Vu la procédure suivante :
M. M... G... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision, révélée par le courrier de la présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) du 26 décembre 2017, par laquelle le ministre de l'action et des comptes publics a refusé de lui communiquer les informations susceptibles de le concerner figurant dans le fichier STARTRAC autres que celles intéressant la sûreté de l'Etat, et d'enjoindre au ministre de lui communiquer ces informations sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, dans un délai de huit jours à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un mémoire distinct, M. G... a également demandé au tribunal, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du III de l'article 26 et de l'article 41 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 dans leur rédaction applicable au litige.
Par un jugement n° 1803030/6-1 du 21 septembre 2018, le tribunal administratif de Paris a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. G..., annulé la décision par laquelle le ministre de l'action et des comptes publics a refusé de lui communiquer les informations autres que celles intéressant la sûreté de l'Etat le concernant figurant dans le fichier STARTRAC, enjoint au ministre de communiquer à M. G... ces informations dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte définitive de 200 euros par jour de retard et rejeté le surplus des conclusions de la demande de M. G....
Par un arrêt avant-dire droit n° 18PA03403 du 31 juillet 2020, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté la contestation de M. G... dirigée contre le refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée en première instance, annulé les articles 2 à 5 du jugement du tribunal administratif de Paris du 21 septembre 2018 et ordonné le versement par le ministre de l'économie, des finances et de la relance au dossier de l'instruction écrite, hors procédure contradictoire, des informations litigieuses dans un délai d'un mois à compter de la notification de son arrêt.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et deux mémoires en réplique, enregistrés les 30 septembre et 3 décembre 2020 et les 25 juin et 11 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'économie, des finances et de la relance doit être regardé comme demandant au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'article 3 de cet arrêt ;
2°) de mettre à la charge de M. G... la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la sécurité intérieure ;
- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ;
- le décret n° 2019-536 du 29 mai 2019 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Christelle Thomas, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP de Chaisemartin, Doumic-Seiller, avocat du ministre de l'économie, des finances et de la relance et à la SCP Spinosi, avocat de M. M... G... ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le 4 décembre 2017, M. G... a saisi la CNIL d'une demande d'exercice du droit d'accès indirect aux données susceptibles de le concerner dans le fichier STARTRAC géré par le service à compétence nationale TRACFIN. Par courrier en date du 26 décembre 2017, la présidente de la CNIL a informé M. G... qu'elle avait procédé à l'ensemble des vérifications demandées s'agissant de ce fichier et que la procédure était terminée, sans apporter à l'intéressé d'autres informations. M. G... a saisi le tribunal administratif de Paris d'une demande tendant à l'annulation de la décision, révélée par ce courrier, par laquelle le ministre de l'action et des comptes publics a refusé de lui communiquer les informations autres que celles intéressant la sûreté de l'Etat susceptibles de le concerner figurant dans le fichier STARTRAC et, par un mémoire distinct, a également demandé au tribunal de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du III de l'article 26 et de l'article 41 de la loi du 6 janvier 1978 dans leur rédaction applicable au litige. Par un jugement du 21 septembre 2018, le tribunal administratif de Paris, après avoir jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. G..., a annulé la décision par laquelle le ministre de l'action et des comptes publics a refusé de lui communiquer les informations le concernant figurant dans le fichier STARTRAC qui n'intéressent pas la sûreté de l'Etat. Le ministre se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 31 juillet 2020 de la cour administrative d'appel de Paris en tant qu'il lui ordonne avant-dire droit de verser au dossier de l'instruction écrite, dans un délai d'un mois à compter de la notification de son arrêt, les informations concernant M. G... figurant dans le fichier STARTRAC n'intéressant pas la sûreté de l'Etat.
Sur le cadre juridique du litige :
En ce qui concerne les conditions d'exercice du droit d'accès au fichier STARTRAC et les voies de recours :
2. Aux termes de l'article 31 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et au libertés : " I. - Sont autorisés par arrêté du ou des ministres compétents, pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, les traitements de données à caractère personnel mis en œuvre pour le compte de l'Etat et : / 1° Qui intéressent la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique (...) / L'avis de la commission est publié avec l'arrêté autorisant le traitement. / II. - Ceux de ces traitements qui portent sur des données mentionnées au I de l'article 6 sont autorisés par décret en Conseil d'Etat pris après avis motivé et publié de la commission. Cet avis est publié avec le décret autorisant le traitement. / III. - Certains traitements mentionnés au I et au II peuvent être dispensés, par décret en Conseil d'Etat, de la publication de l'acte réglementaire qui les autorise ; pour ces traitements, est publié, en même temps que le décret autorisant la dispense de publication de l'acte, le sens de l'avis émis par la commission ". Le fichier STARTRAC mis en œuvre par le service à compétence nationale TRACFIN est au nombre des traitements de données à caractère personnel intéressant la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique, qui sont dispensés de publication en application de ces dispositions.
3. Les traitements intéressant la sûreté de l'Etat et la défense sont régis par le titre IV de la loi du 6 janvier 1978. Aux termes de l'article 118 de la loi : " Les demandes tendant à l'exercice du droit d'accès, de rectification et d'effacement sont adressées à la Commission nationale de l'informatique et des libertés qui désigne l'un de ses membres appartenant ou ayant appartenu au Conseil d'Etat, à la Cour de cassation ou à la Cour des comptes pour mener les investigations utiles et faire procéder aux modifications nécessaires. Celui-ci peut se faire assister d'un agent de la commission. La commission informe la personne concernée qu'il a été procédé aux vérifications nécessaires et de son droit de former un recours juridictionnel. / Lorsque la commission constate, en accord avec le responsable du traitement, que la communication des données qui y sont contenues ne met pas en cause ses finalités, la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique, ces données peuvent être communiquées au requérant. " Le I de l'article 119 de la même loi dispose que : " Par dérogation à l'article 118, lorsque le traitement est susceptible de comprendre des informations dont la communication ne mettrait pas en cause les fins qui lui sont assignées, l'acte réglementaire autorisant le traitement peut prévoir que les droits d'accès, de rectification et d'effacement peuvent être exercés par la personne concernée auprès du responsable de traitement directement saisi dans les conditions prévues aux II à III du présent article. "
4. En vertu de l'article 143 du décret du 29 mai 2019 pris pour l'application de la loi du 6 janvier 1978, lorsque la Commission nationale de l'informatique et des libertés, saisie sur le fondement de l'article 118 de la loi, constate, en accord avec le responsable du traitement, que la communication de certaines données ne met pas en cause les finalités du traitement, la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique, elle les communique au demandeur. En revanche, si le responsable du traitement s'oppose à cette communication, la commission se borne à informer le demandeur qu'il a été procédé aux vérifications nécessaires. De même, le cas échéant, la commission peut constater, en accord avec le responsable du traitement, que les données concernant le demandeur doivent être rectifiées ou supprimées et qu'il y a lieu de l'en informer. Cependant, en cas d'opposition du responsable du traitement, la commission informe simplement le demandeur qu'il a été procédé aux vérifications nécessaires.
5. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 841-2 du code de la sécurité intérieure : " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître, dans les conditions prévues au chapitre III bis du titre VII du livre VII du code de justice administrative, des requêtes concernant la mise en œuvre de l'article 118 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, pour les traitements ou parties de traitements intéressant la sûreté de l'Etat dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat ". Le législateur a ainsi entendu permettre au pouvoir réglementaire d'établir la liste des traitements relevant de la compétence du Conseil d'Etat, statuant dans les conditions particulières prévues au chapitre III bis du titre VII du livre VII du code de justice administrative, et, s'agissant de certains de ces traitements, de soustraire à la compétence du Conseil d'Etat la partie des données recueillies n'intéressant pas la sûreté de l'Etat. Aux termes de l'article R. 841-2 du même code : " Relèvent des dispositions de l'article L. 841-2 du présent code les traitements ou parties de traitements automatisés de données à caractère personnel intéressant la sûreté de l'Etat autorisés par les actes réglementaires ou dispositions suivants : / (...) 8° Arrêté relatif à la création d'un système de traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé STARTRAC mis en œuvre par le service à compétence nationale TRACFIN, pour les seules données intéressant la sûreté de l'Etat ".
6. Il résulte des dispositions citées au point 5 que la formation spécialisée du Conseil d'Etat statuant au contentieux n'est compétente, en ce qui concerne les litiges relatifs à l'accès indirect aux données recueillies dans le fichier STARTRAC, que pour celles de ces données qui intéressent la sûreté de l'Etat. Le tribunal administratif et la cour administrative d'appel restent compétents en première instance et en appel pour connaître des litiges relatifs à l'accès indirect aux données recueillies dans ce même fichier n'intéressant pas la sûreté de l'Etat.
En ce qui concerne l'office du juge saisi d'un recours relatif aux données recueillies dans un fichier non publié qui n'intéressent pas la sûreté de l'Etat :
7. Si le caractère contradictoire de la procédure fait en principe obstacle à ce qu'une décision juridictionnelle puisse être rendue sur la base de pièces dont une des parties n'aurait pu prendre connaissance, il en va nécessairement autrement, afin d'assurer l'effectivité du droit au recours, lorsque l'acte litigieux n'est pas publié en application de l'article 31 de la loi du 26 janvier 1978 dans sa rédaction applicable au litige. Si une telle dispense de publication, que justifie la préservation des finalités des fichiers intéressant la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique fait obstacle à la communication tant de l'acte réglementaire qui en a autorisé la création que des décisions prises pour leur mise en œuvre aux parties autres que celle qui les détient, dès lors qu'une telle communication priverait d'effet la dispense de publication, elle ne peut, en revanche, empêcher leur communication au juge lorsque celle-ci est la seule voie lui permettant d'apprécier le bien-fondé d'un moyen. Il suit de là que quand, dans le cadre de l'instruction d'un recours dirigé contre le refus de communiquer des informations relatives à une personne mentionnée dans un fichier intéressant la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique dont l'acte de création a fait l'objet d'une dispense de publication, le ministre refuse la communication de ces informations au motif que celle-ci porterait atteinte aux finalités de ce fichier, il lui appartient néanmoins de verser au dossier de l'instruction écrite, à la demande du juge, ces informations ou, si elles sont couvertes par un secret opposable au juge, tous éléments appropriés sur leur nature et les motifs fondant le refus de les communiquer, de façon à lui permettre de se prononcer en connaissance de cause sur la légalité de ce dernier, sans que ces éléments puissent être communiqués aux autres parties, auxquelles ils révèleraient les finalités du fichier qui ont fondé la non publication du décret l'autorisant. Les dispositions de l'article R. 412-2-1 du code de justice administrative sont alors applicables.
8. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de conclusions dirigées contre le refus de communiquer les données relatives à une personne qui allègue être mentionnée dans un fichier intéressant la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique, de vérifier, au vu des éléments qui lui ont été communiqués hors la procédure contradictoire et dans la limite des secrets qui lui sont opposables, si le requérant figure ou non dans le fichier litigieux. Dans l'affirmative, il lui appartient d'apprécier si les données y figurant sont pertinentes au regard des finalités poursuivies par ce fichier, adéquates et proportionnées. Lorsqu'il apparaît soit que le requérant n'est pas mentionné dans le fichier litigieux, soit que les données à caractère personnel le concernant qui y figurent ne sont entachées d'aucune illégalité, le juge rejette les conclusions du requérant sans autre précision. Dans le cas où des informations relatives au requérant figurent dans le fichier litigieux et apparaissent entachées d'illégalité, soit que les données à caractère personnel soient inexactes, incomplètes ou périmées, soit que leur collecte, leur utilisation, leur communication ou leur conservation soit interdite, cette circonstance, le cas échéant relevée d'office par le juge, implique nécessairement que l'autorité gestionnaire du fichier rétablisse la légalité en effaçant ou en rectifiant, dans la mesure du nécessaire, les données litigieuses. Il s'ensuit, dans pareil cas, que doit être annulée la décision implicite refusant de procéder à un tel effacement ou à une telle rectification.
9. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 que les règles mentionnées aux points 7 et 8 s'appliquent, devant le tribunal administratif et la cour administrative d'appel, aux données recueillies dans le fichier STARTRAC autres que celles qui intéressent la sûreté de l'Etat.
Sur le pourvoi du ministre de l'économie, des finances et de la relance :
10. Il résulte de ce qui a été dit aux points 6 à 9 que la cour administrative d'appel de Paris, qui n'a entaché son arrêt d'aucune insuffisance de motivation ni d'omission à statuer, n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant, compte tenu de la divisibilité des informations contenues dans le fichier STARTRAC, que le tribunal administratif et la cour administrative d'appel de Paris étaient respectivement compétents en première instance et en appel pour connaître des litiges relatifs à l'accès indirect aux données recueillies dans le cadre du fichier STARTRAC n'intéressant pas la sûreté de l'Etat.
11. Si le ministre de l'économie, des finances et de la relance croit devoir soutenir, par un moyen au demeurant nouveau en cassation, que les dispositions de l'article R. 841-2 du code de la sécurité intérieure seraient illégales, au motif qu'elles ne pouvaient légalement restreindre la compétence du Conseil d'Etat statuant dans les conditions prévues au chapitre III bis du titre VII du livre VII du code de justice administrative, s'agissant du fichier STARTRAC, aux seules données intéressant la sûreté de l'Etat, il résulte des termes mêmes de l'article L. 841-2, ainsi qu'il a été dit au point 5, que le législateur a explicitement ouvert une telle possibilité. Ce moyen ne peut ainsi, en tout état de cause, qu'être écarté.
12. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'économie, des finances et de la relance n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de M. G... qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros à verser à M. G... au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi du ministre de l'économie, des finances et de la relance est rejeté.
Article 2 : L'Etat versera à M. G... une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie, des finances et de la relance et à M. M... G....
Délibérée à l'issue de la séance du 13 octobre 2021 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. H... F..., M. Frédéric Aladjidi, présidents de chambre ; Mme J... B..., M. K... C..., Mme A... L..., M. D... E..., M. François Weil conseillers d'Etat ; Mme Christelle Thomas, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 10 novembre 2021.
La Présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
Le rapporteure :
Signé : Mme Christelle Thomas
La secrétaire :
Signé : Mme I... N...
