France, Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 07 mars 2025, 491641

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 491641, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 février et 10 juillet 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat Lutte syndicale des taxis demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 11 décembre 2023 du directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) relative à l'établissement d'une convention type à la destination des entreprises de taxi et des organismes locaux d'assurance maladie ;

2°) de mettre à la charge de l'UNCAM la somme de 3 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 492308, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 1er mars et 15 septembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération nationale du taxi (FNDT) et la Fédération nationale des artisans taxis (FNAT) demandent au Conseil d'Etat :

2°) de mettre à la charge de l'UNCAM la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

....................................................................................

3° Sous le n° 495357, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 21 juin et 6 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union nationale des taxis (UNT) demande au Conseil d'Etat :

2°) de mettre à la charge de l'UNCAM la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

....................................................................................

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code des transports ;

- la loi n° 2014-1104 du 1er octobre 2014 ;

- le décret n° 2015-1252 du 7 octobre 2015 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Jean-Luc Matt, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Gury, Maître, avocat de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 14 février 2025, présentée par l'Union nationale des taxis.

Considérant ce qui suit :

1. Par trois requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une même décision, le syndicat Lutte syndicale des taxis, la Fédération nationale du taxi et la Fédération nationale des artisans taxis, ainsi que l'Union nationale des taxis, demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 11 décembre 2023 du directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) relative à l'établissement d'une convention type à la destination des entreprises de taxi et des organismes locaux d'assurance maladie.

2. En vertu de l'article L. 322-5 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à la date de la décision en litige : " Les frais de transport sont pris en charge sur prescription médicale, établie conformément aux articles L. 162-4-1 et L. 162-5-15. La prescription précise le mode de transport le plus adapté à l'état du patient et si cet état est incompatible avec un transport partagé, compris comme véhiculant ensemble au moins deux patients. Dans le respect de la prescription, les frais de transport sont pris en charge sur la base du trajet le moins onéreux, compte tenu des conditions de transport et du nombre de patients transportés. / Les frais d'un transport effectué par une entreprise de taxi ne peuvent donner lieu à remboursement que si cette entreprise a préalablement conclu une convention avec un organisme local d'assurance maladie. Cette convention, conclue pour une durée au plus égale à cinq ans, conforme à une convention type établie par décision du directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie après avis des organisations professionnelles nationales les plus représentatives du secteur, détermine, pour les prestations de transport par taxi, les tarifs de responsabilité qui ne peuvent excéder les tarifs des courses de taxis résultant de la réglementation des prix applicable à ce secteur et fixe les conditions dans lesquelles l'assuré peut être dispensé de l'avance des frais. Elle peut également prévoir la possibilité de subordonner le conventionnement à une durée d'existence préalable de l'autorisation de stationnement (...) ". L'annexe à la décision attaquée constitue la convention type entre les entreprises de taxi et les caisses d'assurance maladie mentionnée par ces dispositions.

Sur l'article 1er de la convention type, relatif à son objet :

3. En rappelant, au dernier alinéa de l'article 1er de la convention type, la disposition du premier alinéa de l'article L. 322-5 du code de la sécurité sociale, régissant la prise en charge des frais de transport par l'assurance maladie sur prescription médicale, en vertu de laquelle ces frais ne sont pris en charge que sur la base du trajet le moins onéreux compatible avec l'état du patient, la décision en litige ne saurait être regardée comme entachée d'une quelconque incompétence ou comme méconnaissant ces dispositions législatives.

Sur l'article 3 de la convention type, relatif aux conditions préalables au conventionnement :

4. En premier lieu, il résulte des dispositions citées au point 2 que le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie est compétent pour subordonner le conventionnement à une durée d'existence préalable de l'autorisation de stationnement. L'article 3 de la convention type prévoit à ce titre que : " Le conventionnement est attribué au titulaire de l'autorisation de stationnement (ADS) ou à son exploitant, au sens de la loi du 1er octobre 2014 publiée au Journal officiel de la République française du 2 octobre 2014. / La présente convention n'est conclue que pour l'entreprise de taxi qui exploite de façon effective et continue une autorisation de stationnement créée depuis au moins trois ans à la date d'entrée en vigueur de la présente convention. / Toutefois, l'entreprise de taxi qui exploite une autorisation de stationnement créée antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la présente convention bénéficie du droit de conventionnement à l'issue d'un délai de deux ans d'exploitation effective et continue à cette même date. / L'exploitation effective et continue s'entend de l'affectation d'un conducteur par autorisation de stationnement et par véhicule attaché à cette autorisation. Le caractère effectif et continu de l'exploitation se justifie par tout moyen et notamment par les justificatifs listés par la présente convention sauf en cas de publication d'un arrêté fixant explicitement la liste des justificatifs tel que prévu par l'article R. 3121-6 du code des transports (...) ". Il résulte de cet article que le conventionnement avec l'assurance maladie est ouvert tant au titulaire de l'autorisation de stationnement qu'à son exploitant, lorsque ce dernier n'est pas le titulaire de cette autorisation, qu'il est, dans l'un comme dans l'autre cas, soumis au respect, à la date de la signature de la convention, d'une durée de trois ans d'existence préalable de l'autorisation de stationnement exploitée par l'entreprise exerçant l'activité de taxi et subordonné au caractère effectif et continu de cette exploitation, entendue comme l'affectation d'un conducteur par autorisation de stationnement et par véhicule attaché à cette autorisation, la durée d'exploitation effective et continue exigée étant toutefois limitée à deux ans pour les autorisations délivrées antérieurement au 1er octobre 2014.

5. En vertu de l'article L. 3121-1 du code des transports : " Les taxis sont des véhicules automobiles comportant, outre le siège du conducteur, huit places assises au maximum, munis d'équipements spéciaux et d'un terminal de paiement électronique, et dont le propriétaire ou l'exploitant est titulaire d'une autorisation de stationnement sur la voie publique, en attente de la clientèle, afin d'effectuer, à la demande de celle-ci et à titre onéreux, le transport particulier des personnes et de leurs bagages ". Selon l'article L. 3121-1-2 du même code : " I.- Le titulaire exploite personnellement l'autorisation de stationnement mentionnée à l'article L. 3121-1. Cette disposition n'est pas applicable aux autorisations de stationnement délivrées avant le 1er octobre 2014. / Lorsqu'une même personne physique ou morale est titulaire d'une ou plusieurs autorisations de stationnement délivrées avant le 1er octobre 2014, l'exploitation peut en être assurée par des salariés ou par un locataire-gérant auquel la location de l'autorisation et du véhicule mentionné au même article L. 3121-1 a été concédée dans les conditions prévues aux articles L. 144-1 à L. 144-13 du code de commerce. Elle peut également être assurée par une société coopérative ouvrière de production titulaire des autorisations qui consent la location du taxi aux coopérateurs autorisés à exercer l'activité de conducteur de taxi conformément à l'article L. 3120-2-2 du présent code. / II.- Le titulaire de l'autorisation de stationnement justifie de son exploitation effective et continue dans des conditions définies par décret ". L'article R. 3121-6 du même code précise que : " La condition tenant à l'exploitation effective et continue de l'autorisation de stationnement prévue au II de l'article L. 3121-1-2 est justifiée soit par la copie des déclarations de revenus, soit par la copie des avis d'imposition pour la période concernée, soit par tout autre moyen défini par un arrêté de l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation de stationnement ".

6. En soumettant le conventionnement avec l'assurance maladie au respect d'une durée d'existence préalable de l'autorisation de stationnement exploitée par l'entreprise exerçant l'activité de taxi, qu'elle soit titulaire ou exploitante de cette autorisation, la décision attaquée ne peut être regardée comme méconnaissant l'article L. 322-5 du code de la sécurité sociale, cité au point 2, qui permet précisément de subordonner le conventionnement à une telle condition.

7. En imposant que cette exploitation soit effective et continue, condition résultant du II de l'article L. 3121-1-2 du code des transports lui-même, et en précisant que celle-ci s'entend de l'affectation d'un conducteur par autorisation de stationnement et par véhicule attaché à cette autorisation, quelle que soit la date de délivrance de cette autorisation, la durée d'exploitation effective et continue exigée étant toutefois limitée à deux ans à la date de la conclusion de la convention pour les autorisations délivrées antérieurement au 1er octobre 2014, la décision attaquée ne peut être regardée comme excédant l'étendue des règles pouvant être fixées par la convention type prévue à l'article L. 322-5 du code de la sécurité sociale. Elle ne méconnaît ni les dispositions du code des transports citées au point 5 permettant que l'exploitation d'une autorisation de stationnement délivrée avant le 1er octobre 2014 soit assurée par un salarié, un locataire-gérant ou un coopérateur affecté à un véhicule, ni aucune disposition régissant les relations de travail. Une telle exigence, qui, contrairement à ce qui est soutenu, ne peut être regardée comme limitant l'accès à la profession de taxi, n'apporte pas, en tout état de cause, au principe constitutionnel de la liberté d'entreprendre une restriction disproportionnée.

8. Le principe d'égalité n'impliquant pas que des entreprises se trouvant dans des situations différentes doivent être soumises à des régimes différents, la décision attaquée pouvait, sans méconnaître ce principe, assujettir à ces conditions l'ensemble des entreprises exerçant l'activité de taxi et souhaitant conclure avec les caisses d'assurance maladie la convention visée à l'article L. 322-5 du code de la sécurité sociale, sans prévoir de disposition particulière permettant de prendre en compte la durée d'exercice de la profession pour les chauffeurs titulaires depuis moins de trois ans d'une autorisation délivrée après le 1er octobre 2014 tout en ayant exploité auparavant, notamment en location-gérance, une autorisation délivrée avant cette date. Les requérants ne se prévalent pas plus utilement des stipulations de l'article 14 de la convention européenne des droits de l'homme, le principe de non discrimination qu'il édicte ne concernant que la jouissance des droits et libertés reconnus par cette convention et par les protocoles additionnels à celle-ci, faute qu'ils précisent le droit ou la liberté dont la jouissance serait affectée par la discrimination alléguée.

9. En deuxième lieu, la décision attaquée n'est entachée d'aucune incompétence et ne méconnaît pas l'article L. 322-5 du code de la sécurité sociale en imposant, par l'article 3 de la convention type, la production, par une entreprise de taxi demandant son conventionnement avec les caisses d'assurance maladie, des justificatifs qu'elle mentionne, aux seules fins pour l'assurance maladie de s'assurer que la partie avec laquelle elle envisage de conclure la convention mentionnée à l'article L. 322-5 du code de la sécurité sociale respecte l'ensemble de la réglementation qui s'applique à elle, au titre tant du code des transports que du code de la sécurité sociale. La condition préalable qu'elle pose de fournir ces justificatifs ne saurait être regardée comme susceptible de porter atteinte au droit des entreprises de taxi au respect de leurs biens, protégé par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle ne saurait davantage être regardée comme une sanction.

Sur l'article 6 de la convention type, relatif aux dispositions tarifaires :

10. En premier lieu, l'article 6 de la convention type prévoit que : " Les tarifs de prise en charge des transports pour patients en taxi sont, selon les années, définis par référence aux tarifs préfectoraux fixés annuellement et font l'objet de l'application de taux de remise annuels, en fonction de l'évolution des dépenses de transports constatée ". Pour l'année 2024, l'article 6-1 de la convention type dispose que : " Le tarif de référence AM sera indexé sur l'augmentation des tarifs préfectoraux en 2024 avec un abattement de 30 % " et que : " Les tarifs de prise en charge fixés par la présente convention font l'objet de l'application d'une augmentation des taux de remise, en fonction du taux de croissance des montants remboursés de transports de taxi, selon la caisse du transporteur quelle que soit la caisse d'affiliation du patient, entre l'année 2022 et l'année 2023 ". Enfin, l'article 6-2 prévoit, au titre des mesures additionnelles, des taux de remise différenciés entre les deux tarifs A/B et C/D tenant compte, notamment, de " la nature des soins prodigués au patient : hospitalisations complète, partielle ou de jour, consultation, séjour de courte durée ou longue durée (sans référence à la pathologie du patient et dans le respect du secret médical) ".

11. Il résulte des dispositions citées au point 2 que le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie est compétent pour déterminer les tarifs de responsabilité constituant la base de remboursement par l'assurance maladie des prestations de transport par taxi, dans la limite des tarifs des courses de taxi résultant de la réglementation des prix applicable à ce secteur et après avis des organisations professionnelles nationales les plus représentatives, mais sans être tenu de négocier avec elles une convention nationale. La décision attaquée pouvait donc compétemment prévoir la fixation des tarifs de prise en charge par l'assurance maladie des transports par taxi par l'application de coefficients de minoration des tarifs des courses de taxi fixés en application du décret du 7 octobre 2015 relatif aux tarifs des courses de taxi, en tenant compte notamment de la nature des soins prodigués. Dès lors que seules les entreprises de taxi ayant choisi, au vu de ces conditions tarifaires, de signer une convention avec l'assurance maladie bénéficient de la prise en charge partielle sur fonds publics de leurs tarifs, il ne peut pas être utilement soutenu que cette décision, en tant qu'elle ne permettrait pas aux entreprises de taxi de couvrir la totalité de leurs coûts de transport, porterait atteinte à la liberté d'entreprendre et à l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

12. En second lieu, la circonstance que la convention type ne définisse pas l'ensemble des notions qu'elle retient et ne comporte pas l'ensemble des modalités de détermination des sommes dues aux entreprises de taxi, notamment en ce qu'elle renvoie à une annexe renvoyant elle-même aux dispositions tarifaires négociées localement ou à des tarifs pour 2024 devant être fixés par des arrêtés préfectoraux et n'ayant pas encore été publiés à la date de la décision en litige, ne permet pas de la regarder comme méconnaissant l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme.

Sur l'article 9 de la convention type, relatif aux conditions d'application de la dispense d'avance de frais :

13. Si l'article 9 de la convention type, relatif aux conditions d'application de la dispense d'avance des frais par les assurés sociaux, prévoit que l'entreprise de taxi conventionnée accorde également la dispense de frais dans les cas ne résultant pas d'une obligation légale, dans les conditions dont les parties à la convention doivent convenir, ces dispositions ne méconnaissent pas l'article L. 322-5 du code de la sécurité sociale, dès lors qu'elles garantissent la dispense d'avance des frais dans les cas résultant d'une obligation légale.

Sur les articles de la convention type relatifs aux sanctions conventionnelles :

14. En premier lieu, l'habilitation accordée par l'article L. 322-5 du code de la sécurité sociale au directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie pour déterminer le contenu de la convention que doit conclure une entreprise de taxi avec un organisme local d'assurance maladie afin de bénéficier du dispositif de prise en charge des frais de transport par l'assurance maladie emporte nécessairement habilitation à définir les sanctions inhérentes à la mise en œuvre des stipulations de cette convention. Dès lors, la décision attaquée n'est entachée d'aucune incompétence et ne méconnaît pas ces dispositions législatives en prévoyant, par les articles 4, 11 et 12-2 de la convention type, la possibilité pour une caisse primaire d'assurance maladie de prononcer à l'encontre des entreprises de taxi qui ne respectent pas les règles fixées par la convention un avertissement, une suspension du conventionnement ou un déconventionnement avec ou sans sursis, en devant s'assurer du respect des droits de la défense. En outre, l'article L. 322-5-5 du même code rend applicable aux entreprises de taxi l'article L. 162-15-1 de ce code qui prévoit, en plus du déconventionnement dans les conditions prévues par l'article 12-1 de la convention en cas de violation des engagements qu'elle détermine, que la caisse primaire d'assurance maladie peut décider, soit une suspension du conventionnement " en cas d'urgence, lorsque la violation des engagements prévus par la convention est particulièrement grave ou qu'il en résulte pour l'organisme un préjudice financier " selon les modalités prévues par l'article R. 162-54-10 du même code, soit un déconventionnement d'office lorsque l'entreprise de taxi " fait l'objet, pour la seconde fois sur une période de cinq ans, d'une pénalité ou d'une condamnation devenue définitive pour des faits à caractère frauduleux ayant occasionné un préjudice financier au moins égal à huit fois le plafond mensuel de la sécurité sociale au détriment d'un organisme d'assurance maladie ".

15. En second lieu, les sanctions conventionnelles mentionnées au point précédent que peut prononcer une caisse primaire d'assurance maladie à l'encontre d'une entreprise de taxi conventionnée ne relèvent pas de l'exercice de prérogatives de puissance publique mais de l'application des stipulations d'une convention de droit privé déterminant les conditions de sa mise en œuvre. Leur contestation ne saurait, dès lors, être regardée comme relevant, par nature, d'un autre contentieux que celui des " litiges relatifs à l'application des législations et réglementations de sécurité sociale ", pour lesquels les articles L. 142-1 et L. 142-8 du code de la sécurité sociale donnent compétence aux juridictions judiciaires. La décision attaquée n'édicte donc aucune disposition illégale en rappelant, à l'article 12-2 de la convention type, que lorsqu'une entreprise de taxi conventionnée fait l'objet d'une sanction, elle dispose d'un droit de recours devant le juge judiciaire compétent.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision qu'ils attaquent.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'UNCAM qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme que l'UNCAM demande au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

--------------

Article 1er : Les requêtes du syndicat Lutte syndicale des taxis, de la Fédération nationale du taxi et autre et de l'Union nationale des taxis sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat Lutte syndicale des taxis, à la Fédération nationale du taxi, à la Fédération nationale des artisans taxis, à l'Union nationale des taxis et à l'Union nationale des caisses d'assurance maladie.

Délibéré à l'issue de la séance du 12 février 2025 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Edouard Geffray, Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, M. Raphaël Chambon, M. Vincent Mazauric, conseillers d'Etat et M. Jean-Luc Matt, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 7 mars 2025.

Le président :

Signé : M. Christophe Chantepy

Le rapporteur :

Signé : M. Jean-Luc Matt

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber

| France, Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 07 mars 2025, 491641

Synthèse

Publications

Composition du Tribunal

Origine de la décision