| France, Conseil d'État, 7 / 5 ssr, 15 décembre 2000, 195054

Vu la requête sommaire, le mémoire complémentaire et le mémoire rectificatif, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 23 mars, 23 juillet et 8 octobre 1998, présentés pour l'UNION GENERALE DES SYNDICATS DE GROSSISTES DU MARCHE D'INTERET NATIONAL DE PARIS-RUNGIS (UNIGROS), ayant son siège social ... ; l'UNION GENERALE DES SYNDICATS DE GROSSISTES DU MARCHE D'INTERET NATIONAL DE PARIS-RUNGIS demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 3 novembre 1997 du comité de tutelle des marchés d'intérêt national autorisant la société Métro à ouvrir un magasin de libre-service de gros dans la commune de Saint-Quentin-en-Yvelines, située à l'intérieur du périmètre de protection du marché d'intérêt national de Paris-Rungis ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le traité instituant la Communauté européenne ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
Vu l'ordonnance n° 67-808 du 22 septembre 1967 ;
Vu le décret n° 62-795 du 13 juillet 1962 ;
Vu le décret n° 68-659 du 10 juillet 1968 portant organisation générale des marchés d'intérêt national et le décret n° 68-660 du 10 juillet 1968 fixant les conditions de dérogations aux interdictions destinées à protéger les marchés d'intérêt national ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Edouard Philippe, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Célice, Blancpain, Soltner , avocat de l'UNION GENERALE DES SYNDICATS DE GROSSISTES DU MARCHE D'INTERET NATIONAL DE PARIS-RUNGIS et de Me Blanc, avocat de la société Métro Casm and Carry France,
- les conclusions de Mme Bergeal, Commissaire du gouvernement ;

Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles 4 et 5 de l'ordonnance du 22 septembre 1967 portant modification et codification des règles relatives aux marchés d'intérêt national, il est institué autour d'un marché national un périmètre de protection à l'intérieur duquel sont interdits l'extension, le déplacement ou la création de tout établissement dans lequel une personne physique ou morale pratique, à titre autre que de détail, soit des ventes portant sur les produits, soit des opérations accessoires à ces ventes, dont les listes sont fixées par arrêté interministériel ; que, toutefois, des dérogations à ces interdictions peuvent, en application de l'article 8 de la même ordonnance, être accordées "à titre exceptionnel" par le comité de tutelle des marchés d'intérêt national, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ; que le décret du 10 juillet 1968, pris pour l'application de cette disposition, précise, dans son article 2, que ces dérogations "doivent être de nature à améliorer la productivité de la distribution" ;
Considérant que, par une décision du 3 novembre 1997, le comité de tutelle des marchés d'intérêt national a autorisé la société Métro à ouvrir un commerce de gros sur le territoire de la commune de Saint-Quentin-en-Yvelines située à l'intérieur du périmètre de protection du marché d'intérêt national de Paris Rungis, tel qu'il est défini par l'article 3 du décret du 13 juillet 1962 portant création de ce marché ; que l'UNION GENERALE DES SYNDICATS DE GROSSISTES DU MARCHE D'INTERET NATIONAL DE PARIS-RUNGIS demande l'annulation de cette décision ;
Sur la compatibilité de l'ordonnance du 22 septembre 1967 avec le droit communautaire :
Considérant qu'aux termes de l'article 52 du traité instituant la Communauté européenne (devenu, après modification, l'article 43 CE) dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : "Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un Etat membre sont progressivement supprimées au cours de la période de transition" ; qu'aux termes de l'article 56 du même traité (devenu, après modification, l'article 46 CE) : "Les prescriptions du présent chapitre et les mesures prises en vertu de celles-ci ne préjugent pas l'applicabilité des dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers, et justifiées par des raisons d'ordre public, desécurité publique et de santé publique" ;

Considérant, qu'ainsi que l'a jugé la Cour de Justice des Communautés Européennes par ses arrêts n° 55-94 du 30 novembre 1995 et n° 255-97 du 11 mai 1999, l'atteinte à la liberté d'établissement portée par une législation nationale peut être admise au titre tout d'abord des mesures dérogatoires prévues par le traité qui admettent les restrictions justifiées par la participation, même à titre occasionnel à l'exercice de l'autorité publique ou par des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique ; qu'en outre, les entraves à la liberté d'établissement qui découlent de mesures nationales indistinctement applicables peuvent être acceptées également si ces mesures sont justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général, si elles sont propres à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles visent et si elles ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre ; qu'à cet égard, il incombe au juge national de se prononcer au vu des modalités concrètes d'application de la réglementation contestée devant lui ;
Considérant que les dispositions de l'ordonnance du 22 septembre 1967 portant modification et codification des règles relatives aux marchés d'intérêt national prévoient que des décrets en Conseil d'Etat peuvent classer comme marchés d'intérêt national des marchés de commerce en gros de produits agricoles et alimentaires ; qu'elles prescrivent que la gestion d'un tel marché est assurée soit par les collectivités locales ou leurs groupements, soit par une société d'économie mixte, soit par une personne morale créée à cette fin par décret en Conseil d'Etat ; qu'autour d'un marché d'intérêt national, il est institué un périmètre de protection, dit "périmètre négatif"à l'intérieur duquel les commerçants de gros de produits agricoles et alimentaires sont autorisés à poursuivre, mais non à développer, leur activité, et il peut également être institué un autre périmètre dit "périmètre positif", à l'intérieur duquel toute activité de vente en gros est interdite ; que des dérogations peuvent toutefois être accordées à ces interdictions, dès lors qu'elles sont "de nature à améliorer la productivité de la distribution" et que les installations qu'elles concernent sont satisfaisantes au point de vue "de l'urbanisme, de l'hygiène et de la sécurité" ; que, dans le périmètre dit positif, ces dérogations ne peuvent toutefois porter que sur des opérations "accessoires à la vente" ;
Considérant que ces dispositions, si elles n'instaurent pas d'inégalité de traitement susceptible de défavoriser les entreprises ayant leur siège dans d'autres Etats membres de l'Union européenne, dès lors qu'elles s'appliquent indistinctement à tous les commerçants en gros quelle que soit leur nationalité, peuvent cependant être de nature à limiter, pour les ressortissants d'un des Etats membres de l'Union européenne ou installés à l'intérieur de celle-ci, la liberté d'établissement ;

Considérant, toutefois, que l'institution des marchés d'intérêt national a notamment pour objet d'assurer, dans des conditions qui garantissent la sécurité sanitaire, l'approvisionnement des grandes agglomérations en produits agricoles et alimentaires ; que la réglementation de ces marchés répond également à des considérations d'ordre public, liées aux conditions de circulation et de stationnement des véhicules transportant les produits concernés ainsi qu'à des considérations d'urbanisme et d'environnement ; que ces motifs constituent des raisons impérieuses d'intérêt général de nature à justifier, en application de l'article 56 précité, une limitation à la liberté d'établissement ;
Considérant que les règles déterminées par l'ordonnance du 23 septembre 1967 pour fixer les conditions de création et les modalités de gestion des marchés d'intérêt national ne portent pas à la liberté d'établissement une atteinte disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi ; que la possibilité d'instituer un périmètre de protection positif autour des marchés d'intérêt national, qui n'a été utilisée que pour trois des dix-sept marchés créés en application de l'ordonnance du 23 septembre 1967, et alors qu'il ressort des pièces versées au dossier qu'elle s'est accompagnée de l'octroi de nombreuses dérogations, ne révèle, ni par elle-même, ni par lesmodalités concrètes de sa mise en oeuvre, de mesures allant au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif poursuivi ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de Justice des Communautés européennes d'une question préjudicielle, que, contrairement à ce qui est soutenu par la société Métro, l'ordonnance du 23 septembre 1967 n'est pas incompatible avec l'article 52, devenu, après modification, l'article 43 du Traité instituant la Communauté européenne ;
Sur la légalité de la décision attaquée :
Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 11 juillet 1979 : "Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement" et qu'aux termes de l'article 3 de la même loi, la motivation doit "comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision" ;
Considérant que la décision du 3 novembre 1997 du comité de tutelle des marchés d'intérêt national énonce que "cette dérogation est accordée en application des dispositions de l'article 8 de l'ordonnance du 22 septembre 1967 et dans les conditions prévues au décret du 10 juillet 1968 et au motif qu'elle permettra d'améliorer la productivité de la distribution ainsi qu'il résulte de l'instruction de ce dossier" ; que cette décision, qui vise en outre la convention conclue entre la société gestionnaire du marché de Paris-Rungis et la société Métro, indique ainsi que le comité de tutelle des marchés d'intérêt national a entendu subordonner la dérogation accordée au respect des engagements pris dans cette convention ; que, dans ces conditions, la décision attaquée énonce les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde et est suffisamment motivée ;

Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en estimant que la dérogation accordée par la décision attaquée à la société Métro d'implanter un point de vente dans le périmètre de protection du marché d'intérêt national de Paris-Rungis était de nature à améliorer la productivité de la distribution des produits, le comité de tutelle des marchés d'intérêt national aurait commis une erreur manifeste d'appréciation ; qu'une telle dérogation présente le caractère exceptionnel exigé par l'article 8 précité de l'ordonnance du 22 septembre 1967 ; qu'en raison de l'intérêt général qui s'attache au dispositif institué par l'ordonnance, l'octroi de cette dérogation ne porte pas une atteinte illégale au principe d'égalité ;
Considérant que l'octroi de dérogations aux interdictions découlant de l'existence d'un périmètre de protection autour d'un marché d'intérêt national et l'autorisation d'exploitation commerciale de commerces de détail sont accordés en vertu de législations distinctes et suivant des procédures indépendantes ; que la circonstance, à la supposer établie, que la société procèderait à des opérations de vente au détail est sans influence sur la légalité de l'autorisation de vente en gros qui lui a été accordée ;
Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et la société Métro que l'UNION GENERALE DES SYNDICATS DE GROSSISTES DU MARCHE D'INTERET NATIONAL DE PARIS-RUNGIS n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du comité de tutelle des marchés d'intérêt national en date du 3 novembre 1997 ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 :
Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article 75-I et de condamner l'UNION GENERALE DES SYNDICATS DE GROSSISTES DU MARCHE D'INTERET NATIONAL DE PARIS-RUNGIS, à verser à l'Etat et à la société Métro les sommes qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
Article 1er : La requête de l'UNION GENERALE DES SYNDICATS DE GROSSISTES DU MARCHE D'INTERET NATIONAL DE PARIS-RUNGIS est rejetée.
Article 2 : Les conclusions du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie (comité de tutelle des marchés d'intérêt national) et de la société Métro tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'UNION GENERALE DES SYNDICATS DE GROSSISTES DU MARCHE D'INTERET NATIONAL DE PARIS-RUNGIS, à la société Métro et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.