| France, Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 12 mars 2025, 475742

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés le 7 juillet 2023 et les 26 février et 13 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle la Première ministre a rejeté sa demande d'abrogation du décret n° 73-609 du 5 juillet 1973 relatif à la formation professionnelle dans le notariat et aux conditions d'accès aux fonctions de notaire ;

2°) d'enjoindre à la Première ministre d'abroger ce décret ;

3°) de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle sur la possibilité, au regard de l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, pour les autorités d'un État membre, de refuser à un ressortissant d'un autre État membre le droit d'être titulaire d'un office notarial et d'y exercer son activité du seul fait qu'il maintient en même temps l'exercice d'une activité notariale au sein d'un autre office dont il est titulaire dans un autre État membre ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la loi du 25 ventôse an XI ;

- l'ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 ;

- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;

- le décret n° 67-868 du 2 octobre 1967 ;

- le décret n° 73-609 du 5 juillet 1973 ;

- le décret n° 93-78 du 13 janvier 1993 ;

- le décret n° 93-82 du 15 janvier 1993 ;

- le décret n° 2016-883 du 29 juin 2016 ;

- le décret n° 2022-900 du 17 juin 2022 ;

- le décret n° 2023-1297 du 28 décembre 2023 ;

- le décret n° 2024-873 du 14 août 2024 ;

- l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 24 mai 2011 (C-50/08) ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de M. B... ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que, par deux courriers du 30 mai 2023, M. B... a, respectivement, demandé à la Première ministre et au garde des sceaux, ministre de la justice d'abroger le décret du 5 juillet 1973 relatif à la formation professionnelle dans le notariat et aux conditions d'accès aux fonctions de notaire, en particulier ses articles 49 et 52, en tant que ces dispositions sont interprétées comme s'opposant à ce qu'un notaire puisse exercer ses fonctions à la fois dans un office notarial en France et dans un autre office notarial situé au sein d'un autre Etat membre de l'Union européenne. Il demande l'annulation pour excès de pouvoir du refus implicite opposé à sa demande.

Sur le cadre juridique applicable au litige :

2. D'une part, en vertu de l'article 1er bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat : " Le notaire peut exercer sa profession soit à titre individuel, soit dans le cadre d'une entité dotée de la personnalité morale, (...) soit en qualité de salarié d'une personne physique ou morale titulaire d'un office notarial (...) ".

3. D'autre part, selon l'article 44 du décret du 5 juillet 1973 relatif à la formation professionnelle dans le notariat et aux conditions d'accès aux fonctions de notaire, les nominations de notaires sont prononcées par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice. En vertu de l'article 49 du même décret, qui détermine la procédure de nomination aux offices de notaire sur présentation : " Peuvent demander leur nomination sur un office à créer les personnes qui remplissent les conditions générales d'aptitude aux fonctions de notaire. / Les personnes physiques titulaires d'un office au jour de leur demande ne peuvent être nommées dans l'office créé qu'après ou concomitamment à leur démission. Celle-ci est présentée au garde des sceaux, ministre de la justice, avec la demande de nomination dans un office à créer, sous condition suspensive de nomination dans ce nouvel office. / Les associés exerçant dans une société titulaire d'un office au jour de leur demande ne peuvent être nommés dans l'office créé qu'après ou concomitamment à leur retrait de cette société, dans les conditions prévues par les textes applicables à cette forme de société. La demande de retrait, sous condition suspensive de nomination dans le nouvel office, doit être présentée au garde des sceaux, ministre de la justice, avec la demande de nomination dans l'office à créer (...) ". Selon l'article 51 du même décret, qui détermine la procédure de nomination dans un office créé ou vacant : " (...) Chaque demandeur, personne physique ou morale, ne peut déposer qu'une seule demande par zone. Une personne physique ne peut demander sa nomination, que ce soit à titre individuel ou en qualité d'associé, qu'une seule fois par zone ". En vertu de l'article 52 du même décret, également applicable à la nomination dans un office créé ou vacant : " (...) La nomination en qualité de titulaire d'un office ou en qualité d'associé d'une société titulaire d'un office à tout moment de la procédure entraîne la caducité de toute autre demande de nomination sur un office à créer formée par l'intéressé (...) ".

4. Les dispositions citées au point 3 sont complétées par diverses dispositions applicables selon les modalités d'exercice, par les notaires, de leur activité. En vertu de l'article 56 du décret du 14 août 2024 relatif à l'exercice en société de la profession de notaire, qui a repris les dispositions figurant à l'article 46 du décret du 2 octobre 1967, pris pour l'application à la profession de notaire de la loi du 29 novembre 1966 relative aux sociétés civiles professionnelles : " Tout associé ne peut être membre que d'une seule société civile professionnelle de notaires et ne peut exercer ses fonctions ni à titre individuel, ni en qualité de membre d'une autre société, quelle qu'en soit la forme, ni en qualité de notaire salarié. / Si la société est titulaire de plusieurs offices, il exerce dans un seul de ces offices ". Aux termes de l'article 197 du décret du 14 août 2024, qui a repris l'article 38 du décret du 13 janvier 1993, pris pour l'application à la profession de notaire de la loi du 31 décembre 1990 relative à l'exercice sous forme de sociétés des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé : " Un notaire associé exerçant au sein d'une société d'exercice libéral ne peut exercer la profession de notaire à titre individuel, en qualité de membre d'une autre société, quelle qu'en soit la forme, ou en qualité de notaire salarié. / Si la société est titulaire de plusieurs offices de notaire, il exerce dans un seul de ces offices de notaire ". En outre, selon l'article 2 du décret du 15 janvier 1993 portant application de l'article 1er ter de l'ordonnance du 2 novembre 1945 et relatif aux notaires salariés : " Le notaire salarié ne peut exercer ses fonctions qu'au sein d'un seul office. / Il ne peut avoir de clientèle personnelle (...) ". Enfin, aux termes de l'article 24 du décret du 29 juin 2016 relatif à l'exercice des professions de commissaire de justice et de notaire sous forme de société autre qu'une société civile professionnelle ou qu'une société d'exercice libéral : " Un associé exerçant sa profession d'officier public et ministériel au sein d'une société régie par le présent décret ne peut exercer cette profession à titre individuel, en qualité de membre d'une autre entité dotée de la personnalité morale ou en qualité d'officier public et ministériel salarié. Si la société est titulaire de plusieurs offices, il exerce dans un seul de ces offices (...) ".

5. L'ensemble des dispositions qui viennent d'être citées ont pour effet de faire obstacle à ce qu'une personne physique exerçant la profession de notaire puisse être nommée dans plusieurs offices ou qu'elle puisse être titulaire de plus d'un office.

Sur les conclusions de la requête :

6. Aux termes de l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui a repris les dispositions de l'article 43 du traité instituant la Communauté européenne : " (...) les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un État membre dans le territoire d'un autre Etat membre sont interdites. Cette interdiction s'étend également aux restrictions à la création d'agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d'un Etat membre établis sur le territoire d'un État membre. La liberté d'établissement comporte l'accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d'entreprises, et notamment de sociétés au sens de l'article 54, deuxième alinéa, dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants, sous réserve des dispositions du chapitre relatif aux capitaux ". Aux termes de l'article 56 du même traité : " (...) les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de l'Union sont interdites à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation ". Enfin, aux termes de l'article 57 de ce traité : " Au sens des traités, sont considérées comme services les prestations fournies normalement contre rémunération, dans la mesure où elles ne sont pas régies par les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises, des capitaux et des personnes ".

7. Une restriction à la liberté d'établissement à l'intérieur de l'Union européenne peut être admise au titre des mesures dérogatoires prévues par le traité si elle est justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général et si les mesures restrictives s'appliquent de manière non discriminatoire, sont propres à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles poursuivent et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre.

8. D'une part, en vertu de l'article 1er de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat : " Les notaires sont les officiers publics, établis pour recevoir tous les actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent faire donner le caractère d'authenticité attaché aux actes de l'autorité publique, et pour en assurer la date, en conserver le dépôt, en délivrer des grosses et expéditions ". Selon l'article 57 du décret du 14 août 2024 relatif à l'exercice en société de la profession de notaire, qui a repris les dispositions figurant à l'article 47 du décret du 2 octobre 1967 : " Chaque associé (...) établit et reçoit, au nom de [de la société], tous actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent conférer l'authenticité, il scelle et délivre toutes copies exécutoires, copies authentiques et extraits d'actes, même si lesdits actes ont été reçus par l'un de ses coassociés (...) ". Aux termes de l'article 198 du décret du 14 août 2024 relatif à l'exercice en société de la profession de notaire, qui a repris les dispositions figurant à l'article 39 du décret du 13 janvier 1993 : " Chaque notaire associé, exerçant au sein d'une société d'exercice libéral (...) dresse et reçoit au nom de celle-ci tous actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent faire conférer l'authenticité ; il scelle et délivre toutes copies exécutoires, toutes copies authentiques et tous extraits d'actes, même des actes reçus par un autre notaire associé en exercice ou par un notaire salarié de la société, ou encore des actes reçus par des notaires n'exerçant plus dans l'office et dont les minutes sont détenues par la société (...) ". En outre, selon l'article 2 du décret du 15 janvier 1993 : " Le notaire salarié (...) peut recevoir seul tous actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent conférer l'authenticité. Il scelle et délivre toutes copies authentiques et exécutoires et tous extraits d'actes, même s'il s'agit d'actes reçus par un autre notaire exerçant ou ayant exercé ses fonctions au sein de l'office, ou d'actes dont l'office est détenteur (...) ".

9. D'autre part, il résulte de l'article 3 de la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat que les notaires " (...) sont tenus de prêter leur ministère lorsqu'ils en sont requis ". Selon le troisième alinéa de l'article 57 du décret du 14 août 2024 relatif à l'exercice en société de la profession de notaire, qui a repris les dispositions figurant à l'article 47 du décret du 2 octobre 1967 : " Les associés doivent consacrer à la société toute leur activité professionnelle (...) ". L'article 198 du décret du 14 août 2024, qui a repris l'article 39 du décret du 13 janvier 1993, et l'article 24 du décret du 29 juin 2016 prévoient, dans les mêmes termes, que chaque notaire associé " consacre son activité professionnelle à l'accomplissement du service public dont il a la charge, au titre de l'office dans lequel il est nommé en qualité d'associé ".

10. Les obligations professionnelles des notaires sont reprises dans le décret du 28 décembre 2023 relatif au code de déontologie des notaires, dont l'article 2 dispose que : " Le notaire est un officier public ministériel, délégataire de l'autorité publique, chargé d'une mission de service public. A ce titre, il reçoit en personne tous les actes et contrats auxquels les parties doivent ou veulent faire donner le caractère d'authenticité attaché aux actes de l'autorité publique. Il recueille le consentement des parties, assure la date, la conservation et le dépôt des actes et en délivre des copies exécutoires et des copies authentiques. / Il est le conseil des personnes (...) et le rédacteur impartial de leurs volontés. Il leur fait connaître l'étendue des obligations qu'elles contractent, rédige leurs engagements avec clarté, leur conférant le caractère d'un acte authentique. / Il ne peut déléguer l'accomplissement des actes inhérents à son statut d'officier public et ministériel ". Selon l'article 3 du même décret : " Le notaire, délégataire de l'autorité publique (...) explique la loi et en assure'l'application. / Il assure la moralité et la sécurité de la vie contractuelle. / Il accomplit sa mission avec loyauté, neutralité, impartialité, probité et délicatesse. / Il doit loyauté et respect aux autorités publiques et fait preuve de diligence et de courtoisie envers les professionnels avec lesquels il est en relation. / Tous actes contraires à la loi lui sont interdits. / Il assure ce service public soit dans le cadre d'une activité libérale, à titre individuel ou sous forme de société, soit en tant que salarié d'un office notarial. / Il consacre l'essentiel de son temps à l'exercice de son activité professionnelle ". En vertu de son article 7 : " Le notaire, officier public, ne peut renoncer à'son indépendance'et à sa neutralité'en toute circonstance. / Il'veille à'demeurer'libre de tout lien extérieur, d'ordre personnel, professionnel ou financier,'qui pourrait être interprété comme constituant une entrave à son intégrité ou à son objectivité. / L'indépendance du notaire contribue à garantir la qualité du service rendu au client. / Dans l'exercice de ses fonctions, le notaire s'attache à ne jamais se placer dans une situation de dépendance susceptible de porter atteinte à son libre arbitre ou à faire obstacle à l'accomplissement de ses devoirs. / Il veille à éviter tout conflit d'intérêts et à ce que toute personne placée sous son autorité adopte le même comportement ". Selon le premier alinéa de son article 17 : " Le notaire'détient un sceau'personnel'portant'ses nom, qualité, lieu d'exercice et, d'après un modèle uniforme, l'effigie de la République française ". Et selon son article 18 : " L'office notarial est signalé par un panonceau portant l'effigie de la République française, sans autre mention que le mot "NOTAIRE" ".

11. Il résulte de l'ensemble des dispositions citées aux points 8 à 10 que le notaire est soumis à des obligations, notamment de loyauté et de confiance à l'égard de l'Etat qui le nomme et qui exerce un contrôle sur les missions de service public qu'il lui a confiées. Ces obligations sont destinées à lui permettre d'exercer, en sa qualité d'officier public ministériel délégataire de l'autorité publique et chargé d'une mission de service public, ses activités consistant, notamment, à garantir la légalité, la sécurité et l'authenticité des actes et contrats. Ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne, dans son arrêt du 24 mai 2011, Commission européenne c/ République française (C-50/08), le fait que les activités notariales poursuivent des objectifs d'intérêt général, qui visent notamment à garantir la légalité et la sécurité juridique des actes conclus entre particuliers, constitue une raison impérieuse d'intérêt général qui permet de justifier d'éventuelles restrictions à l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, découlant des spécificités propres à l'activité notariale, telles que l'encadrement dont les notaires font l'objet au travers des procédures de recrutement qui leur sont appliquées, la limitation de leur nombre et de leurs compétences territoriales ou encore leur régime de rémunération, d'indépendance, d'incompatibilités et d'inamovibilité, pour autant que ces restrictions permettent d'atteindre lesdits objectifs et sont nécessaires à cette fin. Les dispositions citées aux points 2 à 4, qui s'opposent à ce qu'une personne physique puisse être nommée en qualité de notaire dans plusieurs offices, que ce soit en France ou à la fois en France et dans un autre Etat membre de l'Union européenne, ont pour objet de lui permettre, en sa qualité d'officier public ministériel délégataire de l'autorité publique et chargé d'une mission de service public, de consacrer son activité à l'accomplissement de la charge qui lui est confiée par l'Etat, afin de garantir la légalité et la sécurité juridique des actes auxquels doit être conféré le caractère d'authenticité attaché aux actes de l'autorité publique. Une telle restriction, qui est applicable de façon générale aux personnes physiques, françaises ou ressortissantes d'un autre Etat de l'Union européenne, souhaitant exercer l'activité de notaire en France, ne présente pas un caractère discriminatoire et n'est pas disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi.

12. Il résulte de ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à soutenir que les dispositions dont il demande l'abrogation méconnaîtraient le principe de la liberté d'établissement en tant qu'elles interdisent aux notaires d'exercer leurs fonctions dans deux offices distincts, l'un en France, l'autre au sein d'un autre Etat membre de l'Union européenne. Dès lors, il y a lieu de rejeter ses conclusions à fin d'annulation et, par voie de conséquence, celles à fin d'injonction, sans qu'il y ait lieu, pour les motifs précédemment exposés, de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle.

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font alors obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. A... B..., au Premier ministre, au ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré à l'issue de la séance du 7 février 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Alain Seban, Mme Laurence Helmlinger, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, M. Stéphane Hoynck, conseillers d'Etat ; M. David Gaudillère, maître des requêtes et M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.

Rendu le 12 mars 2025.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

Le rapporteur :

Signé : M. Cédric Fraisseix

La secrétaire :

Signé : Mme Marie-Adeline Allain