Vu la procédure suivante :
La société anonyme Clinique Tivoli-Ducos a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la saisie administrative à tiers détenteur émise le 9 octobre 2019 pour le recouvrement de la créance de 3 527,70 euros détenue sur elle par le centre hospitalier universitaire de Bordeaux, ainsi que les cinq avis des sommes à payer nos 1450267, 1571307, 1896510, 1898197 et 1898330 correspondant à cette créance. Par un jugement n° 1906010 du 2 novembre 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté cette demande.
Par un arrêt n° 22BX00008 du 2 mai 2024, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par la société Clinique Tivoli-Ducos contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 4 juillet et 4 octobre 2024 et le 21 mars 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Clinique Tivoli-Ducos demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge du centre hospitalier universitaire de Bordeaux la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le livre des procédures fiscales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la santé publique ;
- le code de la sécurité sociale ;
- l'arrêté du 4 mai 2017 fixant la liste des structures, des programmes, des actions, des actes et des produits financés au titre des missions d'intérêt général mentionnées aux articles D. 162-6 et D. 162-7 du code de la sécurité sociale, ainsi que la liste des missions d'intérêt général financées au titre de la dotation mentionnée à l'article L.162-23-8 ;
- l'arrêté du 23 juillet 2018 fixant la liste des structures, des programmes, des actions, des actes et des produits financés au titre des missions d'intérêt général mentionnées aux articles D. 162-6 et D. 162-7 du code de la sécurité sociale, ainsi que la liste des missions d'intérêt général financées au titre de la dotation mentionnée à l'article L.162-23-8 ;
- l'instruction du 31 juillet 2015 relative aux modalités d'identification, de recueil des actes de biologie médicale et d'anatomopathologie hors nomenclature éligibles au financement au titre de la MERRI G03 ;
- l'instruction du 16 avril 2018 relative aux actes de biologie médicale et d'anatomopathologie hors nomenclatures éligibles au financement au titre de la mission d'intérêt général d'enseignement, de recherche, de rôle de référence et d'innovation G03, aux règles de facturation de ces actes et aux modalités de délégation associées ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Cyril Noël, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, au cabinet Munier-Apaire, avocat de la société Clinique Tivoli-Ducos et à la SARL Le Prado, Gilbert, avocat du centre hospitalier universitaire de Bordeaux ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le centre hospitalier universitaire de Bordeaux a réalisé des examens d'anatomocytopathologie et de biologie médicale pour des patients hospitalisés à la clinique Tivoli-Ducos et, afin d'obtenir la rémunération de ces prestations de service, a notamment émis, pour un montant total de 3 527,70 euros, cinq avis des sommes à payer, ainsi qu'une saisie administrative à tiers détenteur le 9 octobre 2019. La société Clinique Tivolis-Ducos se pourvoit en cassation contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux qui, sur son appel, a confirmé le rejet par le tribunal administratif de Bordeaux de la demande d'annulation de cette saisie administrative à tiers détenteur et des avis des sommes à payer auxquels elle renvoie.
Sur l'arrêt attaqué, en tant qu'il statue sur les conclusions de la société Clinique Tivoli-Ducos tendant à l'annulation de la saisie administrative à tiers détenteur émise le 9 octobre 2019 pour le recouvrement de la créance de 3 527,70 euros :
2. L'article R. 351-5-1 du code de justice administrative dispose que : " Lorsque le Conseil d'Etat est saisi de conclusions se rapportant à un litige qui ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, il est compétent, nonobstant les règles relatives aux voies de recours et à la répartition des compétences entre les juridictions administratives, pour se prononcer sur ces conclusions et décliner la compétence de la juridiction administrative ".
3. Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du présent article s'appliquent également aux établissements publics de santé. / 1° En l'absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l'établissement public local permet l'exécution forcée d'office contre le débiteur. / (...) / L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite. / 2° La contestation qui porte sur la régularité d'un acte de poursuite est présentée selon les modalités prévues à l'article L. 281 du livre des procédures fiscales. (...) / 7° Le recouvrement par les comptables publics compétents des titres rendus exécutoires dans les conditions prévues au présent article peut être assuré par voie de saisie administrative à tiers détenteur dans les conditions prévues à l'article L. 262 du livre des procédures fiscales (...) ".
4. Aux termes de l'article L. 281 du livre des procédures fiscales : " Les contestations relatives au recouvrement des impôts, taxes, redevances, amendes, condamnations pécuniaires et sommes quelconques dont la perception incombe aux comptables publics doivent être adressées à l'administration dont dépend le comptable qui exerce les poursuites. / (...) / Les contestations relatives au recouvrement ne peuvent pas remettre en cause le bien-fondé de la créance. Elles peuvent porter : / 1° Sur la régularité en la forme de l'acte ; / 2° A l'exclusion des amendes et condamnations pécuniaires, sur l'obligation au paiement, sur le montant de la dette compte tenu des paiements effectués et sur l'exigibilité de la somme réclamée. / Les recours contre les décisions prises par l'administration sur ces contestations sont portés dans le cas prévu au 1° devant le juge de l'exécution. Dans les cas prévus au 2°, ils sont portés : / (...) c) Pour les créances non fiscales des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé, devant le juge de l'exécution ".
5. Il résulte de ces dispositions que l'ensemble du contentieux du recouvrement des créances non fiscales des établissements de santé est de la compétence du juge de l'exécution, tandis que le contentieux du bien-fondé de ces créances est de celle du juge compétent pour en connaître sur le fond.
6. La société Clinique Tivoli-Ducos a demandé au tribunal administratif de Bordeaux puis à la cour administrative d'appel de Bordeaux d'annuler la saisie administrative à tiers détenteur émise à son encontre le 9 octobre 2019 pour le recouvrement de la créance de 3 527,70 euros détenue par le centre hospitalier universitaire de Bordeaux. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents qu'il n'appartient qu'à la juridiction judiciaire de connaître de telles conclusions. Par suite, ces conclusions se rapportent à un litige qui ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative. Le tribunal puis la cour les ayant rejetées sans relever l'incompétence de la juridiction administrative, il y a lieu, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens se rapportant au bien-fondé du rejet par la cour des conclusions soulevés par la société Clinique Tivoli-Ducos, d'annuler l'arrêt et le jugement dans cette mesure et, statuant par la voie de l'évocation, de rejeter les conclusions de la demande de la société Clinique Tivoli-Ducos relatives à l'avis de saisie administrative à tiers détenteur comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.
Sur l'arrêt attaqué, en tant qu'il statue sur les conclusions de de la société Clinique Tivoli-Ducos tendant à l'annulation des avis des sommes à payer nos 1450267, 1571307, 1896510, 1898197 et 1898330 :
7. Les actes innovants et actes de soins courants de biologie médicale et d'anatomopathologie hors nomenclature en cause sont financés par la dotation nationale de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation, dite " MIGAC ", instituée par l'article L. 162-22-13 du code de la sécurité sociale. L'article D. 162-6 du code de la sécurité sociale prévoit que peuvent être financées par cette dotation les dépenses correspondant aux missions d'intérêt général dans le domaine de " l'enseignement, la recherche, le rôle de référence et l'innovation ", appelées " MERRI ". Aux termes de cet article, font notamment partie de ces missions " d) Les activités de soins réalisées à des fins expérimentales ou la dispensation des soins non couverts par les nomenclatures ou les tarifs ". En application de l'article D. 162-8 du même code, qui renvoie à un arrêté le soin de fixer la liste des structures, des programmes et des actions ainsi que des actes et produits pris en charge par la dotation nationale de financement des " MIGAC ", un arrêté du 4 mai 2017 et un arrêté du 23 juillet 2018 fixent la liste des structures, programmes, des actions, actes et produits financés à ce titre. Ces arrêtés visent notamment, au titre des activités de soins réalisées à des fins expérimentales ou de la dispense des soins non couverts par les nomenclatures ou les tarifs (catégorie G), les " actes de biologie et d'anatomopathologie non inscrits aux nomenclatures, à l'exception de ceux faisant l'objet d'autres financements hospitaliers " (G03).
8. Les actes d'anatomopathologie pris en charge au titre de ces dispositions dans le cadre de la " MERRI G03 " se répartissent en sous-catégories détaillées par la circulaire DGOS n° PF4/2015/258 du 31 juillet 2015, la première sous-catégorie étant constituée par les actes innovants décrits au sein du Référentiel des actes innovants hors nomenclature (" RIHN "). Selon cette même circulaire, la dotation " MERRI G03 " est versée au cours d'une année pour les actes éligibles réalisés l'année précédente, déclarés par l'établissement qui les exécute sur le fichier dédié à cet effet, dénommé " FICHSUP ".
9. Par l'instruction n° DGOS/PF4/DSS/1A/2018/101 du 16 avril 2018, le ministre de la santé a prévu que la dotation " MERRI G03 " serait désormais versée à l'établissement qui demande la réalisation de l'acte. Cette instruction indique ainsi que : " Dans le cas où l'acte est prescrit et réalisé dans des établissements de santé distincts, (...) l'établissement prescripteur peut demander un financement. Cette demande de financement est effectuée à l'aide du logiciel dédié de remontée de l'activité. L'établissement qui a réalisé tout ou partie d'une ou plusieurs phases de l'acte pour l'établissement prescripteur - dit établissement effecteur - peut adresser une facture à l'établissement prescripteur pour couvrir les coûts de réalisation de la ou des phase(s) de l'acte effectuées dans son établissement, sur la base des valorisations indicatives figurant sur les listes publiées sur le site du ministère chargé de la santé ".
10. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les avis des sommes à payer en litige ont été adressés par le centre hospitalier universitaire de Bordeaux, " établissement effecteur ", à la société Clinique Tivoli Ducos, " établissement prescripteur ", en application de l'instruction du 16 avril 2018, pour des actes éligibles à la dotation " MERRI G03 ".
11. En premier lieu, la cour n'a pas insuffisamment motivé son arrêt en ne répondant pas à l'argumentation tirée de ce que la mission d'intérêt général relative à l'aide médicale urgente réalisée par les services mobiles d'urgence et de réanimation ne peut pas donner lieu au paiement de l'établissement qui a réalisé l'acte par l'établissement prescripteur, qui était inopérante pour contester les modalités de financement des actes éligibles à la dotation " MERRI G03 ".
12. En deuxième lieu, les dispositions citées au point 7 n'instituent pas de règle selon laquelle la dotation nationale de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ne peut être versée qu'aux établissements ayant réalisé les actes en cause, et non à ceux ayant prescrit ces actes. Par suite les moyens tirés de ce que la cour aurait commis une erreur de droit et dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en jugeant que ces dispositions ne régissaient pas la facturation des actes entre établissements, ne peuvent qu'être écartés. Il en va de même, en tout état de cause, du moyen tiré de ce que la cour aurait commis une erreur de droit au regard de ces dispositions en écartant l'exception d'illégalité de l'instruction ministérielle du 16 avril 2018.
13. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond, notamment pas de l'extrait du compte financier du centre hospitalier universitaire de Bordeaux produit par la société requérante, lequel mentionne au contraire que les nouvelles règles de facturation résultant de l'instruction du 16 avril 2018 ont été appliquées et ont conduit à une baisse des dotations, que le centre universitaire hospitalier de Bordeaux aurait bénéficié du versement d'une dotation à raison des actes facturés à la clinique Tivoli-Ducos. Par suite, la cour, qui n'a pas insuffisamment motivé son arrêt ni méconnu les exigences d'égalité des armes et de loyauté des débats qui découlent des article 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en ne demandant pas au centre hospitalier universitaire de Bordeaux de justifier de l'absence de double paiement des actes et n'a pas commis d'erreur de droit dans l'attribution de la charge de la preuve d'un double paiement des actes réalisés par le centre hospitalier universitaire de Bordeaux pour la clinique Tivoli-Ducos, n'a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en jugeant qu'il n'était pas établi que le centre hospitalier universitaire de Bordeaux aurait indûment bénéficié d'un double remboursement pour les actes visés par les avis des sommes à payer en litige.
14. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, notamment la saisie administrative à tiers détenteur émise le 9 octobre 2019 et les avis n° 1450267 et n° 1571307, qu'ainsi que l'a jugé la cour sans dénaturation, les actes ayant donné lieu aux avis des sommes à payer contestés ont été facturés et réalisés à des dates postérieures à l'entrée en vigueur de l'instruction du 16 avril 2018. Par suite, la cour, qui n'a pas méconnu le droit à un procès équitable garanti par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant inopérant le moyen tiré de ce que l'instruction du 16 avril 2018 était entachée d'une rétroactivité illégale.
15. En dernier lieu, le rejet de la demande de la société requérante par la cour administrative d'appel ne porte atteinte à aucun bien au sens de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le paiement des sommes réclamées par le centre hospitalier universitaire de Bordeaux à la société requérante étant au demeurant compensé par le doit de cette société au versement de la dotation " MERRI G03 " en application de l'instruction du 16 avril 2018.
16. Il résulte de ce qui précède que les conclusions du pourvoi dirigées contre l'arrêt attaqué, en tant qu'il statue sur les conclusions de la société Clinique Tivoli-Ducos tendant à l'annulation des avis des sommes à payer, doivent être rejetées.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la société Clinique Tivoli-Ducos une somme de 1 500 euros à verser au centre hospitalier universitaire de Bordeaux. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du centre hospitalier universitaire de Bordeaux, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 2 mai 2024 de la cour administrative d'appel de Bordeaux et le jugement du 2 novembre 2021 du tribunal administratif de Bordeaux sont annulés en tant qu'ils statuent sur les conclusions de la société Clinique Tivoli-Ducos tendant à l'annulation de la saisie administrative à tiers détenteur émise le 9 octobre 2019 pour le recouvrement de la créance de 3 527,70 euros.
Article 2 : Les conclusions de la société Clinique Tivoli-Ducos relatives à la saisie administrative à tiers détenteur émise le 9 octobre 2019 sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.
Article 3 : La société Clinique Tivoli-Duclos versera au centre hospitalier universitaire de Bordeaux une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions du pourvoi de la société Clinique Tivoli-Ducos est rejeté.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société anonyme Clinique Tivoli-Ducos et au centre hospitalier universitaire de Bordeaux.
Délibéré à l'issue de la séance du 2 avril 2025 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Edouard Geffray, conseiller d'Etat et M. Cyril Noël, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 2 mai 2025.
La présidente :
Signé : Mme Gaëlle Dumortier
Le rapporteur :
Signé : M. Cyril Noël
La secrétaire :
Signé : Mme Paule Troly
