vice de procédure dès lors que la composition de la commission départementale instituée à l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, qui s'est prononcée le 12 mai 2017, était irrégulière en l'absence du président de l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense ;
- la procédure contradictoire n'a pas été respectée devant la commission nationale instituée à l'article L. 302-9-1 du même code, dès lors que son maire n'a pas été entendu par cette commission qui s'est réunie le 18 octobre 2017 et que l'avis de celle-ci n'a pas été davantage porté à sa connaissance ;
- l'arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dès lors que le préfet des Hauts-de-Seine n'a pas pris en compte ses difficultés spécifiques structurelles et aggravées, qui l'ont empêchée d'atteindre les objectifs de production de logement sociaux qui lui avaient été assignés au titre de la période 2014-2016, ni ses efforts entrepris pour mobiliser les outils d'aménagement foncier les plus efficaces pour développer le logement social sur son territoire ;
- le coefficient de majoration de 2,7 retenu a été appliqué sans examen de sa situation et est disproportionné eu égard aux difficultés rencontrées pour la réalisation de ses objectifs pendant la période 2014-2016.
Par un mémoire en défense enregistré le 20 janvier 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 11 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 27 octobre 2023, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Aventino,
- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,
- et les observations de Me Rivoire, avocate, pour la commune de Neuilly-sur-Seine.
Considérant ce qui suit :
1. Le préfet des Hauts-de-Seine a, par un arrêté n° 2017-101 du 8 décembre 2017, pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, prononcé la carence de la commune de Neuilly-sur-Seine et fixé à 2,7 à compter du 1er janvier 2018 et pour une durée de trois ans maximum, le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement prévu par les dispositions de l'article L. 302-7 du même code au motif qu'elle n'a que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2014-2016. Par un jugement du 12 juillet 2021, dont la commune de Neuilly-sur-Seine relève appel, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.
Sur la légalité de l'arrêté du 8 décembre 2017 :
2. Aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation : " Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France (...) qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales ". Aux termes de l'article L. 302-7 du même code : " A compter du 1er janvier 2002, il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5 (...) ". Dans sa rédaction applicable à la période triennale 2014-2016 en litige, le I de l'article L. 302-8 du même code prévoyait que, pour atteindre, dans les communes d'Ile-de-France de plus de 1 500 habitants, un nombre de logements locatifs sociaux au moins égal à 25 % du nombre de résidences principales, au plus tard à la fin de l'année 2025, " le conseil municipal définit un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale " et le II du même article indique que " l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux défini au I précise la typologie des logements à financer (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 302-9-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque, dans les communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7, au terme de la période triennale échue, les engagements figurant dans le programme local de l'habitat n'ont pas été tenus ou, à défaut de programme local de l'habitat, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du dernier alinéa de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint, le préfet informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois./ En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, du respect de l'obligation, visée à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 302-8, de mettre en chantier, pour chaque période triennale, au moins 30 % de logements locatifs sociaux rapportés au nombre total de logements commencés, du respect de la typologie prévue au II du même article L. 302-8, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le préfet peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat, prononcer la carence de la commune. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7 et après avis de la commission mentionnée au I de l'article L. 302-9-1-1. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. (...) / L'arrêté du représentant de l'Etat dans le département peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. (...) ".
3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.
En ce qui concerne la légalité externe :
4. Aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction applicable : " I. - Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département. / Cette commission est chargée d'examiner les difficultés rencontrées par la commune l'ayant empêchée de remplir la totalité de ses objectifs, d'analyser les possibilités et les projets de réalisation de logements sociaux sur le territoire de la commune et de définir des solutions permettant d'atteindre ces objectifs. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé sur le territoire de la commune, elle peut recommander l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue. Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II. - La commission nationale, présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, est composée de deux membres de l'Assemblée nationale et de deux membres du Sénat, d'un membre du Conseil d'Etat, d'un membre de la Cour des comptes, d'un membre du Conseil général de l'environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l'habitat. / Cette commission entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située. / Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues à l'article L. 302-8. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé, elle recommande l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue et la mise en œuvre de l'article L. 302-9-1. / (...) Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III. - Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. / (...) ".
5. En premier lieu, il ressort des dispositions de l'article L. 302-9-1-1 précité que la commission présidée par le représentant de l'Etat dans le département est notamment composée du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement. La commune requérante soutient que le président de l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense, dont il est constant qu'elle est membre, n'était pas présent à la séance de cette commission du 12 mai 2017. Toutefois, cet établissement qui est compétent aux termes de l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales pour la mise en œuvre de la politique " d'attribution des logements sociaux, de gestion de la demande de logement social et d'information des demandeurs ", ne dispose pas d'une compétence " en matière d'habitat " au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1-1 instituant une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. En outre, si la commune de Neuilly-sur-Seine est membre de la métropole du Grand Paris, compétente de plein droit en matière de politique locale de l'habitat à compter du 1er janvier 2017 en application de l'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales, l'article 59 de la loi n°2015-991 susvisée dans sa version alors applicable subordonnait le transfert à la métropole du Grand Paris de la compétence en matière de politique de l'habitat à l'adoption préalable du plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement. Or, à la date de la décision attaquée, ce plan n'avait toujours pas été adopté et la commune de Neuilly-sur-Seine conservait ainsi sa compétence en la matière. Par suite, le vice de procédure tiré de l'absence de participation du président de l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense à cette commission doit être écarté comme non fondé.
6. En second lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation que la commission nationale placée auprès du ministre du logement dispose d'une double compétence. D'une part, en application du II de cet article, elle est saisie par la commission départementale mentionnée au I du même article, avec l'accord du maire concerné, dans l'unique hypothèse où cette commission départementale parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale. D'autre part, en application du III de cet article, la commission nationale peut, de sa propre initiative, le cas échéant après avoir demandé la communication de tous documents qu'elle juge utiles ou sollicité les avis qu'elle estime nécessaires, émettre, à l'intention du préfet, un avis sur la pertinence de projets d'arrêté de carence, ou au contraire de l'absence de projet d'arrêté de carence, sans qu'il soit nécessaire pour elle, dans ce cadre, de procéder à une quelconque audition ou réunion, ni de motiver, rendre public ou notifier son avis à la commune concernée.
7. En l'espèce, en dépit d'un visa ambigu de l'arrêté attaqué, il résulte de l'instruction que l'avis du 18 octobre 2017 de la commission nationale a été rendu, de sa propre initiative, sur le fondement du III de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation. La commission nationale n'était donc pas tenue d'entendre le maire de la commune avant d'émettre son avis, ni de notifier celui-ci à la commune concernée ou d'en assurer la publicité. Le moyen tiré de ce que la procédure contradictoire n'a pas été respectée devant cette commission nationale ne peut dès lors qu'être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne :
8. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.
9. En premier lieu, il résulte de l'instruction que le nombre de logements locatifs sociaux réalisés sur le territoire de la commune de Neuilly-sur-Seine, au titre du bilan triennal 2014-2016, est de deux cent trente-huit pour un objectif de réalisation de mille cinq cent quarante-quatre logements, soit un taux de réalisation de 15,4 % dont seulement 8 % de logements au titre du dispositif du prêt locatif aidé à l'intégration. La commune de Neuilly-sur-Seine fait valoir que, malgré les efforts consentis pour mener une politique volontaire de création de logements respectueuse des objectifs légaux de mixité sociale de l'habitat, la rareté et le prix élevé du foncier, ainsi que l'absence de logements potentiellement indignes ou vétustes susceptibles d'être reconvertis en logements sociaux après rénovation ont constitué des obstacles à la réalisation des objectifs qui lui ont été assignés en application des dispositions précitées. Toutefois, la commune de Neuilly-sur-Seine ne justifie pas, avant cette période ou au cours de celle-ci, avoir mis en place dans son plan local d'urbanisme l'ensemble des instruments mobilisables en vue de favoriser le logement social, comme l'inscription d'emplacements réservés au logement social, la mise en œuvre de quotas de logements sociaux dans tous les programmes immobiliers, ou la mobilisation du programme local de l'habitat, pour lequel elle était compétente entre 2010 et 2016, ledit projet n'ayant pas abouti en raison de son manque d'ambition en matière de logement social. Elle ne justifie pas davantage que ces instruments n'auraient pas permis la construction de logements supplémentaires. Il résulte également de son plan local d'urbanisme approuvé en 2013 qu'elle n'a pas mis en œuvre toutes les règles permettant de favoriser la conversion de bureaux en logement, ni d'imposer de façon plus générale et importante une certaine densité des constructions. Elle n'a pas davantage conclu de conventionnement avec l'établissement public foncier d'Ile-de-France. Enfin, ainsi que l'ont relevé à juste titre les premiers juges, 10,1% des logements sur son territoires étaient vacants en 2016 contre 6,9% seulement à l'échelle du département, et il ne résulte pas de l'instruction que la commune aurait mis en place un dispositif de veille ou d'intervention sur le parc privé communal, ni facilité le conventionnement auprès de l'Agence nationale de l'habitat de certains de ces logements, afin de favoriser la rénovation et la remise en location du parc immobilier existant.
10. Par ailleurs, la commune de Neuilly-sur-Seine ne peut utilement faire valoir que plus de 20% de son territoire est soumis à l'application du règlement du plan de prévention des risques d'inondations, alors que cette contrainte n'a pas pour effet de rendre ces zones inconstructibles, afin de justifier le faible taux de réalisation de ses objectifs au titre de la période triennale en cause. Enfin, si elle fait état de recours contentieux exercés systématiquement par les riverains contre les constructions de logements sociaux, elle ne justifie pas, alors que ces recours ne sont pas suspensifs, dans quelle mesure ils auraient retardé la mise en œuvre de projets de réalisation de logements sociaux sur son territoire. Par suite, et sans qu'il soit besoin de diligenter une expertise sur ce point, eu égard au très faible taux de réalisation des objectifs fixés et à la nature des difficultés alléguées, le constat de carence dressé par le préfet des Hauts-de-Seine au sujet de la commune de Neuilly-sur-Seine n'est pas entaché d'une erreur d'appréciation.
11. En deuxième lieu, il ne ressort pas des termes de l'arrêté attaqué que le préfet des Hauts-de-Seine n'aurait pas procédé à l'examen de la situation particulière de la commune de Neuilly-sur-Seine, ni qu'il aurait appliqué automatiquement le coefficient de majoration de son prélèvement obligatoire à 2,7. Par ailleurs, eu égard aux éléments énoncés aux points 9 à 10 du présent arrêt et alors que la loi permettait à cette commune de fixer un taux maximal de 5%, il ne résulte pas de l'instruction que cette sanction présenterait un caractère disproportionné au regard du très faible taux de réalisation des objectifs fixés pour la période en cause. Les moyens invoqués sur ces différents points doivent, ainsi, être écartés.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Neuilly-sur-Seine n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la commune de Neuilly-sur-Seine est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Neuilly-sur-Seine et au ministre de la transition écologique et de la cohésion du territoire.
Délibéré après l'audience du 16 novembre 2023, à laquelle siégeaient :
M. Even, président de chambre,
Mme Aventino, première conseillère,
M. Cozic, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2023.
La rapporteure,
B. AVENTINOLe président,
B. EVEN
La greffière,
I. SZYMANSKI
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion du territoire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme
La greffière,
2
N° 21VE02727
