Vu le recours et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 avril et 30 juillet 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER ; le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 21 janvier 2003 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a, d'une part, annulé le jugement du 25 juin 1998 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté la demande de la société en nom collectif S.I.P. tendant à l'annulation de la décision implicite du préfet de Paris rejetant sa demande de décharge de l'imposition due au titre du dépassement de coefficient d'occupation des sols pour un immeuble sis 8, rue de la Terrasse à Paris (18ème), et, d'autre part, accordé à ladite société la décharge de la somme de 1 529 288 euros ;
2°) statuant au fond, de rejeter la requête de la SNC S.I.P. ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
Vu la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ;
Vu la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989 ;
Vu la loi n° 97-1239 du 29 décembre 1997 ;
Vu la loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998 ;
Vu le décret n° 83-813 du 9 septembre 1983 ;
Vu le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Baptiste Laignelot, Maître des Requêtes,
- les observations de Me Cossa, avocat de la SNC S.I.P.,
- les conclusions de M. Laurent Vallée, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que par un arrêté en date du 14 décembre 1989, le maire de Paris a délivré à l'Office parisien de gestion immobilière un permis de construire pour la réhabilitation d'un immeuble sis 8, rue de la Terrasse à Paris ; que par lettre du 4 janvier 1990, le maire de Paris a informé la société qu'en raison d'une insuffisance théorique de terrain, elle serait redevable d'une participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol d'un montant équivalent à 1 491 988,04 euros ; que par un arrêté du 8 avril 1991 et une lettre du 30 mai 1991, le maire de Paris a respectivement autorisé le transfert du permis de construire à la société en nom collectif SIP et informé cette dernière société qu'elle serait redevable de la participation ; que, par deux avis de mise en recouvrement émis les 12 août 1991 et 18 janvier 1993, le receveur principal des impôts a demandé à la SNC S.I.P. le paiement, notamment, des deux échéances constitutives de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol ; que le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer se pourvoit contre l'arrêt en date du 21 janvier 2003 par lequel la cour administrative d'appel de Paris, faisant droit à l'appel formé par la SNC S.I.P. à l'encontre du jugement du 25 juin 1998 du tribunal administratif de Paris rejetant sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite du préfet de Paris rejetant sa demande en décharge de cette participation, a, d'une part, annulé ce jugement et, d'autre part, accordé à ladite société la décharge de la somme de 1 529 288 euros représentative de la participation et des indemnités de retard y afférentes ;
Considérant que, contrairement à ce que soutient en défense la SNC S.I.P., le mémoire ampliatif annoncé par le ministre dans son recours enregistré le 2 avril 2003 a été produit par télécopie le 30 juillet 2003 ; que cette télécopie a été ultérieurement authentifiée par la production d'un exemplaire dûment signé du mémoire ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le ministre devrait être réputé s'être désisté de son pourvoi doit être écarté ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen du recours :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 332-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable en l'espèce : Lorsque l'application des règles mentionnées aux 2° et 3° de l'article L. 123-1 permet la réalisation d'une construction qui dépasse la norme résultant de l'application du coefficient d'occupation du sol ou impose le respect de servitudes ou obligations impliquant un dépassement de cette norme, le constructeur est tenu de verser une participation (…) ; qu'aux termes de l'article 317 septies A de l'annexe II au code général des impôts : La détermination de l'assiette et la liquidation des impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait générateur sont effectuées par le chef du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme, ou en cas d'application de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, par le maire (…) ; qu'enfin, aux termes de l'article R. 332-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce : Le chef du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme ou, en cas d'application de l'article R. 424-1, le maire arrête le montant de la participation et le communique au directeur des services fiscaux. Il le notifie au pétitionnaire. / Le service des impôts notifie le montant de la participation au redevable (…) ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que, antérieurement à l'institution d'un titre exécutoire par l'article 118 de la loi du 29 décembre 1989, portant loi de finances pour 1990 l'acte par lequel le directeur départemental de l'équipement ou, en cas d'application de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, le maire détermine l'assiette de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol et procède à sa liquidation constitue la décision d'assujettissement du redevable à cette participation ; qu'il suit de là que les avis de mise en recouvrement émis les 12 août 1991 et 18 janvier 1993 doivent être regardés comme se bornant à faire application de la décision du 30 mai 1991 par laquelle le montant de la participation a été porté à la connaissance de la SNC S.I.P. ; que le moyen tiré de l'irrégularité de ces avis de mise en recouvrement était, dès lors, inopérant ; qu'en se fondant sur ce moyen pour prononcer la décharge de cette participation, la cour administrative d'appel de Paris a commis une erreur de droit ; que, par suite, le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer est fondé à demander que son arrêt soit annulé en tant qu'il a accordé à la SNC S.I.P. la décharge de la somme de 1 529 288 euros ;
Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Considérant, en premier lieu, que la SNC S.I.P. soutient que la décision par laquelle elle a été assujettie au versement de la participation litigieuse a été prise par une autorité incompétente, au motif que l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984, confiant au maire de Paris, sur le fondement de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, la détermination de l'assiette et la liquidation des impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait générateur, n'aurait pas fait l'objet d'un affichage régulier ;
Considérant qu'aux termes de l'article 31 de la loi du 29 décembre 1997 portant loi de finances rectificative pour 1997 : Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont réputées régulières les impositions assises et liquidées jusqu'au 9 novembre 1995 en application de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme et sur le fondement de l'arrêté du préfet de Paris en date du 30 mars 1984, en tant qu'elles seraient contestées pour un motif tiré de l'incompétence du maire de Paris résultant du défaut d'affichage de l'arrêté précité ;
Considérant toutefois que, pour écarter l'application de cette disposition, la société requérante soutient qu'elle est incompatible avec les stipulations de l'article 6 précité de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant que cet article ne peut être utilement invoqué devant le juge de l'impôt qui ne statue pas en matière pénale et ne tranche pas des contestations sur des droits et obligations à caractère civil, quand bien même il fait application d'une législation ayant pour effet de priver rétroactivement le contribuable de la possibilité d'obtenir la décharge d'une imposition ;
Considérant dès lors, que la société requérante n'est pas fondée à demander que l'application de la loi du 29 décembre 1997 soit écartée ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence du maire de Paris pour asseoir et liquider l'imposition contestée doit être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'eu égard à l'obligation faite à l'administration d'établir les impôts dus par tous les contribuables d'après leur situation au regard de la loi fiscale, les décisions par lesquelles elle met une imposition à la charge d'une personne physique ou morale, ne peuvent, en dépit de la sujétion qui en résulte pour cette dernière, être regardées comme des décisions administratives individuelles défavorables, au sens de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; que ces décisions ne sont donc pas au nombre de celles dont les motifs doivent être sans délai portés à la connaissance des intéressés ; que, par voie de conséquence, les dispositions de l'article 8 du décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers ne leur sont pas applicables ;
Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 332 ;3 du code de l'urbanisme : La valeur du mètre carré du terrain est déclarée à l'occasion de la demande de permis de construire dans les conditions définies à l'article R. 333-4. Elle est contrôlée par le directeur des services fiscaux selon les modalités indiquées par cet article ; qu'aux termes de l'article R. 333-4 du même code : (...) Le directeur des services fiscaux est consulté par le service chargé de l'instruction de la demande de permis de construire en vue d'émettre un avis sur la déclaration de la valeur du mètre carré de terrain souscrite par l'auteur de cette demande. Cet avis doit être émis par le directeur des services fiscaux dans le délai d'un mois suivant la réception de la demande d'avis. / Il constitue l'estimation administrative (...) / Si le directeur des services fiscaux retient une valeur différente de celle que l'intéressé a déclarée, celui-ci en est informé, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, par le service chargé de l'instruction de la demande du permis de construire (...) / En cas de désaccord entre le directeur des services fiscaux et le pétitionnaire sur la valeur du terrain, la juridiction compétente en matière d'expropriation est saisie, à l'initiative de la partie la plus diligente, par lettre recommandée adressée au secrétariat de cette juridiction. Celle-ci statue selon la procédure prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
Considérant qu'aux termes du II de l'article 50 de la loi du 30 décembre 1998 portant loi de finances rectificative pour 1998 : Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont réputées régulières les impositions mentionnées à l'article L. 255 A du livre des procédures fiscales, assises et liquidées avant la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française, en tant qu'elles seraient contestées pour un motif tiré de l'absence de signature ou de l'incompétence du signataire de l'avis d'imposition ou de l'incompétence du signataire du titre de recette ; qu'ainsi qu'il a été dit ci ;dessus, la requérante ne peut utilement invoquer dans le présent litige les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour écarter l'application de ces dispositions ; que les dispositions de l'article 50 de la loi du 30 décembre 1998, qui ont pour seul effet de permettre le paiement de taxes d'urbanisme mises à la charge de redevables qui remplissaient toutes les conditions de fond pour y être assujettis et qu'elles ne privent pas de la possibilité de contester l'impôt par d'autres moyens de procédure et de fond, ne sauraient être regardées, compte tenu de leur objectif et de leur portée, comme méconnaissant le respect dû aux biens du contribuable en vertu des stipulations du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que ces dispositions ne peuvent davantage être regardées comme portant atteinte aux stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatives au principe de non ;discrimination ;
Considérant, en conséquence qu'il y a lieu d'écarter comme inopérant le moyen tiré de ce que l'avis émis par le directeur des services fonciers de Paris en application de l'article R. 333-4 du code de l'urbanisme pour estimer à 20 000 F par mètre carré la valeur des terrains d'assiette de la construction projetée, au lieu des 14 000 F initialement déclarés, aurait été signé par un agent incompétent ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la SNC S.I.P. ne peut utilement invoquer, dans un contentieux de l'assiette, l'irrégularité des avis de mise en recouvrement émis les 12 août 1991 et 18 janvier 1993 qui doivent être regardés comme se bornant à faire application de la décision du 30 mai 1991 par laquelle le montant de la participation a été porté à sa connaissance ;
Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes du premier aliéna de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, issu de la loi du 9 février 1994, entrée en vigueur le 12 février de la même année : L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause ; que ces dispositions sont opposables dans le contentieux des participations fiscales prévues par le code de l'urbanisme ; qu'en instaurant un délai de prescription à l'expiration duquel il n'est plus possible de contester par voie d'exception la légalité externe du plan d'occupation des sols, elles ne méconnaissent, en tout état de cause, ni l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni l'article 13 de cette convention aux termes duquel : Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale ; que, dans le silence de la loi, le point de départ du délai de six mois institué par l'article L. 600-1 doit, en ce qui concerne les documents d'urbanisme ayant pris effet avant l'adoption de cet article, être fixé à la date de son entrée en vigueur, soit le 12 février 1994 ; que la recevabilité des moyens de forme et de procédure invoqués par voie d'exception à l'encontre d'un document d'urbanisme s'apprécie vice par vice, en sorte que le redevable ne peut se prévaloir, à l'encontre d'un plan d'occupation des sols approuvé avant l'entrée en vigueur de la loi du 9 février 1994, d'un vice de forme qu'il n'aurait pas invoqué, devant le juge ou devant l'administration, avant le 13 août 1994 ; qu'il y a lieu, par suite, d'écarter comme irrecevables les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure d'adoption du plan d'occupation des sols présentés après cette date par la société requérante ;
Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce et issue du décret du 9 septembre 1983 pris pour l'application de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat : L'établissement du plan d'occupation des sols est prescrit par délibération du conseil municipal ; qu'il résulte de l'instruction que le conseil de Paris a, par une délibération du 25 novembre 1985, décidé de poursuivre la révision du plan d'occupation des sols, initialement prescrite par un arrêté du 2 novembre 1981 du préfet de Paris, en vertu des dispositions applicables avant l'entrée en vigueur de la loi du 7 janvier 1983 précitée ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la SNC S.I.P., la procédure ayant conduit à l'approbation le 20 novembre 1989 d'un nouveau plan d'occupation des sols de Paris n'a pas été engagée de manière irrégulière ;
Considérant, en septième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : Le plan d'occupation des sols est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune / (…) Sont associés à cette élaboration l'Etat et, à leur demande et dans les formes que la commune (...) détermine, la région, le département (...) ; qu'aux termes de l'article R. 123-3 précité du même code, prévoyant que l'établissement d'un plan d'occupation des sols est prescrit par délibération du conseil municipal, cette délibération fixe les modalités de l'association des personnes publiques autres que l'Etat à l'élaboration du plan d'occupation des sols ; qu'aux termes de l'article R. 123-6 du même code, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : La délibération prescrivant l'établissement du plan d'occupation des sols est notifiée par le maire aux présidents du conseil régional et du conseil général des régions et départements concernés (...) / Dans un délai de deux mois à compter de la transmission de cette délibération, les présidents du conseil régional, du conseil général (...) font connaître au maire s'ils veulent être associés à l'élaboration du plan d'occupation des sols selon les modalités prévues à l'article R. 123-3 et, dans l'affirmative, désignent à cet effet leurs représentants (...);
Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'en application de l'article R. 123-3 précité, le conseil de Paris siégeant en formation de conseil municipal a institué, par sa délibération susmentionnée du 25 novembre 1985, une commission de travail composée, notamment, de cinq représentants du conseil de Paris, siégeant en formation de conseil général ; qu'ayant décidé, en sa qualité de président du conseil de Paris siégeant en formation de conseil général, d'associer le département à l'élaboration du plan d'occupation des sols conformément aux dispositions de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, le maire de Paris a pu, sans entacher la procédure d'une irrégularité substantielle, recueillir sous la forme d'un vote à main levée l'approbation du conseil de Paris siégeant en formation de conseil général sur le nom des cinq élus par lesquels il avait choisi de se faire représenter dans la commission créée par la délibération du 25 novembre 1985 ;
Considérant, en huitième lieu, qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 123-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : Le conseil municipal (...) arrête le projet de plan d'occupation des sols. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, sur leur demande, aux communes limitrophes (...). Ces personnes donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après la transmission du projet de plan ; à défaut ces avis sont réputés favorables ; que si, dans certaines communes limitrophes, le conseil municipal n'a pas délibéré dans ce délai de trois mois et si son avis est par suite réputé favorable, ni cette circonstance, ni l'envoi par le maire de ces communes d'une lettre mentionnant ses observations sur le projet de plan ne sont de nature à entacher la régularité de la procédure de révision du plan d'occupation des sols ;
Considérant, en neuvième lieu, que si la SNC S.I.P. soutient que les dispositions de l'article UH 5 du plan d'occupation des sols de Paris seraient illégales, cette circonstance, à la supposer établie, serait sans incidence sur la légalité des dispositions du plan d'occupation des sols qui servent de fondement légal à la participation contestée ;
Mais considérant, en dernier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 55 du livre des procédures fiscales : (...) Lorsque l'administration des impôts constate une insuffisance, une inexactitude, une omission ou une dissimulation dans les éléments servant de base au calcul des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes quelconques dus en vertu du code général des impôts, les redressements correspondants sont effectués suivant la procédure de redressement contradictoire définie aux articles L. 57 à L. 61 A ;
Considérant que la SNC S.I.P. soutient, notamment, que le montant de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol à laquelle elle a été assujettie, a été établi en fonction d'éléments autres que ceux contenus dans sa demande de permis de construire, sans qu'ait été respecté le caractère contradictoire de la procédure de redressement prévue à l'article L. 55 du livre des procédures fiscales ; qu'elle fait valoir en particulier que la surface hors oeuvre nette non destinée à être démolie a été estimée par l'administration à 258 m² au lieu des 5 m² déclarés, que la surface nouvelle créée par le projet a été rehaussée de 301,62 m² à 459 m², et que l'administration a retenu un changement de destination, non déclaré par le constructeur, de certains locaux de commerces en bureaux ; qu'en revanche, le ministre soutient qu'il a été tenu compte, pour l'établissement de la participation, de plans modificatifs produits par le pétitionnaire postérieurement à l'octroi du permis de construire ;
Considérant que l'état de l'instruction ne permet pas au Conseil d'Etat de se prononcer en connaissance de cause ; qu'il y a lieu, dès lors, d'ordonner qu'avant de statuer sur les conclusions de la requête de la SNC S.I.P., il soit procédé à un supplément d'instruction contradictoire entre le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, d'une part, et la société, d'autre part, aux fins de déterminer, au vu de tous les éléments déclarés par le pétitionnaire y compris postérieurement à l'octroi du permis de construire, la surface supplémentaire de terrain qui aurait été nécessaire pour l'édification de la construction si le coefficient d'occupation du sol avait été respecté ainsi que tous les éléments, notamment relatifs à l'affectation des surfaces, nécessaires pour déterminer le montant de la participation qui est due sur la base des seules déclarations du pétitionnaire ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les articles 2, 3 et 4 de l'arrêt du 21 janvier 2003 de la cour administrative d'appel de Paris sont annulés.
Article 2 : Il sera, avant dire droit sur les conclusions de la requête présentée par la SNC S.I.P. devant le tribunal administratif de Paris, procédé par le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, contradictoirement avec la SNC S.I.P., à un supplément d'instruction aux fins de déterminer, au vu de tous les éléments déclarés par le pétitionnaire y compris postérieurement à l'octroi du permis de construire, la surface supplémentaire de terrain qui aurait été nécessaire pour l'édification de la construction projetée au 8, rue de la Terrasse à Paris si le coefficient d'occupation du sol avait été respecté, ainsi que tous les éléments, notamment relatifs à l'affectation des surfaces, nécessaires pour déterminer le montant de la participation qui est due sur la base des seules déclarations du pétitionnaire.
Article 3 : Il est accordé au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer un délai de trois mois pour faire parvenir au Conseil d'Etat les résultats de la mesure d'instruction définie à l'article 2 ci-dessus.
Article 4 : Les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont réservées pour y être statué en fin d'instance.
Article 5 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE DES TRANSPORTS, DE L'EQUIPEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER, à la société SNC S.I.P. et à la ville de Paris.
