Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 431983, par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 26 juin 2019, 18 février 2020 et 18 mars 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Société nationale d'exploitation des tabacs et allumettes (SEITA) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le courrier du 25 avril 2019 du directeur général des douanes et des droits indirects relatif à la fourniture par les fabricants et importateurs des produits du tabac des équipements nécessaires à la détection des éléments authentifiants mentionnés à l'article L. 3512-25 du code de la santé publique ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 432035, par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 juin 2019, 18 février 2020 et 18 mars 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Société nationale d'exploitation des tabacs et allumettes demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le courrier du 27 février 2019 du directeur général des douanes et des droits indirects relatif à la fourniture par les fabricants et importateurs des produits du tabac des équipements nécessaires à la détection des éléments authentifiants mentionnés à l'article L. 3512-25 du code de la santé publique ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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3° Sous le n° 435970, par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 14 novembre 2019, 18 février 2020 et 18 mars 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Société nationale d'exploitation des tabacs et allumettes (SEITA) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 16 septembre 2019 par laquelle le ministre de l'action et des comptes publics a refusé de faire droit à sa demande d'abrogation des courriers du directeur général des douanes et des droits indirects des 27 février et 25 avril 2019 relatifs à la fourniture par les fabricants et importateurs des produits du tabac des équipements nécessaires à la détection des éléments authentifiants mentionnés à l'article L. 3512-25 du code de la santé publique ;
2°) d'enjoindre au ministre de l'action et des comptes publics d'abroger ces courriers ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 ;
- la décision du 23 octobre 2019 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux a renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société nationale d'exploitation des tabacs et allumettes ;
- la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-821 QPC du 24 janvier 2020 statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société nationale d'exploitation des tabacs et allumettes ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Vincent Villette, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat du ministre de l'économie, des finances et de la relance ;
Considérant ce qui suit :
1. Au titre des mesures de " traçabilité " des produits du tabac regroupées au sein de la section 5 du chapitre II du titre Ier du livre V de la troisième partie du code de la santé publique, le I de l'article L. 3512-25 de ce code impose que les unités de conditionnement de produits du tabac fabriqués, importés d'un Etat non membre de l'Union européenne ou provenant d'un État membre de l'Union européenne comportent un dispositif de sécurité infalsifiable, composé d'au moins cinq types d'éléments authentifiants. Le dernier alinéa du III du même article prévoit que : " Les équipements nécessaires à la détection des éléments authentifiants sont fournis gratuitement par les fabricants et importateurs aux agents des administrations chargées de les contrôler ". L'article L. 3512-26 du même code renvoie à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application, notamment, en son 6°, de l'article L. 3512-25 " en matière de traçabilité et de dispositif de sécurité ".
2. Il ressort des pièces des dossiers que, par un courrier du 27 février 2019, le directeur général des douanes et des droits indirects a, sur le fondement des dispositions du dernier alinéa du III de l'article L. 3512-25 du code de la santé publique citées ci-dessus, demandé aux fabricants et importateurs de cigarettes et de tabacs à rouler de se coordonner pour fournir à la douane au plus tard le 30 avril 2019 le matériel dont il a dressé, au c) du point II, la liste, comportant 4 500 compte-fils et un spectromètre de masse, et précisé leurs " spécifications techniques ", incluant des accessoires tels que des équipements informatiques dédiés, l'installation du matériel, sa garantie et sa maintenance, ainsi que la formation initiale et qualifiante des agents, en ajoutant que " toute modification ultérieure de la combinaison d'éléments authentifiants pourra faire l'objet d'une demande de matériel complémentaire adapté aux nouveaux éléments authentifiants " et que " tout besoin de renouvellement, remplacement ou complément du matériel nécessaire au contrôle des éléments authentifiants pourra faire l'objet d'une demande de la douane aux fabricants et importateurs ". Par un deuxième courrier du 25 avril 2019, le directeur général des douanes et droits indirects a rejeté le recours formé par les fabricants et importateurs contre le courrier du 27 février 2019, en précisant, à propos de l'organisation de l'envoi des équipements et de la répartition de leurs coûts, qu'" il n'existe en effet pas de disposition législative ou réglementaire qui précise les modalités d'organisation et de répartition des coûts entre les fabricants et les importateurs. / Elles sont donc laissées à votre discrétion, la douane française maintenant l'objectif de fourniture de l'ensemble de ces matériels aux dates prévues. / Il me semble néanmoins qu'une forme de mutualisation entre fabricants et importateurs vous permettrait à la fois de remplir plus certainement cette obligation législative à un coût maîtrisé pour l'ensemble des parties prenantes concernées ". Enfin, le ministre de l'action et des comptes publics a, le 16 septembre 2019, rejeté la demande d'abrogation des courriers des 27 février et 25 avril 2019 présentée par les fabricants et importateurs de produits du tabac.
3. Eu égard aux moyens qu'elle invoque, la Société nationale d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes doit être regardée comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir du courrier du 27 février 2019 en tant qu'il fait application du dernier alinéa du III de l'article L. 3512-25 du code de la santé publique. La même société demande également l'annulation pour excès de pouvoir du courrier du 25 avril 2019 et de la décision du 16 septembre 2019. Ces requêtes présentant à juger les mêmes questions, il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
4. Saisi par le Conseil d'Etat de la question, posée par la SEITA, de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du dernier alinéa du III de l'article L. 3512-25 du code de la santé publique et du 6° de l'article L. 3512-26 du même code, dans leur rédaction résultant de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, le Conseil constitutionnel a, par sa décision n° 2019-821 QPC du 24 janvier 2020, jugé que la question portait sur le dernier alinéa du paragraphe III de l'article L. 3512-25 du code de la santé publique, dans sa rédaction résultant de cette loi, et déclaré celui-ci conforme à la Constitution. Il suit de là que la SEITA n'est pas fondée à soutenir que les décisions qu'elle attaque seraient illégales au motif que ces dispositions législatives dont elles font application seraient contraires à la Constitution.
5. Toutefois, il résulte des dispositions citées au point 1 que le législateur a renvoyé à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application des dispositions de l'article L. 3512-25 du code de la santé publique en vertu desquelles les fabricants et importateurs sont tenus de fournir gratuitement aux agents des administrations chargées de les contrôler les équipements nécessaires à la détection des éléments authentifiants du dispositif de sécurité que doivent comporter les unités de conditionnement des produits du tabac. Il revient en particulier à ce titre au pouvoir réglementaire, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision mentionnée au point précédent, de préciser les modalités selon lesquelles chaque fabricant ou importateur doit, à proportion des unités de conditionnement des produits du tabac qu'il met sur le marché, contribuer à cette obligation, laquelle se limite, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a également jugé, aux seuls équipements " nécessaires " à la détection des éléments authentifiants des dispositifs de sécurité, par la seule administration des douanes, à l'exclusion de tout autre équipement et de toute prestation de services.
6. Il suit de là que, faute d'habilitation en ce sens par la loi ou par le décret en Conseil d'Etat qui devait encore être pris pour définir les modalités d'application du dernier alinéa du III de l'article L. 3512-25 du code de la santé publique, le ministre de l'action et des comptes publics, qui ne pouvait non plus se fonder sur sa qualité de chef de service, n'avait pas compétence pour déterminer la liste des équipements à fournir et les modalités selon lesquelles les fabricants et importateurs devaient contribuer à l'obligation fixée par la loi. Le directeur général des douanes et droits indirects n'avait, dès lors, pas plus compétence pour adopter de telles mesures par délégation de ce ministre. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que les dispositions qu'elle critique du courrier du 27 février 2019 sont entachées d'incompétence et que le courrier du 25 avril 2019 et la décision du 16 septembre 2019 sont, pour les mêmes motifs, également entachés d'illégalité.
7. Il résulte de ce qui précède que la société requérante est fondée, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de ses requêtes, à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque. Compte tenu de l'annulation ainsi prononcée, il n'y a pas lieu de faire droit à ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'action et des comptes publics d'abroger les courriers des 27 février et 25 avril 2019.
8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser à la Société nationale d'exploitation des tabacs et allumettes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font en revanche obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de cette société, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : Le courrier du directeur général des douanes et des droits indirects du 27 février 2019 est annulé en tant qu'il fait application du dernier alinéa du III de l'article L. 3512-25 du code de la santé publique.
Article 2 : Le courrier du 25 avril 2019 du directeur général des douanes et des droits indirects et la décision du 16 septembre 2019 du ministre de l'action et des comptes publics sont annulés.
Article 3 : L'Etat versera à la Société nationale d'exploitation des tabacs et allumettes une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes et les conclusions du ministre de l'action et des comptes publics présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la Société nationale d'exploitation des tabacs et allumettes et au ministre de l'économie, des finances et de la relance.
Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre des solidarités et de la santé.
