| France, Cour administrative d'appel, 1ère chambre, 09 novembre 2023, 22DA01208

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme F... D... a demandé au tribunal administratif de Lille :

- d'annuler la décision du 4 novembre 2019 par laquelle le maire de Marquette-lez-Lille a contesté la conformité des travaux relatifs à la déclaration préalable n°05938617S0079 et l'a mise en demeure de se mettre en conformité avec l'arrêté portant non-opposition à déclaration préalable du 24 janvier 2018 dans un délai de six mois, ainsi que la décision du 6 décembre 2019 rejetant son recours gracieux ;

- d'enjoindre au maire de Marquette-lez-Lille de lui délivrer l'attestation certifiant la conformité des travaux dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir.

Par un jugement du 11 avril 2022, sous le n° 2000020, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 9 juin et 18 novembre 2022, Mme F... D..., représentée par Me Francis Deffrennes, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 11 avril 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 4 novembre 2019 et la décision du 6 décembre 2019 ;

3°) d'enjoindre au maire de Marquette-lez-Lille de lui délivrer l'attestation certifiant la conformité des travaux dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Marquette-lez-Lille la somme de 2 000 euros à lui verser en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 4 novembre 2019 est entachée d'un vice de procédure ;

- elle est entachée d'un défaut de base légale : d'une part, une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable était acquise le 20 janvier 2018, en l'absence de décision expresse à cette même date et de bien-fondé de la prolongation du délai d'instruction de sa déclaration préalable ; d'autre part, la commune ne peut valablement lui opposer sa décision expresse du 24 janvier 2018 de non-opposition assortie de prescriptions sans établir que cette décision lui a été notifiée avant l'expiration du délai d'instruction de sa déclaration préalable ;

- il n'est pas démontré que la décision de recollement a été prise conformément aux prévisions de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme ;

- le maire ne l'a pas mise en demeure de déposer un dossier modificatif ou de mettre ses travaux en conformité, en méconnaissance de l'article R. 462-9 du code de l'urbanisme ;

- la décision attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dans la mesure où la commune ne démontre pas la non-conformité de ses travaux, réalisés à l'identique, et leur méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;

- dès lors qu'elle dispose d'une décision tacite du 20 janvier 2018 de non-opposition à déclaration préalable, l'attestation certifiant la conformité des travaux doit lui être délivrée.

Par un mémoire en défense et un mémoire de production de pièces enregistrés le 15 septembre 2022, la commune de Marquette-Lez-Lille représentée par Me Marie-Christine Dutat, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme D... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le vice de procédure allégué, qui se rattache à une nouvelle cause juridique non soulevée en première instance, est un moyen nouveau en appel et donc irrecevable ;

- la requérante est irrecevable à contester la régularité de la décision de non-opposition à déclaration préalable prise le 24 janvier 2018 qui est définitive ;

- les autres moyens de légalité interne soulevés par l'appelante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 25 avril 2023, la clôture de l'instruction a été fixée avec effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,

- et les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Le 20 décembre 2017, M. A... C... a déposé auprès de la commune de Marquette-Lez-Lille une déclaration préalable de travaux portant sur le remplacement " à l'identique " de menuiseries et de volets roulants de son immeuble situé sur le territoire de la commune au 96 rue du général Leclerc sur une parcelle cadastrée section A 2298. Par lettre datée du 21 décembre 2017, le maire a informé l'intéressé de ce que le délai d'instruction de sa déclaration était porté à deux mois au motif que son projet était concerné par le périmètre de protection des monuments historiques et nécessitait la consultation de l'architecte des bâtiments de France (ABF). Puis, le 24 janvier 2018, le maire a pris un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable, sous réserve du respect des prescriptions de l'ABF. Le 13 août 2019, Mme D... veuve B... a déposé auprès de la commune la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux. Par lettre datée du 4 novembre 2019, le maire de Marquette-Lez-Lille a contesté la conformité des travaux effectués par Mme D... et l'a mise en demeure de procéder à la mise en conformité de ces derniers, dans un délai de six mois. Par lettre datée du 12 novembre 2019, Mme D... a formé un recours contre cette décision et demandé la délivrance du certificat de conformité d'usage. Le maire ayant rejeté sa demande le 6 décembre 2019, Mme D... a saisi le tribunal administratif de Lille d'une demande tendant à l'annulation des décisions du 4 novembre et du 6 décembre 2019. Le tribunal a rejeté sa demande par un jugement du 11 avril 2022, dont elle interjette appel.

Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction :

2. En premier lieu, devant le tribunal administratif de Lille, Mme D... n'a soulevé que des moyens tirés de l'illégalité interne de la décision du 4 novembre 2019. Si devant la cour elle soutient, en outre, que cette décision est entachée d'un vice de procédure, ce moyen, fondé sur une cause juridique distincte, constitue un moyen nouveau, irrecevable en appel.

3. En deuxième lieu, la décision par laquelle l'autorité compétente met en demeure le bénéficiaire de la décision de non-opposition à déclaration préalable de travaux, assortie de prescriptions, de mettre les travaux en conformité avec celles-ci a nécessairement pour base légale cette décision expresse de non-opposition. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

4. D'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors applicable : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (...) ". Il résulte des dispositions de l'article R. 421-5 du même code que ce délai n'est toutefois opposable qu'à la condition d'avoir été mentionné, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision.

5. D'autre part, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

6. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Marquette-Lez-Lille a pris le 24 janvier 2018 un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable de M. C... accompagné des prescriptions émises par l'ABF et dûment assorti de la mention complète des voies et délais de recours. Si la requérante a joint cet arrêté à sa demande de première instance comme à sa requête d'appel en affirmant qu'il a été " notifié le même jour au pétitionnaire ", son envoi par lettre simple ne permet pas de s'assurer de la date certaine de sa réception. Il ressort également des pièces du dossier que le maire a adressé, le 22 novembre 2018, à Mme D..., par lettre recommandée avec accusé de réception, un courrier, auquel celle-ci a répondu le 28 novembre 2018, lui rappelant la teneur de son arrêté du 24 janvier 2018, notamment les prescriptions émises par l'ABF, et l'alertant sur le non-respect de ces prescriptions constaté par la police municipale. Mme D... doit ainsi être réputée avoir eu connaissance le 28 novembre 2018 de l'arrêté de non-opposition du 24 janvier 2018. En l'absence de mention des voies et délais de recours sur le courrier reçu le 28 novembre 2018, l'intéressée bénéficiait d'un délai d'un an courant à compter de cette date pour contester l'arrêté du 24 janvier 2018. Cet arrêté était donc devenu définitif lorsqu'elle a invoqué son illégalité par la voie de l'exception dans sa demande de première instance enregistrée le 3 janvier 2020. Il suit de là que Mme D... n'est pas recevable à invoquer, par la voie de l'exception, l'illégalité de l'arrêté du 24 janvier 2018.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 462-8 du code de l'urbanisme : " Préalablement à tout récolement, l'autorité compétente en informe le bénéficiaire du permis ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable. /Le récolement porte sur la conformité des travaux aux seules dispositions mentionnées à l'article L. 421-6 ". Aux termes de l'article L.421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. ".

8. Mme D... se borne à soutenir qu'il n'est pas établi que la décision de recollement porte sur la conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires explicitées à l'article L. 421-6 précité, sans assortir son moyen de précision suffisante pour en apprécier le bien-fondé. Au surplus, les décisions attaquées veillent notamment à préserver l'harmonie architecturale du bien de l'intéressée avec les constructions situées dans son environnement.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 462-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Lorsqu'elle estime que les travaux ne sont pas conformes à l'autorisation, l'autorité compétente pour délivrer le permis ou prendre la décision sur la déclaration préalable met en demeure, dans le délai prévu à l'article R. 462-6, le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité avec l'autorisation accordée. (...). ".

10. Si Mme D... reproche au maire de s'être borné à lui opposer un refus de conformité de ses travaux, il ressort de la décision attaquée que le maire, s'il conteste effectivement la conformité des travaux, la met en demeure de procéder, sous six mois, à leur mise en conformité. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 462-9 du code de l'urbanisme doit donc être écarté.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 462-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " A l'achèvement des travaux de construction ou d'aménagement, une déclaration attestant cet achèvement et la conformité des travaux (...) à la déclaration préalable est adressée à la mairie ". Aux termes de l'article L. 462-2 du même code, dans sa rédaction applicable : " L'autorité compétente (...) peut, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, procéder ou faire procéder à un récolement des travaux et, lorsque ceux-ci ne sont pas conformes (...) à la déclaration préalable, mettre en demeure le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité. (...) ". Aux termes de l'article R. 111-27 de ce code : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. "

12. Il ressort des pièces du dossier que, par la décision attaquée, le maire a contesté la conformité des travaux réalisés par Mme D... aux prescriptions contenues dans sa décision de non-opposition du 24 janvier 2018 relatives à l'emploi de menuiseries en bois ou en métal et à la pose des coffres des volets roulants à l'intérieur pour qu'ils ne soient pas visibles dans le tableau des baies.

13. D'une part, si Mme D... reproche à la commune de n'avoir pas pu procéder au récolement de la totalité de ses travaux et de ne pas établir ses non-conformités aux prescriptions posées, il lui appartient de démontrer que l'achèvement de ses travaux, qu'elle a déclaré le 9 août 2019, a été réalisé conformément à celles-ci. Or, elle ne produit aucune justification permettant d'établir que ses travaux sont conformes aux prescriptions de l'ABF figurant dans l'arrêté du 24 janvier 2018. D'autre part, ses allégations selon lesquelles les travaux effectués auraient permis une réalisation à l'identique par rapport à l'état préexistant des menuiseries et volets et n'ont pas eu pour effet de porter atteinte aux lieux avoisinants et à l'harmonie des constructions voisines, dont certaines seraient munies de volets roulants aux coffres apparents en façade et de menuiseries en PVC, sont sans incidence sur l'appréciation de leur conformité avec les prescriptions assortissant la décision de non-opposition du 24 janvier 2018. Par suite, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation doit être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de Mme D... tendant à l'annulation de la décision du 4 novembre 2019 par laquelle le maire de Marquette-Lez-Lille a contesté la conformité de ses travaux et l'a mise en demeure de se mettre en conformité avec l'arrêté portant non-opposition à déclaration préalable du 24 janvier 2018 dans un délai de six mois, ainsi que de la décision du 6 décembre 2019 rejetant son recours gracieux doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence ses conclusions aux fins d'injonction. Mme D... n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Marquette-Lez-Lille, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que Mme D... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

16. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme D... la somme de 2 000 euros, qu'elle réclame, à verser à la commune de Marquette-Lez-Lille sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée.

Article 2 : Mme D... versera la somme de 2 000 euros à la commune de Marquette-Lez-Lille en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... D... et à la commune de Marquette-Lez-Lille.

Délibéré après l'audience publique du 19 octobre 2023 à laquelle siégeaient :

- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

- Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,

- M. Denis Perrin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 novembre 2023.

La présidente-rapporteure,

Signé : I. LegrandLa présidente de la 1ère chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : C. Sire

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

La greffière,

Christine Sire

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N°22DA01208