Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés les 4 octobre 2019, 6 janvier 2020 et 15 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Proecowatt demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision du 2 août 2019 par laquelle la ministre de la transition écologique et solidaire, lui a infligé une sanction annulant un volume de 630 968 kilowattheures cumulés actualisés (kWh cumac) dits " précarité " figurant sur son compte de certificats d'économies d'énergie (CEE) et mettant à sa charge une pénalité financière d'un montant de 1 425 198 euros ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'énergie ;
- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Olivier Guiard, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Emilie Bokdam-Tognetti, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la Societe Proecowatt ;
Considérant ce qui suit :
1. Il résulte de l'instruction que la société Proecowatt est spécialisée dans la maîtrise de la consommation énergétique et la valorisation de certificats d'économies d'énergie (CEE). Par une mise en demeure du 30 mars 2016, après avoir indiqué à la société qu'elle avait relevé des manquements au dispositif des certificats d'économies d'énergie concernant la majorité de ses opérations, l'administration l'a informée qu'elle suspendait le délai d'acceptation implicite de ses demandes de certificats déjà déposées ou qui feraient l'objet d'un dépôt futur auprès du pôle national des certificats d'économies d'énergie et, par ailleurs, que l'absence de mise en conformité dans le délai d'un mois des manquements identifiés était susceptible d'entraîner à son égard l'application des sanctions prévues par l'article L. 222-2 du code de l'énergie. Par une décision du 27 novembre 2017, l'administration a sanctionné la société sur le fondement du 3° de l'article L. 222-2 du code de l'énergie en annulant des CEE dits " classiques " correspondant à un volume de 48 137 600 kilowattheures cumulés actualisés (kWh cumac). Cette sanction, qui n'a pas été contestée par la société dans le délai de recours contentieux, est devenue définitive. Toutefois, la société Proecowatt ayant été placée en redressement judiciaire par un jugement du 5 octobre 2016 puis un plan de redressement ayant été adopté par un jugement du 31 janvier 2018, la sanction édictée le 27 novembre 2017 n'a fait l'objet d'aucune exécution. Au terme de cette procédure de redressement, ayant constaté que la société Proecowatt ne possédait plus que des CEE dits " précarité " correspondant à un volume de 630 968 kWh cumac, le ministre chargé de l'énergie a mis en demeure la société, par lettre du 15 novembre 2018, d'acquérir dans le délai d'un mois des CEE dits " classiques " permettant de garantir l'exécution de la sanction prononcée le 27 novembre 2017 et l'a informée que, passé ce délai, cette sanction pourrait être convertie en une sanction pécuniaire maximale égale à 0,030 euro par kWh cumac manquant. Enfin, par une décision du 2 août 2019, la ministre de la transition écologique et solidaire a pris acte de ce que sa mise en demeure était restée sans effet et, pour assurer l'exécution de la sanction du 27 novembre 2017, a annulé des certificats dits " précarité " d'un volume de 630 968 kWh cumac détenus par la société et mis à sa charge une pénalité financière d'un montant de 1 425 198 euros. La société Proecowatt demande l'annulation cette décision.
2. D'une part, aux termes de l'article L. 222-1 du code de l'énergie : " Dans les conditions définies aux articles suivants, le ministre chargé de l'énergie peut sanctionner les manquements aux dispositions du chapitre Ier du présent titre ou aux dispositions réglementaires prises pour leur application ". Aux termes de l'article L. 222-2 du même code : " Le ministre met l'intéressé en demeure de se conformer à ses obligations dans un délai déterminé. Il peut rendre publique cette mise en demeure. / Lorsque l'intéressé ne se conforme pas dans les délais fixés à cette mise en demeure, le ministre chargé de l'énergie peut : / 1° Prononcer à son encontre une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et à la situation de l'intéressé, sans pouvoir excéder le double de la pénalité prévue au premier alinéa de l'article L. 221-4 par kilowattheure d'énergie finale concerné par le manquement et sans pouvoir excéder 2 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, porté à 4 % en cas de nouveau manquement à la même obligation ; / 2° Le priver de la possibilité d'obtenir des certificats d'économies d'énergie selon les modalités prévues au premier alinéa de l'article L. 221-7 et à l'article L. 221-12 ; / 3° Annuler des certificats d'économies d'énergie de l'intéressé, d'un volume égal à celui concerné par le manquement ; / 4° Suspendre ou rejeter les demandes de certificats d'économies d'énergie faites par l'intéressé. (...) ". Selon l'article L. 222-3 du même code : " Les sanctions sont prononcées après que l'intéressé a reçu notification des griefs et a été mis à même de consulter le dossier et de présenter ses observations, assisté, le cas échéant, par une personne de son choix ". Enfin, selon l'article R. 222-12 de ce code : " Les décisions du ministre chargé de l'énergie prononçant les sanctions prévues à l'article L. 222-2 peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction et d'une demande de référé tendant à la suspension de leur exécution devant le Conseil d'Etat. Cette demande a un caractère suspensif ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 222-3-1 du code de l'énergie créé par l'article 183 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets : " Lorsqu'une personne faisant l'objet de la sanction mentionnée au 3° de l'article L. 222-2 ne détient pas les certificats d'économies d'énergie nécessaires pour appliquer la sanction, elle est mise en demeure d'en acquérir. / Les personnes qui ne respectent pas les prescriptions de la mise en demeure dans le délai imparti sont tenues de se libérer par un versement au Trésor public. Ce versement est calculé sur la base de la pénalité mentionnée à l'article L. 221-4. / Les titres de recettes sont émis par l'autorité administrative et sont recouvrés comme les créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine. Une pénalité de 10 % du montant dû est infligée pour chaque semestre de retard ".
4. Si le ministre chargé de l'énergie peut, dans le respect du principe de proportionnalité qui s'applique à toute sanction administrative, prononcer une ou plusieurs des sanctions prévues à l'article L. 222-2 du code de l'énergie en cas de manquement aux dispositions relatives aux certificats d'économie d'énergie, en revanche, en l'absence de toute disposition l'y habilitant avant l'introduction dans le code de l'énergie de l'article L. 222-3-1 cité au point 3 par la loi du 22 août 2021, il ne pouvait légalement imposer à la personne faisant l'objet d'une sanction des mesures d'exécution distinctes de celles prévues par la sanction prononcée.
5. Il résulte de l'instruction que faute pour la société Proecowatt de détenir les certificats d'économies d'énergie dits " classiques " nécessaires pour appliquer la sanction qui lui avait été infligée le 27 novembre 2017 sur le fondement du 3° de l'article L. 222-2 du code de l'énergie, le ministre chargé de l'énergie a, par décision du 2 août 2019, imposé à la société des mesures d'exécution consistant en l'annulation de certificats d'économies d'énergie dits " précarité " d'un volume de 630 968 kWh cumac détenus à cette date par la société requérante et en une pénalité financière d'un montant de 1 425 198 euros correspondant au solde de certificats d'économies d'énergie dits " classiques " dont l'annulation ne pouvait donner lieu à conversion.
6. En imposant ainsi à la société Proecowatt, pour assurer l'exécution de la sanction du 27 novembre 2017, des mesures distinctes de cette sanction consistant en l'annulation de certificats d'économies d'énergie dits " précarité " et en une pénalité financière, alors qu'aucune disposition du code de l'énergie ne l'y habilitait à la date à laquelle il a statué, le ministre chargé de l'énergie a entaché sa décision du 2 août 2019 d'un vice d'incompétence.
7. Il résulte de ce qui précède que la société Proecowatt est fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle attaque.
8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à la société Proecowatt au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La décision du 2 août 2019 de la ministre de la transition écologique et solidaire est annulée.
Article 2 : L'Etat versera à la société Proecowatt la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Proecowatt et à la ministre de la transition écologique.
