Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 18 juin et 18 septembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la section française de l'Observatoire international des prisons demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande tendant à ce qu'il adopte des dispositions réglementaires garantissant aux travailleurs détenus le bénéfice de congés payés annuels, ainsi que sa demande tendant à la communication des motifs de cette décision et à son réexamen ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'adopter de telles dispositions réglementaires ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment son article 267 ;
- la directive 89/391/CEE du Conseil du 12 juin 1989 ;
- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ;
- le code de procédure pénale ;
- le code du travail ;
- la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Vincent Villette, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Spinosi, Sureau, avocat de la section française de l'Observatoire international des prisons ;
Considérant ce qui suit :
1. La section française de l'Observatoire international des prisons a saisi le Premier ministre, le 13 juillet 2018, d'une demande tendant à ce qu'il édicte des dispositions réglementaires reconnaissant aux personnes détenues qui travaillent le droit de bénéficier de congés annuels rémunérés. Elle demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le refus opposé implicitement à sa demande et d'enjoindre au Premier ministre d'édicter de telles dispositions, en soutenant que l'absence de reconnaissance de ce droit méconnaîtrait, d'une part, le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et, d'autre part, l'article 31 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et l'article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.
2. Aux termes du II de l'article 707 du code de procédure pénale : " Le régime d'exécution des peines privatives et restrictives de liberté vise à préparer l'insertion ou la réinsertion de la personne condamnée afin de lui permettre d'agir en personne responsable, respectueuse des règles et des intérêts de la société et d'éviter la commission de nouvelles infractions. (...) ". A cette fin, l'article 27 de la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire dispose que : " Toute personne condamnée est tenue d'exercer au moins l'une des activités qui lui est proposée par le chef d'établissement et le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation dès lors qu'elle a pour finalité la réinsertion de l'intéressé et est adaptée à son âge, à ses capacités, à son handicap et à sa personnalité. (...) ". Les deux premiers alinéas de l'article 717-3 du code de procédure pénale prévoient que : " Les activités de travail et de formation professionnelle ou générale sont prises en compte pour l'appréciation des gages de réinsertion et de bonne conduite des condamnés. / Au sein des établissements pénitentiaires, toutes dispositions sont prises pour assurer une activité professionnelle, une formation professionnelle ou générale aux personnes incarcérées qui en font la demande ".
3. S'agissant des activités de travail, les troisième à cinquième alinéas de l'article 717-3 du code de procédure pénale précisent que : " Les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l'objet d'un contrat de travail. Il peut être dérogé à cette règle pour les activités exercées à l'extérieur des établissements pénitentiaires. / Les règles relatives à la répartition des produits du travail des détenus sont fixées par décret. Le produit du travail des détenus ne peut faire l'objet d'aucun prélèvement pour frais d'entretien en établissement pénitentiaire. / La rémunération du travail des personnes détenues ne peut être inférieure à un taux horaire fixé par décret et indexé sur le salaire minimum de croissance défini à l'article L. 3231-2 du code du travail. Ce taux peut varier en fonction du régime sous lequel les personnes détenues sont employées ". L'article 33 de la loi du 24 novembre 2009 prévoit que : " La participation des personnes détenues aux activités professionnelles organisées dans les établissements pénitentiaires donne lieu à l'établissement d'un acte d'engagement par l'administration pénitentiaire. Cet acte, signé par le chef d'établissement et la personne détenue, énonce les droits et obligations professionnels de celle-ci ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération. (...) ". Aux termes de l'article D. 432-3 du même code : " Le travail est procuré aux personnes détenues compte tenu du régime pénitentiaire auquel celles-ci sont soumises, des nécessités de bon fonctionnement des établissements ainsi que des possibilités locales d'emploi. / Dans la mesure du possible, le travail de chaque personne détenue est choisi en fonction non seulement de ses capacités physiques et intellectuelles, mais encore de l'influence que ce travail peut exercer sur les perspectives de sa réinsertion. Il est aussi tenu compte de sa situation familiale et de l'existence de parties civiles à indemniser. (...) ". Aux termes de l'article D. 432-4 du même code : " Lorsque la personne détenue s'avère incompétente pour l'exécution d'une tâche, cette défaillance peut entraîner le déclassement de cet emploi. (...) ". Aux termes de l'article D. 433 du même code : " Aucun genre de travail ne peut être adopté à titre définitif s'il n'a été préalablement autorisé par le directeur interrégional des services pénitentiaires. / L'organisation, les méthodes et les rémunérations du travail doivent se rapprocher autant que possible de celles des activités professionnelles extérieures afin notamment de préparer les détenus aux conditions normales du travail libre ". Enfin, aux termes de l'article D. 433-5 de de code : " Indépendamment de la garde des personnes détenues, les surveillants assurent le respect des règles de discipline et de sécurité sur les lieux du travail. / L'encadrement technique est assuré soit par un personnel spécialisé relevant de l'administration pénitentiaire, soit par un encadrant technique de la structure d'insertion par l'activité économique, soit par des préposés des entreprises ou des associations. Ces personnes extérieures sont agréées par le directeur interrégional des services pénitentiaires ".
4. En ce qui concerne plus particulièrement la durée du travail, l'article D. 432-2 du code de procédure pénale prévoit que : " Les dispositions nécessaires doivent être prises pour qu'un travail productif et suffisant pour occuper la durée normale d'une journée de travail soit fourni aux personnes détenues ". Aux termes de l'article 15 du règlement intérieur type des établissements pénitentiaires annexé à l'article R. 57-6-18 du même code, pris sur le fondement de l'article 728 de ce code pour déterminer les dispositions prises pour le fonctionnement de chacune des catégories d'établissements : " La personne détenue, quelle que soit sa catégorie pénale, peut demander à travailler. Elle adresse sa demande écrite au chef d'établissement. / La durée du travail par jour et par semaine ne peut excéder les horaires pratiqués en milieu libre dans le type d'activité considéré. / Les horaires doivent prévoir le temps nécessaire pour le repos, les repas, la promenade et les activités éducatives et de loisirs. / Le respect du repos hebdomadaire et, sous réserve des nécessités liées à la continuité du service, des jours fériés doit être assuré. (...) ".
5. Par ailleurs, il résulte des dispositions combinées des articles D. 432-1, D. 432 3 et D. 433-1 et suivants du code de procédure pénale que le travail est effectué dans les établissements pénitentiaires sous différents régimes, dont les deux principaux sont celui du service général et celui de la concession de main-d'oeuvre pénale. Dans le régime du service général, qui a permis à 12,3 % des détenus de travailler en 2017, les personnes détenues sont affectées au service général de l'établissement pénitentiaire, en vue de maintenir en état de propreté les locaux de la détention et d'assurer les différents travaux nécessaires au fonctionnement des services, en étant rémunérées suivant un taux horaire compris entre 20 et 33 % du salaire minimum interprofessionnel de croissance selon le niveau de qualification qu'exige l'emploi. Dans le régime de la concession de main-d'oeuvre pénale, sous lequel 14,6 % des détenus ont travaillé en 2017, les conditions de rémunération et d'emploi des personnes détenues sont fixées par convention conclue entre l'administration pénitentiaire et l'entreprise concessionnaire, en référence aux conditions d'emploi à l'extérieur, en tenant compte des spécificités de la production en milieu carcéral et dans le respect d'un taux horaire minimal fixé à 45 % du salaire minimum interprofessionnel de croissance. Les personnes détenues peuvent également travailler sous le régime de l'insertion par l'activité économique, dans le respect de ce même taux, ou dans le cadre d'une convention conclue entre les établissements pénitentiaires et l'agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice, qui, au vu des difficultés sociales et professionnelles que peuvent rencontrer les personnes détenues qu'elle prend en charge, leur propose des activités d'insertion, de formation professionnelle et de travail, en vue de leur insertion, de la préparation de leur sortie de détention et de la lutte contre la récidive. Enfin, elles peuvent être autorisées à travailler pour leur propre compte.
6. Il résulte de l'ensemble des dispositions rappelées ci-dessus que le législateur a souhaité favoriser le travail des personnes détenues pour faciliter leur réinsertion à l'issue de leur détention. Afin de concilier les exigences inhérentes à la détention avec l'octroi des garanties dont elles ont vocation à bénéficier dans le cadre de leur travail, celui-ci n'a cependant pas entendu soumettre ces personnes au droit commun des relations du travail tel qu'il résulte, en cas de conclusion d'un contrat de travail, des dispositions du code du travail. En particulier, leur droit à congés est fixé par l'acte d'engagement qu'ils souscrivent avec l'établissement pénitentiaire, en conformité avec le règlement intérieur de leur établissement de détention dans des conditions qui leur garantissent un repos hebdomadaire mais non un droit à congé annuel rémunéré.
Sur la méconnaissance du Préambule de la Constitution de 1946 :
7. Aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, la Nation : " garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ".
8. S'agissant des personnes détenues, dont les frais d'entretien en établissement pénitentiaire sont dans tous les cas entièrement pris en charge par l'Etat, la seule circonstance que les personnes qui travaillent ne bénéficient pas d'un droit à congé annuel rémunéré, mais qu'il soit seulement garanti que leurs horaires de travail, qui ne doivent pas excéder ceux pratiqués en milieu libre dans le type d'activité considéré, prévoient le temps nécessaire, notamment, pour le repos, la promenade et les activités de loisirs et que le repos hebdomadaire soit respecté, ne méconnaît pas, par elle-même, les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatives au droit au repos. Ainsi, la section française de l'Observatoire international des prisons n'est pas fondée à soutenir que le refus d'édicter des dispositions réglementaires reconnaissant un tel droit méconnaîtrait ces dispositions du Préambule de la Constitution de 1946.
Sur la méconnaissance de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil :
9. Aux termes de l'article 31 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " 1. Tout travailleur a droit à des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité. / 2. Tout travailleur a droit à une limitation de la durée maximale du travail et à des périodes de repos journalier et hebdomadaire, ainsi qu'à une période annuelle de congés payés ".
10. L'article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail prévoit que : " 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales. / 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ". Cette directive s'applique, en vertu du 3 de son article 1er , à tous les secteurs d'activités, privés ou publics, au sens de l'article 2 de la directive 89/391/CEE du 12 juin 1989 concernant la mise en oeuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail, laquelle " n'est pas applicable lorsque des particularités inhérentes à certaines activités spécifiques dans la fonction publique, par exemple dans les forces armées ou la police, ou à certaines activités spécifiques dans les services de protection civile s'y opposent de manière contraignante ".
11. Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de son arrêt C-316/13 du 26 mars 2015 dans l'affaire opposant M. A... au centre d'aide par le travail "La Jouvene" et à l'Association de parents et d'amis de personnes handicapées mentales d'Avignon, que la notion de travailleur au sens de l'article 7 de la directive 2003/88 et de l'article 31, paragraphe 2, de la charte revêt une portée autonome propre au droit de l'Union européenne et doit être définie selon des critères objectifs qui caractérisent la relation de travail en considération des droits et des devoirs des personnes concernées. Doit être considérée comme " travailleur " toute personne qui exerce, dans le cadre d'une relation de travail, des activités réelles et effectives, à l'exclusion d'activités tellement réduites qu'elles se présentent comme purement marginales et accessoires. Une relation de travail se caractérise par l'accomplissement par une personne pendant un certain temps, en faveur d'une autre personne et sous la direction de celle-ci, de prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération. Ni la nature juridique sui generis d'une relation d'emploi au regard du droit national, ni la productivité plus ou moins élevée de l'intéressé, ni l'origine des ressources pour la rémunération, ni encore le niveau limité de cette dernière ne peuvent avoir de conséquences sur la qualité de travailleur au sens du droit de l'Union. Il résulte également de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que lorsque les dispositions du droit de l'Union dans un domaine ne règlementent pas un aspect et n'imposent aucune obligation spécifique aux Etats membres à l'égard d'une situation donnée, la réglementation nationale qu'édicte un Etat membre sur ce point se situe en dehors du champ d'application de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et la situation concernée ne saurait être appréciée au regard des dispositions de cette dernière.
12. Les personnes détenues qui participent, à leur demande, aux activités professionnelles organisées dans leur établissement pénitentiaire demeurent sous le régime de l'écrou, sous lequel elles ont été placées par décision de l'autorité judiciaire. Leurs frais d'entretien sont pris en charge par l'administration pénitentiaire sans que le produit de leur travail puisse faire l'objet d'un prélèvement à cette fin. Les activités de travail auxquelles elles participent, qui s'inscrivent dans l'exécution d'une peine privative de liberté, visent essentiellement à préparer leur réinsertion à l'issue de celle-ci et sont prises en compte pour l'appréciation des gages de réinsertion et de bonne conduite qu'elles présentent. A ce titre, si les personnes détenues, lorsqu'elles travaillent au sein d'un établissement pénitentiaire, accomplissent pendant un certain temps, le cas échéant en faveur d'une entreprise, des prestations en contrepartie desquelles elles touchent une rémunération, elles demeurent à cette occasion sous la direction de l'administration pénitentiaire, qui assure leur garde et le respect des règles de discipline et de sécurité sur les lieux du travail, et la relation qui se noue se rattache à l'accomplissement de la mission de service public de cette administration, avec laquelle est signé l'acte d'engagement, y compris dans le régime de la concession de main-d'oeuvre pénale. Ses modalités de mise en oeuvre sont soumises au régime pénitentiaire du détenu et aux nécessités du bon fonctionnement de l'établissement. Ainsi, lorsqu'ils travaillent au sein d'un établissement pénitentiaire, les détenus ne peuvent être regardés comme travaillant en faveur d'une autre personne et sous la direction de celle-ci, de telle sorte que les critères qui caractérisent la relation de travail, au sens de l'article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 font défaut et que l'article 31, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux ne peut être utilement invoqué.
13. Par suite, la section française de l'Observatoire international des prisons n'est pas fondée à soutenir que le refus d'édicter des dispositions réglementaires reconnaissant un droit à congé payé au profit des détenus qui exercent une activité professionnelle méconnaîtrait l'article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 et l'article 31, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux.
14. Il résulte de ce qui précède que la section française de l'Observatoire international des prisons n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de refus qu'elle attaque. Ses conclusions aux fins d'injonction ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la section française de l'Observatoire international des prisons est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la section française de l'Observatoire international des prisons, au Premier ministre et au garde des sceaux, ministre de justice.
Copie en sera adressée à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion.
