Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 20 février 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Conseil national de l'ordre des pharmaciens demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la note d'information n° DGOS/PF2/2019/205 du 19 septembre 2019 de la ministre des solidarités et de la santé relative à la mise en oeuvre des dispositions transitoires prévues à l'article 4 du décret n° 2019-489 du 21 mai 2019 relatif aux pharmacies à usage intérieur, ainsi que la décision du 23 décembre 2019 rejetant son recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la santé publique ;
- l'ordonnance n° 2016-1729 du 15 décembre 2016 ;
- le décret n° 2019-489 du 21 mai 2019 ;
- le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme A... B..., conseillère d'Etat,
- les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Célice, Texidor, Perier, avocat du Conseil national de l'ordre des pharmaciens ;
Considérant ce qui suit :
1. Selon le I de l'article L. 5126-4 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date de l'acte attaqué, issue de l'ordonnance du 15 décembre 2016 relative aux pharmacies à usage intérieur, entrée en vigueur le 1er janvier 2017 en vertu du I de l'article 3 de cette ordonnance : " I. - La création, le transfert ou la suppression d'une pharmacie à usage intérieur est subordonné à l'octroi d'une autorisation délivrée par le directeur général de l'agence régionale de santé après avis du conseil compétent de l'ordre national des pharmaciens. / A l'exception des modifications substantielles qui font l'objet d'une nouvelle autorisation, la modification des éléments figurant dans l'autorisation fait l'objet d'une déclaration préalable. / Pour certaines activités comportant des risques particuliers, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, l'autorisation est délivrée pour une durée de cinq ans ". Aux termes du I de l'article R. 5126-32 du même code, dans sa rédaction issue du décret du 21 mai 2019 relatif aux pharmacies à usage intérieur : " En application du deuxième alinéa du I de l'article L. 5126-4, les modifications des éléments figurant dans l'autorisation (...) font l'objet d'une déclaration préalable auprès du directeur général de l'agence régionale de santé territorialement compétente. (...) A l'issue du délai de deux mois, en l'absence d'opposition motivée du directeur général de l'agence régionale de santé, la ou les modifications envisagées sont réputées autorisées ". Le II du même article, quant à lui, définit la procédure d'autorisation à suivre en cas de modifications substantielles de l'autorisation initiale. Enfin, le II de l'article 4 du décret du 21 mai 2019, régissant les pharmacies à usage intérieur ne présentant pas de risque particulier, dispose que ces pharmacies " titulaires à la date de publication du présent décret d'autorisations délivrées sur le fondement des dispositions antérieurement applicables devront être titulaires d'une autorisation délivrée sur le fondement des dispositions du code de la santé publique résultant du présent décret au plus tard le 31 décembre 2024 pour continuer à exercer leurs missions et activités au-delà de cette date. "
2. Il ressort des pièces du dossier que, par une note d'information du 19 septembre 2019 relative à la mise en oeuvre des dispositions transitoires prévues à l'article 4 du décret du 21 mai 2019, la ministre des solidarités et de la santé a, au point 4 de cette note, s'agissant des pharmacies à usage intérieur ne présentant pas un risque particulier, indiqué que les titulaires d'une autorisation délivrée sur le fondement des dispositions antérieurement applicables " devront être titulaires d'une autorisation délivrée sur le fondement des dispositions du code de la santé publique " résultant de l'ordonnance du 15 décembre 2016 et du décret du 21 mai 2019 mais que la procédure de déclaration préalable prévue à l'article L. 5126-4 du code de la santé publique et précisée au I de l'article R. 5126-32 s'applique lorsque le dossier transmis est " identique à celui sur la base duquel l'autorisation en cours a été délivrée " ou comporte des modifications " non substantielles ". Le Conseil national de l'ordre des pharmaciens doit être regardé comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir de ces dispositions du point 4 de cette note.
Sur la fin de non-recevoir soulevée par le ministre des solidarités et de la santé :
3. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en oeuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices.
4. Les dispositions attaquées de la note d'information ministérielle sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents des agences régionales de santé chargés de la mettre en oeuvre dès lors qu'elles prévoient une procédure d'autorisation des pharmacies à usage intérieur impliquant l'intervention d'autres personnes, tel que le Conseil national de l'ordre des pharmaciens requérant. Par suite, le ministre des solidarités et de la santé n'est pas fondé à soutenir qu'elles ne seraient pas susceptibles d'être déférées au juge de l'excès de pouvoir.
Sur les dispositions attaquées :
5. Il résulte du I de l'article R. 5126-32 du code de la santé publique que la procédure de déclaration préalable applicable en cas de modifications non substantielles conduit à ce que ces modifications, en l'absence d'opposition motivée du directeur général de l'agence régionale de santé, soient réputées autorisées. Les deux procédures prévues au I de l'article L. 5126-4, qualifiées, pour l'une, d'" autorisation " en cas de modifications substantielles et, pour l'autre, de " déclaration préalable ", susceptible de faire l'objet d'une opposition, en cas de modifications non substantielles, conduisent ainsi dans tous les cas à ce qu'une pharmacie à usage intérieur ne présentant pas un risque particulier soit soumise à un régime d'autorisation administrative, que cette autorisation soit expresse ou résulte d'une non opposition. Dans ces conditions, en imposant que les pharmacies antérieurement autorisées soient " titulaires d'une autorisation " délivrée sur le fondement des dispositions nouvelles, l'article 4 du décret du 21 mai 2019 doit être regardé comme ayant entendu exiger, non qu'elles suivent la procédure prévue au premier alinéa du I de l'article L. 5126-4 du code de la santé publique, mais qu'elles disposent d'un titre les autorisant à exercer en application des critères fixés aux articles L. 5126-4 et R. 5126-32. Par suite, en indiquant, au point 4 de la note d'information attaquée, que lorsque le dossier transmis est " identique à celui sur la base duquel l'autorisation en cours a été délivrée " ou comporte des modifications " non substantielles ", la procédure de déclaration préalable trouve à s'appliquer, sans intervention notamment du conseil central compétent de l'ordre national des pharmaciens, la ministre n'a fixé aucune règle nouvelle et n'a pas méconnu le sens et la portée de ces dispositions.
6. Il suit de ce qui précède que le Conseil national de l'ordre des pharmaciens n'est pas fondé à demander l'annulation des dispositions qu'il attaque. Les conclusions qu'il présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent par suite qu'être également rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du Conseil national de l'ordre des pharmaciens est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au Conseil national de l'ordre des pharmaciens et au ministre des solidarités et de la santé.
