Vu la procédure suivante :
La société à responsabilité limitée (SARL) ENR Gardon, venant aux droits de la société Avpro Solar, a demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, d'annuler les décisions des 21 juillet, 7 août et 2 octobre 2014 par lesquelles la société Electricité de France (EDF) a refusé de souscrire un contrat d'obligation d'achat pour son installation de production photovoltaïque située sur le territoire de la commune de Redessan selon les conditions tarifaires fixées par l'arrêté du 12 janvier 2010 et, d'autre part, d'enjoindre à la société EDF de conclure un tel contrat pour une durée de vingt ans ou, à défaut, pour une durée de 19 ans, 11 mois et 20 jours à compter de la date de la mise en service de son installation. Par un jugement n° 1428610 du 22 mars 2016, le tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes.
Par un arrêt n° 16PA01650 du 18 octobre 2018, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel de la société ENR Gardon contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire et des mémoires complémentaires, enregistrés les 18 décembre 2018, 18 mars 2019 et 6 février 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société ENR Gardon demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'énergie ;
- la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ;
- le décret n° 2010-1510 du 9 décembre 2010 ;
- l'arrêté du 12 janvier 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Matias de Sainte Lorette, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Emilie Bokdam-Tognetti, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, au Cabinet Briard, avocat de la société Enr Gardon et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat d'Electricité de France ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Avpro Solar, aux droits de laquelle vient la société ENR Gardon, a formé le 21 septembre 2009 auprès de la société Electricité Réseau Distribution France (ERDF) une demande de raccordement au réseau public de distribution d'électricité de sa centrale photovoltaïque située sur le territoire de la commune de Redessan. Par un courrier du 18 mars 2010, la société ERDF a adressé à la société Avpro Solar une proposition technique et financière de raccordement de son installation au réseau, que la société a accepté le 24 mars 2010. La convention de raccordement de la centrale photovoltaïque a été notifiée par la société ERDF à la société Avpro Solar le 29 octobre 2010. Toutefois, ERDF a indiqué le 24 février 2011 qu'elle ne pouvait donner suite à la demande de la société au motif que cette dernière ne lui avait pas retourné la convention de raccordement signée dans le délai de trois mois à compter de sa réception. La société Avpro Solar a saisi de ce litige le comité de règlement des différends et des sanctions de la commission de régulation de l'énergie (CoRDIS) qui, par une décision du 19 septembre 2012, a pris acte de l'accord par lequel ERDF et la société Avpro Solar ont convenu de réintégrer le projet dans la " file d'attente " de raccordement au 21 septembre 2009 et fixé au 1er mars 2014 la date limite de mise en service de la centrale photovoltaïque de la société. Le contrat de raccordement au réseau a été signé le 31 mai 2013 par la société ENR Gardon et le 4 juin 2013 par ERDF. La société a achevé l'installation de sa centrale le 21 mars 2014 et l'a mise en service le 11 avril de la même année. Par des décisions du 21 juillet, 7 août et 2 octobre 2014, la société Electricité de France (EDF) a néanmoins refusé de faire droit à la demande de conclusion d'un contrat d'achat de l'électricité produite par la société ENR Gardon selon les conditions tarifaires fixées par l'arrêté du 12 janvier 2010, au motif que son installation était soumise à la suspension de l'obligation d'achat prévue par le décret du 9 décembre 2010 et l'a invitée à présenter une nouvelle demande. La société ENR Gardon a porté le litige devant le tribunal administratif de Paris qui, par un jugement du 22 mars 2016, a rejeté ses demandes. La société ENR Gardon se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 18 octobre 2018 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a confirmé ce jugement.
2. Aux termes de l'article 10 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 314-1 du code de l'énergie : " Sous réserve de la nécessité de préserver le bon fonctionnement des réseaux, Electricité de France et, dans le cadre de leur objet légal et dès lors que les installations de production sont raccordées aux réseaux publics de distribution qu'ils exploitent, les distributeurs non nationalisés mentionnés à l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée sont tenus de conclure, si les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l'achat de l'électricité produite sur le territoire national par : / (...) 2° Les installations de production d'électricité qui utilisent des énergies renouvelables (...) ". Aux termes du quatorzième alinéa du même article, aujourd'hui repris à l'article L. 314-6 du code de l'énergie : " Sous réserve du maintien des contrats en cours et des dispositions de l'article 50, l'obligation de conclure un contrat d'achat prévu au présent article peut être partiellement ou totalement suspendue par décret, pour une durée qui ne peut excéder dix ans, si cette obligation ne répond plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements ". Aux termes de l'article 1er du décret du 9 décembre 2010 suspendant l'obligation d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil, pris en application des dispositions précitées de la loi du 10 février 2000 : " L'obligation de conclure un contrat d'achat de l'électricité produite par les installations mentionnées au 3° de l'article 2 du décret du 6 décembre 2000 susvisé est suspendue pour une durée de trois mois courant à compter de l'entrée en vigueur du présent décret. Aucune nouvelle demande ne peut être déposée durant la période de suspension ". Aux termes de l'article 3 de ce décret : " Les dispositions de l'article 1er ne s'appliquent pas aux installations de production d'électricité issue de l'énergie radiative du soleil dont le producteur a notifié au gestionnaire de réseau, avant le 2 décembre 2010, son acceptation de la proposition technique et financière de raccordement au réseau ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Le bénéfice de l'obligation d'achat au titre de l'article 3 est subordonné à la mise en service de l'installation dans un délai de dix-huit mois à compter de la notification de l'acceptation de la proposition technique et financière de raccordement au réseau ou, lorsque cette notification est antérieure de plus de neuf mois à la date d'entrée en vigueur du présent décret, à la mise en service de l'installation dans les neuf mois suivant cette date. / Les délais mentionnés au premier alinéa sont prolongés lorsque la mise en service de l'installation est retardée du fait des délais nécessaires à la réalisation des travaux de raccordement et à condition que l'installation ait été achevée dans les délais prévus au premier alinéa. La mise en service de l'installation doit, dans tous les cas, intervenir au plus tard deux mois après la fin des travaux de raccordement. / La date de mise en service de l'installation correspond à la date de mise en service de son raccordement au réseau ". Enfin, aux termes de son article 5 : " A l'issue de la période de suspension mentionnée à l'article 1er, les demandes suspendues devront faire l'objet d'une nouvelle demande complète de raccordement au réseau pour bénéficier d'un contrat d'obligation d'achat ".
Sur la qualification d'opérateur économique prudent et avisé :
3. En premier lieu, le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit de l'Union européenne, peut être invoqué par tout opérateur économique auprès duquel une autorité nationale a fait naître, à l'occasion de la mise en oeuvre du droit de l'Union, des espérances fondées. Toutefois, lorsqu'un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l'adoption d'une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne peut invoquer le bénéfice d'un tel principe lorsque cette mesure est finalement adoptée. En l'espèce, aucune disposition du droit de l'Union européenne n'imposait le maintien d'une obligation de conclure un contrat d'achat d'électricité à des conditions tarifaires inchangées. De plus, les dispositions de l'article 10 de la loi du 10 février 2000, qui prévoient l'obligation de conclure un contrat d'achat d'électricité, ont également, dès l'origine, autorisé le Gouvernement à suspendre cette obligation dans l'hypothèse où elle ne répondrait plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements. Ainsi, par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, le législateur est intervenu pour préciser que les contrats régis par l'article 10 de la loi du 10 février 2000 n'étaient conclus et n'engageaient les parties qu'à compter de leur signature. Le développement trop rapide des installations de production d'électricité à partir de l'énergie radiative du soleil et le niveau élevé du tarif d'achat, pesant sur le coût de l'électricité pour le consommateur avaient aussi été soulignés par différents avis de la Commission de régulation de l'énergie et par un rapport du conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies et de l'inspection générale des finances. Dans ces conditions, alors même que les arrêtés fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil prévoyaient que la date de demande complète de raccordement au réseau public par le producteur déterminait les tarifs applicables à une installation, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un opérateur prudent et avisé n'aurait pas été mis en mesure de prévoir que pourrait intervenir la suspension provisoire de l'obligation d'achat et la remise en cause des tarifs applicables aux installations pour lesquelles un contrat n'aurait pas encore été signé. Par suite, en se fondant, pour juger que le décret du 9 décembre 2010 n'avait pas méconnu le principe de confiance légitime, sur la circonstance qu'un opérateur économique prudent et avisé était en mesure de prévoir la suspension provisoire de l'obligation d'achat, sans qu'il soit besoin de rechercher si, en l'espèce, la société ENR Gardon se comportait comme un tel opérateur, la cour administrative d'appel de Paris, qui a suffisamment motivé son arrêt sur ce point, n'a ni inexactement qualifié les faits de l'espèce ni commis d'erreur de droit.
Sur la réserve du maintien des contrats en cours, prévue au quatorzième alinéa de l'article 10 de la loi du 10 février 2000 repris à l'article L. 314-6 du code de l'énergie :
4. En deuxième lieu, aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article 10 de la loi du 10 février 2000 : " Les contrats régis par le présent article sont des contrats administratifs qui ne sont conclus et qui n'engagent les parties qu'à compter de leur signature. Le présent alinéa a un caractère interprétatif ". Il résulte de ces dispositions, ainsi que des dispositions citées au point 2 du quatorzième alinéa de l'article 10 de la loi du 10 février 2000, que les producteurs à l'égard desquels l'obligation de conclure un contrat d'achat d'électricité a été suspendue ne peuvent être regardés comme étant déjà liés à Electricité de France ou à un autre distributeur par un contrat ou placés dans une situation juridiquement constituée avant la signature d'un tel contrat. Par suite, le décret du 9 décembre 2010 ne méconnaît pas le principe de non-rétroactivité des actes administratifs.
5. Il résulte des dispositions des articles 1er et 3 du décret du 9 décembre 2010 rappelées au point 2 ci-dessus qu'ont notamment été exclues du champ de la suspension de l'obligation de conclure un contrat d'achat prévue par l'article 10 de la loi du 10 février 2000 les installations pour lesquelles l'acceptation de la proposition technique et financière a été notifiée au gestionnaire de réseau avant le 2 décembre 2010. Il découle également de ces dispositions que la suspension instituée par le décret ne saurait davantage s'appliquer au cas où une convention de raccordement a été proposée par le gestionnaire de réseau sans formalisation préalable d'une proposition technique et financière et où cette convention a été signée par le producteur et notifiée au gestionnaire de réseau avant le 2 décembre 2010.
6. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence de conclusion d'un contrat d'achat d'électricité avant l'entrée en vigueur, le 10 décembre 2010, du décret du 9 décembre 2010, les producteurs ayant signé et notifié au gestionnaire de réseau une proposition technique et financière de raccordement au réseau public de distribution d'électricité avant le 2 décembre 2010 peuvent bénéficier des conditions d'achat résultant de l'arrêté du 12 janvier 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil, sous réserve de la mise en service de leur installation dans un délai de dix-huit mois suivant ce renvoi. En revanche, les producteurs ayant notifié leur acceptation de la proposition technique et financière de raccordement du gestionnaire de réseau à compter du 2 décembre 2010 ne peuvent pas bénéficier des conditions d'achat prévues par cet arrêté, quand bien même cette notification serait intervenue avant l'entrée en vigueur du décret du 9 décembre 2010.
7. Il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 6 ci-dessus qu'en jugeant que le contrat de raccordement au réseau n'était pas l'accessoire du contrat d'achat d'électricité et que, par conséquent, la réserve du maintien des contrats en cours prévue au quatorzième alinéa de l'article 10 de la loi du 10 février 2000 repris à l'article L. 314-6 du code de l'énergie ne visait que les contrats d'achat d'électricité conclus avant la date d'entrée en vigueur du décret du 9 décembre 2010, ce qui interdisait à la société ENR Gardon d'obtenir, sur ce fondement, l'exception à la suspension de l'obligation d'achat d'électricité prévue à l'article 3 du décret du 9 décembre 2010, la cour administrative d'appel de Paris, qui a suffisamment motivé son arrêt sur ce point, n'a méconnu ni le principe de non-rétroactivité des actes administratifs et ni le principe de confiance légitime.
Sur la date d'expiration du délai limite de mise en service de la centrale photovoltaïque de la société ENR Gardon :
8. En troisième lieu, les dispositions de l'article 4 du décret du 9 décembre 2010, citées au point 2, subordonnent le bénéfice de l'obligation d'achat, pour les installations dont le producteur a notifié son acceptation de la proposition technique et financière de raccordement au réseau au gestionnaire de réseau avant le 2 décembre 2010, à la mise en service de l'installation dans un délai de dix-huit mois à compter de cette notification, lorsque celle-ci n'a pas été antérieure de plus de neuf mois à la date d'entrée en vigueur de ce décret, le délai de dix-huit mois étant prolongé lorsque la mise en service de l'installation a été retardée du fait des délais nécessaires à la réalisation des travaux de raccordement, l'installation devant, en tout état de cause, être achevée dans ce délai et sa mise en service intervenir au plus tard deux mois après la fin de ces travaux. Si elle est de nature à prolonger le délai octroyé pour le raccordement, la circonstance où le gestionnaire de réseau a, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 3 de ce décret, décidé de sortir un projet de la " file d'attente " de raccordement alors qu'il entrait dans le champ d'application des dispositions de cet article, ne saurait ouvrir droit au bénéfice de l'obligation d'achat lorsque la condition d'achèvement de l'installation dans le délai de dix-huit mois n'a pas été satisfaite. Dès lors, la décision du CoRDIS du 19 décembre 2012 prenant acte de l'accord entre ERDF et la société Avpro Solar pour réintégrer son projet dans la " file d'attente " de raccordement au 21 septembre 2009 et fixant au 1er mars 2014 la date limite de mise en service de sa centrale photovoltaïque est sans incidence sur le délai d'achèvement de l'installation photovoltaïque, qui est indépendant de son raccordement au réseau et était fixé à dix-huit mois à compter de la notification le 24 mars 2010 par la société de son acceptation de la proposition technique et financière de raccordement de la société ERDF. Par suite, en jugeant que la circonstance que la centrale photovoltaïque de la société ENR Gardon avait été achevée à la fin du mois de mars 2014, après le délai d'achèvement de dix-huit mois qui expirait le 24 septembre 2011, et que, par conséquent, la demande de la société de conclure un contrat d'achat au tarif en vigueur avant la suspension de l'obligation d'achat ne pouvait qu'être rejeté, la cour administrative d'appel de Paris, qui a suffisamment motivé au point 12 de son arrêt en quoi l'article 4 du décret du 9 décembre 2010 respectait les principes de sécurité juridique et de confiance légitime, n'a pas commis d'erreur de droit dans l'application des textes en cause.
Sur le principe d'égalité :
9. En quatrième lieu, le moyen tiré de ce que la cour aurait jugé que des délais différents s'appliquent selon que le retard dans le raccordement de l'installation serait dû ou non à ERDF manque en fait. En outre, en jugeant, pour les producteurs d'électricité photovoltaïque ayant notifié leur acceptation de la proposition technique et financière de raccordement au réseau de la société ERDF avant le 2 décembre 2010, que ceux dont l'installation n'était pas achevée dans le délai de dix-huit mois ou ceux dont l'installation n'avait pas été mise en service dans le délai de dix-huit mois, prolongé le cas échéant des délais nécessaires à la réalisation des travaux de raccordement, étaient placés dans une situation différente de ceux ayant réussi à mettre en service leur installation dans le délai prescrit, étaient dans une situation différente, eu égard à l'objet de du décret, qui était de mettre en oeuvre la suspension de l'obligation d'achat, la cour administrative d'appel de Paris, qui a suffisamment motivé son arrêt sur ce point, n'a pas commis d'erreur de droit.
10. Il résulte de tout ce qui précède que la société ENR Gardon n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la société EDF, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a en revanche lieu de mettre à la charge de la société ENR Gardon une somme globale de 3 000 euros à verser à la société EDF au même titre.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la société ENR Gardon est rejeté.
Article 2 : La société ENR Gardon versera à la société EDF une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société ENR Gardon et à la société EDF.
