Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la décision du 4 décembre 2020 par laquelle le président de la métropole Rouen Normandie a rejeté leur demande tendant à ce qu'il convoque le conseil métropolitain aux fins d'abroger les dispositions du paragraphe 1.2 de l'article 1er du chapitre 1er de la section 5 du livre 1er du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain approuvé par une délibération du 13 février 2020.
Par un jugement n° 2100296 du 13 janvier 2022, le tribunal administratif de Rouen a annulé la décision du 4 décembre 2020 du président de la métropole Rouen Normandie et lui a enjoint d'inscrire à l'ordre du jour d'une séance du conseil de la métropole la modification du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain aux fins d'abroger les dispositions mentionnées ci-dessus de ce règlement, dans un délai de deux mois à compter de la notification de ce jugement.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 14 mars 2022 et un mémoire enregistré le 13 octobre 2023, la métropole Rouen Normandie, représentée par Me Rouhaud, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 13 janvier 2022 ;
2°) de rejeter la demande présentée en première instance par les sociétés Bougues Télécom et Cellnex ;
3°) de mettre à la charge des sociétés Bouygues Télécom et Cellnex la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le conseil municipal est compétent pour adopter des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme réglementant l'implantation d'antennes relais de téléphonie mobile pour prévenir des nuisances ;
- le règlement du plan local d'urbanisme ne porte pas d'atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie.
Par un mémoire en défense enregistré le 17 août 2023 et un mémoire enregistré le 3 novembre 2023 qui n'a pas été communiqué, les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex, représentées par Me Karim Hamri, concluent :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à titre incident, à ce qu'il soit enjoint au conseil de la métropole Rouen Normandie d'abroger les dispositions du paragraphe 1.2 de l'article 1er du chapitre 1er de la section 5 du livre 1er du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) à la mise à la charge de la métropole Rouen Normandie de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- les moyens exposés dans la requête ne sont pas fondés ;
- le conseil métropolitain a refusé d'abroger les dispositions contestées lors de sa séance du 21 mars 2022.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Charte de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des postes et des communications électroniques ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le décret n°2002-775 du 3 mai 2002 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller,
- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,
- et les observations de Me Rodolphe Piret substituant Me Rouhaud représentant la métropole de Rouen Normandie, et de Me Karim Hamri représentant les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex.
Considérant ce qui suit :
1. Par une décision du 4 décembre 2020, le président de la métropole Rouen Normandie a rejeté la demande présentée par la société Bouygues Télécom tendant à ce qu'il convoque le conseil métropolitain aux fins d'abroger les dispositions du paragraphe 1.2 de l'article 1er du chapitre 1er de la section 5 du livre 1er du règlement du plan local d'urbanisme approuvé par une délibération du 13 février 2020. Les sociétés Bouygues Telecom et Cellnex ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler cette décision du 4 décembre 2020. Par un jugement du 13 janvier 2022, le tribunal administratif de Rouen a annulé cette décision et enjoint au président de la métropole Rouen Normandie d'inscrire à l'ordre du jour d'une réunion du conseil métropolitain l'abrogation des dispositions mentionnées ci-dessus. La métropole Rouen Normandie interjette appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rouen a expressément répondu aux moyens soulevés par les parties. En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, a estimé que le moyen tiré de l'atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie était fondé en se référant aux motifs énoncés au point 4 du jugement attaqué. Par suite, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que le jugement est entaché d'irrégularité.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne le cadre juridique :
3. D'une part, aux termes de l'article L. 100-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : / 1° Administration : (...) les collectivités territoriales (...) ". Aux termes de l'article L. 243-2 du même code : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. / L'administration est tenue d'abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ".
4. D'autre part, aux termes de l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le conseil municipal après enquête publique menée dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. / Le dossier soumis à l'enquête publique comprend un rapport exposant les motifs et les conséquences juridiques de l'abrogation projetée ".
5. Enfin, aux termes de l'article L. 2121-9 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu'il le juge utile (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (...) ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale (...) ". Aux termes de l'article L. 5217-1 du même code : " La métropole est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (...) ". En vertu du a) du 2° du I de l'article L. 5217-2 du même code, la métropole est compétente de plein droit, en lieu et place des communes membres, en matière de plan local d'urbanisme.
6. En vertu des dispositions précitées du code de l'urbanisme et du code général des collectivités territoriales, si le président d'une métropole n'est pas compétent pour abroger lui-même les dispositions d'un plan local d'urbanisme, qui ne peuvent être abrogées que par l'organe délibérant de la métropole, il est en revanche tenu, si ces dispositions sont illégales, de convoquer cet organe en inscrivant cette question à l'ordre du jour de la séance. Le cas échéant, le conseil métropolitain est tenu de procéder à cette abrogation en application de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration.
En ce qui concerne l'office du juge de l'excès de pouvoir :
7. En raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de faits postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé (...) ".
8. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation.
9. Les règles énoncées ci-dessus trouvent également à s'appliquer lorsque le juge de l'excès de pouvoir est saisi de conclusions tendant à l'annulation de la décision par laquelle le président d'une métropole refuse de convoquer l'organe délibérant de cet établissement de coopération intercommunale aux fins d'abroger des dispositions réglementaires de son plan local d'urbanisme.
En ce qui concerne la légalité de la décision attaquée :
10. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / (...) / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention (...) des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature (...) ".Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement (...) peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article L. 151-17 du même code : " Le règlement peut définir, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions ".
11. Aux termes de l'article R. 151-30 du même code : " Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : / 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d'activités qu'il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations ". Aux termes de l'article R. 151-31 du même code : " Dans les zones U, AU, A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu : / (...) / 2° Les secteurs où les nécessités (...) de la protection contre les nuisances (...) ou l'existence (...) de risques technologiques justifient que soient interdites les constructions (...) ".
12. En application de ces dispositions, combinées à celles précitées du code général des collectivités territoriales, l'organe délibérant d'une métropole est compétent pour édicter des règles relatives à l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile au sein du règlement du plan local d'urbanisme applicable sur son territoire, à la condition que ces règles se justifient par des considérations d'urbanisme, parmi lesquelles figurent notamment la prévention des nuisances de toute nature, et sans préjudice de l'exercice, par les autorités compétentes de l'Etat, de leurs pouvoirs de police spéciale des communications électroniques.
13. En l'espèce, aux termes du paragraphe 1.2 de l'article 1 du chapitre 1er de la section 5 du livre 1er du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole Rouen Normandie, rassemblant " les dispositions communes applicables à toutes les zones " : " Au sein de l'ensemble des zones, l'implantation de nouvelles antennes relais est autorisée dans un périmètre de plus de 100 mètres autour des établissements sensibles existants (hôpitaux, maternités, établissements accueillants des enfants...) ". A... l'indique le tome 4 du rapport de présentation, intitulé " justification des choix ", les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain ont entendu, par ces dispositions, " limiter l'exposition aux champs électromagnétiques des populations les plus sensibles " et ainsi prévenir des nuisances de toute nature au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme.
14. En premier lieu, pour justifier le bien-fondé des dispositions litigieuses, la métropole Rouen Normandie ne peut utilement se prévaloir de l'instruction du 15 avril 2013 relative à " l'urbanisme à proximité des lignes de transport d'électricité ", adressée aux préfets de département par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et publiée au bulletin officiel n° 8 du 10 mai 2013, dès lors que les recommandations de cette instruction portent sur l'implantation, non des antennes relais de téléphonie mobile, mais des d'ouvrages de transports d'électricité à haute et très haute tension, émettant un champ magnétique de plus d'un micro tesla.
15. En deuxième lieu, en se bornant à citer des extraits d'avis du 13 mars 2018 et du 5 avril 2019 de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, exposant en des termes généraux les symptômes des personnes présentant une " hypersensibilité électromagnétique " et une " intolérance environnementale idiopathique attribuée aux champs électromagnétiques ", sans établir de relation causale entre ces symptômes, l'âge ou l'état de santé des personnes affectées et leur proximité d'antennes relais de téléphonie mobile, la métropole Rouen Normandie ne produit pas d'élément précis et circonstancié de nature à justifier localement l'interdiction d'implanter de telles antennes à proximité d'établissement désignés comme " sensibles " par le règlement du plan local d'urbanisme et accueillant notamment des enfants ou des personnes malades, alors que, par ailleurs, les valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication sont réglementées par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 pris en application du 12° de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications.
16. En troisième lieu, à supposer même que les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain aient édicté les dispositions litigieuses pour assurer le respect du principe de précaution, qui est consacré par l'article 5 de la Charte de l'environnement, la métropole Rouen Normandie ne produit pas d'élément circonstancié faisant apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier les restrictions litigieuses d'implantation des antennes relais de téléphonie mobile.
17. Il s'ensuit que les dispositions précitées du paragraphe 1.2 de l'article 1er du chapitre 1er de la section 5 du livre 1er du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole Rouen Normandie sont entachées d'une erreur d'appréciation. Pour les mêmes motifs, ces dispositions portent une atteinte qui n'est pas justifiée à la liberté du commerce et d'industrie des sociétés qui exploitent, dans le cadre des autorisations qui leur sont délivrées, des réseaux de téléphonie mobile, à l'instar de la société Bouygues Télécom.
18. Par suite, en s'abstenant de convoquer le conseil métropolitain et d'inscrire à l'ordre du jour de sa séance l'abrogation des dispositions litigieuses, alors que celles-ci étaient entachées d'illégalité, le président de la métropole Rouen Normandie a commis une erreur d'appréciation.
19. Dès lors qu'aucun changement de circonstance n'a fait cesser cette illégalité à la date du présent arrêt, la métropole Rouen Normandie n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a annulé la décision du 4 décembre 2020 de son président.
Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :
20. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".
21. Il résulte de l'instruction que, postérieurement au jugement attaqué, le président de la métropole Rouen Normandie a convoqué le 21 mars 2022 le conseil métropolitain en inscrivant à l'ordre du jour de la séance l'abrogation des dispositions litigieuses du plan local d'urbanisme. Toutefois, lors de cette séance, le conseil a refusé de procéder à cette abrogation, alors que, compte tenu de l'illégalité de ces dispositions, il était tenu d'y procéder en application de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration.
22. Il s'ensuit que l'injonction prononcée à l'article 2 du jugement attaqué, qui tendait à la convocation du conseil métropolitain aux fins, non de réexaminer les dispositions litigieuses, mais de les abroger, n'a pas été pleinement exécutée par la métropole Rouen Normandie.
23. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au président de la métropole Rouen Normandie de convoquer à nouveau aux mêmes fins le conseil métropolitain, lequel sera tenu, pour les motifs énoncés ci-dessus, d'abroger les dispositions du paragraphe 1.2 de l'article 1er du chapitre 1er de la section 5 du livre 1er du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, en assortissant cette injonction d'une astreinte de 500 euros par jour de retard. Cette abrogation partielle du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain n'a pas à être précédée, eu égard aux raisons qui la justifient, d'une consultation du public.
Sur les frais liés à l'instance :
24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge des sociétés Bouygues Télécom et Cellnex, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, au titre des frais exposés par la métropole Rouen Normandie et non compris dans les dépens.
25. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la métropole Rouen Normandie le versement d'une somme globale de 2 000 euros aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la métropole Rouen Normandie est rejetée.
Article 2 : Il est enjoint au président de la métropole Rouen Normandie de convoquer le conseil métropolitain aux fins d'abroger les dispositions du paragraphe 1.2 de l'article 1er du chapitre 1er de la section 5 du livre 1er du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : Une astreinte de 500 euros par jour de retard est prononcée à l'encontre de la métropole Rouen Normandie s'il n'est pas justifié de l'exécution du présent arrêt dans le délai mentionné à l'article 2 ci-dessus. La métropole Rouen Normandie communiquera à la cour copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter le présent arrêt.
Article 4 : La métropole Rouen Normandie versera une somme globale de 2 000 euros aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la métropole Rouen Normandie, à la société Bouygues Télécom et à la société Cellnex.
Copie en sera transmise pour information au préfet de la Seine-Maritime.
Délibéré après l'audience publique du 9 novembre 2023 à laquelle siégeaient :
- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,
- Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,
- M. Stéphane Eustache, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2023.
Le rapporteur,
Signé : S. Eustache
La présidente de la 1ère chambre,
Signé : G. Borot
La greffière,
Signé : C. Sire
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
Pour expédition conforme,
La greffière en chef,
Par délégation,
La greffière,
N°22DA00613 2
