| France, Cour administrative d'appel, 1ère chambre, 23 novembre 2023, 21BX03578

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 septembre 2021 et le 7 novembre 2022, la société Parc éolien de la cabane blanche, représentée par Me Gelas, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 3 mai 2021 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a rejeté sa demande d'autorisation environnementale en vue de l'implantation d'un parc éolien sur le territoire des communes d'Ardillières et de Ciré d'Aunis ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au préfet de la Charente-Maritime de reprendre l'instruction de sa demande d'autorisation environnementale dans un délai de 30 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté n'est pas suffisamment motivé dès lors qu'il se borne à relever l'avis défavorable au projet émis par le directeur de la sécurité aéronautique d'État le 6 novembre 2020 s'agissant des éoliennes nos 2, 3 et 4 sans expliciter les raisons s'opposant à l'installation de ces éoliennes, en particulier s'agissant de l'éolienne n° 1 qui n'était pas concernée par l'avis défavorable ;

- le préfet a entaché sa décision d'incompétence négative en s'estimant, à tort, lié par l'avis défavorable émis par le directeur de la sécurité aéronautique d'État ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit en tant qu'il refuse l'installation de l'éolienne n° 1 qui n'était pas concernée par l'avis défavorable ; le préfet n'établit pas l'existence d'un impact des éoliennes nos 2, 3 et 4 sur le futur radar de surveillance militaire évoqué par l'avis du directeur de la sécurité aéronautique d'État, qui n'en fait pas non plus la démonstration ; l'étude technique des services de l'armée n'est pas produite et le caractère significatif de la perturbation des capacités du radar que le projet est susceptible d'entrainer n'est pas démontré ; le projet est en situation d' " intervisibilité multiple ", au sens de l'instruction du 16 juin 2021 n° 1050/DSAE/DIRCAM, avec le futur radar militaire devant être installé dans la zone et le radar de Cognac et devait, par suite, être autorisé conformément à cette instruction ;

- le projet présente un caractère divisible de sorte que l'éolienne n° 1 devait, a minima, être autorisée.

Par un mémoire en défense enregistré le 6 octobre 2022, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à l'annulation de l'arrêté litigieux en tant seulement qu'il concerne l'éolienne n° 1.

Il soutient que :

- le préfet était en situation de compétence liée, en application de l'article R. 181-34 du code de l'environnement, pour rejeter l'ensemble de la demande ; en tout état de cause, limiter le projet à une au lieu de quatre éoliennes aurait constitué une modification substantielle des activités, installations, ouvrages ou travaux relevant de l'autorisation environnementale sollicitée qui n'aurait pu être autorisée au vu de la demande présentée initialement ;

- le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par la société Parc éolien de la cabane blanche ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'aviation civile ;

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Kolia Gallier,

- les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public,

- les observations de Me Gelas, représentant la société Parc éolien de la cabane blanche, de Mme B..., représentant le préfet de la Charente-Maritime, et de Mme A..., représentant le ministre des armées.

Une note en délibéré a été présentée pour le préfet de la Charente-Maritime le 3 novembre 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 3 mai 2021, le préfet de la Charente-Maritime a refusé à la société Parc éolien de la cabane blanche la délivrance d'une autorisation environnementale pour la création et l'exploitation d'un parc éolien sur les communes d'Ardillières et de Ciré d'Aunis. La société a formé un recours gracieux contre cet arrêté qui a été rejeté par une décision implicite née du silence gardé par l'administration. La société Parc éolien de la cabane blanche demande l'annulation de ces décisions.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". En application de l'article R. 181-34 du code de l'environnement, une décision de refus d'autorisation environnementale doit être motivée.

3. L'arrêté attaqué vise les textes qu'il applique, en particulier l'article R. 181-34 du code de l'environnement, ainsi que la réponse du 6 novembre 2020 du ministre des armées à la demande d'avis qui lui a été adressée sur le projet de la société Parc éolien de la cabane blanche, puis précise que le préfet est tenu de rejeter la demande d'autorisation environnementale qui lui est présentée lorsque l'avis du ministre des armées est défavorable. Cet arrêté, qui mentionne les motifs de droit et de fait sur lesquels le préfet s'est fondé pour refuser l'autorisation sollicitée avec une précision suffisante pour en permettre une contestation utile, est suffisamment motivé. La circonstance que le motif retenu par le préfet n'était pas susceptible de fonder légalement un refus s'agissant de l'une des éoliennes du projet qui n'était pas concernée par l'avis défavorable émis par le ministre des armées est, à la supposer établie, sans incidence sur le caractère suffisant de cette motivation. Par suite, et en tout état de cause, le moyen doit être écarté.

4. Aux termes de l'article R. 181-32 du code de l'environnement : " Lorsque la demande d'autorisation environnementale porte sur un projet d'installation de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent, le préfet saisit pour avis conforme : / 1° Le ministre chargé de l'aviation civile : / a) Pour ce qui concerne les radars primaires, les radars secondaires et les radiophares omnidirectionnels très haute fréquence (VOR), sur la base de critères de distance aux aérogénérateurs ; / b) Pour les autres aspects de la circulation aérienne, sur tout le territoire et sur la base de critère de hauteur des aérogénérateurs. / Ces critères de distance et de hauteur sont fixés par un arrêté des ministres chargés des installations classées et de l'aviation civile ; / 2° Le ministre de la défense, y compris pour ce qui concerne les radars et les radiophares omnidirectionnels très haute fréquence (VOR) relevant de sa compétence (...) ". Aux termes de l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile : " A l'extérieur des zones grevées de servitudes de dégagement en application du présent titre, l'établissement de certaines installations qui, en raison de leur hauteur, pourraient constituer des obstacles à la navigation aérienne est soumis à une autorisation spéciale du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense. (...) ". L'article R. 181-34 du code de l'environnement dispose : " Le préfet est tenu de rejeter la demande d'autorisation environnementale dans les cas suivants : (...) 2° Lorsque l'avis de l'une des autorités ou de l'un des organismes consultés auquel il est fait obligation au préfet de se conformer est défavorable (...) ". Aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 26 août 2011 relatif aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au sein d'une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement : " L'installation est implantée de façon à ne pas perturber de manière significative le fonctionnement des radars et des aides à la navigation utilisés dans le cadre des missions de sécurité de la navigation aérienne et de sécurité météorologique des personnes et des biens./ En outre, les perturbations générées par l'installation ne gênent pas de manière significative le fonctionnement des équipements militaires (...) ".

5. Il résulte des dispositions précitées que l'autorité administrative compétente pour délivrer une autorisation unique doit, lorsque l'installation envisagée est susceptible de constituer un obstacle à la navigation aérienne en raison de son emplacement et de sa hauteur, saisir le ministre chargé de l'aviation civile et le ministre de la défense et que cette autorité est tenue, à défaut d'accord de l'un des ministres dont l'avis est ainsi requis, de refuser l'autorisation demandée.

6. Le ministre des armées a relevé, dans son avis du 6 novembre 2020, que " les éoliennes nos 2,3 et 4 se situent en zone de protection (5-20 km) du futur radar de surveillance militaire (...) qui a officiellement été validé en janvier 2020 et sera mis en place sur la base aérienne de Rochefort ", ce qui rend l'implantation de nouveaux aérogénérateurs impossible dans ce secteur. L'avis précise, " en revanche, l'éolienne n° 1, en zone de coordination du radar, ne sera pas de nature à mettre en cause les missions de forces armées ". Le directeur de la sécurité aéronautique d'État conclut, au vu de ces éléments, à l'autorisation de la seule éolienne n° 1, sous réserve qu'elle soit équipée de balisage diurne et nocturne. Il résulte des termes clairs de cet avis que le ministre des armées a entendu s'opposer aux seules éoliennes nos 2,3 et 4 du projet de la société Parc éolien de la cabane blanche. Par suite, le préfet de Charente-Maritime se trouvait en situation de compétence liée pour refuser l'autorisation environnementale sollicitée en tant seulement qu'elle concernait ces trois aérogénérateurs et non s'agissant de l'éolienne n° 1.

7. Si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

8. S'agissant du bien-fondé de l'avis émis par le ministre des armées concernant les éoliennes nos 2,3 et 4, il résulte de l'instruction que le lieu projeté d'implantation de ces éoliennes se trouve dans la zone de protection du radar de surveillance militaire devant être mis en place sur la base aérienne de Rochefort. Le ministre fait valoir qu'une étude spécifique réalisée par l'escadron d'expertise technique et d'instruction spécialisée le 2 mai 2022, qui peut être prise en compte en dépit de ce qu'elle n'a pas été produite à l'instance compte tenu du caractère sensible des informations qui y figurent et de la précision suffisante avec laquelle le ministre en reproduit le sens, souligne que le projet se situe " dans la vision " du radar de Rochefort et que la zone masquée ne peut être couverte par aucun autre radar militaire. S'ajoutent aux zones de pertes de détection entrainées par la présence des éoliennes, une désensibilisation des radars compromettant leur capacité de détection des aéronefs passant à la verticale du parc, même à haute altitude, ainsi que des effets négatifs sur la détection primaire des radars militaires, essentielle pour surveiller l'activité des aéronefs sur le territoire national. Ces éléments, suffisamment précis pour être discutés, ne sont pas sérieusement contestés par la société du Parc éolien de la cabane blanche qui ne peut à cet égard utilement se prévaloir de l'instruction du 16 juin 2021 relative aux traitements des dossiers obstacles qui a été abrogée par une instruction n° 1629/ARM/DSAE/DIRCAM/NP du 2 juin 2022. Dans ces conditions, le moyen soulevé par la société requérante tiré de ce que l'avis défavorable à l'implantation des éoliennes nos 2,3 et 4 émis par le ministre des armées le 6 novembre 2020 ne serait pas fondé doit être écarté.

9. Il ressort des termes de l'arrêté attaqué que le préfet de la Charente-Maritime s'est estimé tenu par l'avis émis par le ministre des armées le 6 novembre 2020 de refuser l'autorisation environnementale sollicitée par la société Parc éolien de la cabane blanche dans son intégralité, alors que la société avait précisé, dans le cadre de l'instruction de sa demande et après communication de l'avis partiellement défavorable du ministre des armées, son intention de poursuivre sa démarche, le cas échéant, uniquement pour l'éolienne n° 1. Or, ainsi qu'il a été dit au point 6 ci-dessus, le préfet de la Charente-Maritime n'était pas en situation de compétence liée pour refuser l'autorisation environnementale sollicitée en tant qu'elle concerne la seule éolienne n° 1, qui en est une partie divisible. Le moyen tiré de l'erreur de droit commise par le préfet à cet égard doit, par suite, être accueilli.

10. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. Le ministre de la transition écologique mentionne, dans ses écritures, que l'étude réalisée en 2022 par l'escadron d'expertise technique et d'instruction spécialisée établit que l'ensemble des quatre aérogénérateurs viendraient perturber la détection du radar militaire. À supposer que le ministre ait entendu faire valoir que le refus opposé à la demande de la société Parc éolien de la cabane blanche en tant qu'il concerne l'éolienne n° 1 est légalement fondé par la gêne que celle-ci occasionnerait pour le bon fonctionnement des radars militaires à proximité, le bien-fondé d'un tel motif ne saurait être regardé comme résultant de cette seule mention dans ses écritures alors que cette étude n'est pas produite à l'instance et que le ministre des armées a expressément émis un avis favorable à l'implantation de cette éolienne lors de la procédure préalable à l'édiction de l'arrêté litigieux.

12. Le ministre de la transition écologique ne saurait, par ailleurs, utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 181-14 du code de l'environnement pour faire valoir que la réduction du projet de la société Parc éolien de la cabane blanche de quatre à une éolienne entrainerait une modification substantielle des installations nécessitant le dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation dès lors que ces dispositions sont relatives aux modifications pouvant être apportées à un projet déjà autorisé, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

13. Il résulte de ce qui précède que la société Parc éolien de la cabane blanche est seulement fondée à demander l'annulation du refus qui lui a été opposé par le préfet de Charente-Maritime le 3 mai 2021 en tant qu'il concerne l'éolienne n° 1 de son projet et de la décision de rejet de son recours gracieux dans cette même mesure.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

14. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. (...) ".

15. Le présent arrêt implique seulement, au vu de ses motifs, que le préfet de la Charente-Maritime réexamine la demande d'autorisation environnementale de la société Parc éolien de la cabane blanche en tant qu'elle concerne l'éolienne n° 1 de son projet. Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte dans les circonstances de l'espèce.

Sur les frais liés au litige :

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme de 1 500 euros à verser à la société Parc éolien de la cabane blanche au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : L'arrêté du préfet de la Charente-Maritime du 3 mai 2021 et la décision de rejet du recours gracieux formé par la société Parc éolien de la cabane blanche sont annulés en tant qu'ils refusent l'autorisation environnementale sollicitée pour ce qui concerne l'éolienne n° 1 du projet.

Article 2 : Il est enjoint au préfet de la Charente-Maritime de réexaminer la demande d'autorisation environnementale présentée par la société Parc éolien de la cabane blanche pour ce qui concerne l'éolienne n° 1 du projet, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : L'État versera à la société Parc éolien de la cabane blanche la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Parc éolien de la cabane blanche, au préfet de la Charente-Maritime et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au ministre des armées.

Délibéré après l'audience du 2 novembre 2023 à laquelle siégeaient :

M. Jean-Claude Pauziès, président,

Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure,

Mme Kolia Gallier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2023.

La rapporteure,

Kolia GallierLe président,

Jean-Claude Pauziès

La greffière,

Marion Azam Marche

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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