| Marcotte c. Longueuil (Ville), 2009 CSC 43 (8 octobre 2009)

COUR SUPRÊME DU CANADA

Référence : Marcotte c. Longueuil (Ville), 2009 CSC 43, [2009] 3 R.C.S. 65

Date : 20091008

Dossier : 32213, 32214

Entre :

Michel Marcotte

Appelant

et

Ville de Longueuil

Intimée

‑ et ‑

Procureur général de l'Ontario

Intervenant

et entre :

Usinage Pouliot Inc.

Appelante

et

Ville de Longueuil

Intimée

Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell

Motifs de jugement :

(par. 1 à 44)

Motifs dissidents :

(par. 45 à 130)

Le juge LeBel (avec l'accord des juges Fish, Abella, Charron et Rothstein)

La juge Deschamps (avec l'accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie et Cromwell)

______________________________

Marcotte c. Longueuil (Ville), 2009 CSC 43, [2009] 3 R.C.S. 65

Michel Marcotte Appelant

c.

Ville de Longueuil Intimée

et

Procureur général de l'Ontario Intervenant

‑ et ‑

Usinage Pouliot Inc. Appelant

c.

Ville de Longueuil Intimée

Répertorié : Marcotte c. Longueuil (Ville)

Référence neutre : 2009 CSC 43.

Nos du greffe : 32213, 32214.

2009 : 19 janvier; 2009 : 8 octobre.

Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.

en appel de la cour d'appel du québec

POURVOIS contre deux arrêts de la Cour d'appel du Québec (les juges Brossard, Rochon et Dufresne), 2007 QCCA 866, [2007] R.J.Q. 1467, [2007] J.Q. no 6258 (QL), 2007 CarswellQue 5318, et 2007 QCCA 867, [2007] J.Q. no 6259 (QL), qui ont confirmé des décisions du juge Hébert, 2006 QCCS 6516, [2006] J.Q. no 15494 (QL), 2006 CarswellQue 12027, et 2006 QCCS 6517, [2006] J.Q. no 15495 (QL), 2006 CarswellQue 12030. Pourvois rejetés, la juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Deschamps et Cromwell sont dissidents.

Marie Audren et Emmanuelle Rolland, pour les appelants.

Nicole Gibeau et Louis Bouchart d'Orval, pour l'intimée.

Sara Blake et Lise Favreau, pour l'intervenant.

Le jugement des juges LeBel, Fish, Abella, Charron et Rothstein a été rendu par

Le juge LeBel —

I. Introduction

[1] L'opération de restructuration municipale engagée par le gouvernement du Québec dans plusieurs régions de cette province, à l'aube de la décennie 2000, a provoqué de vives controverses politiques. Elle a touché l'ensemble de la grande région de Montréal. Sur la Rive‑Sud de Montréal, des villes ont été réunies en une grande agglomération, la nouvelle Ville de Longueuil, qui a pris le nom de l'une des municipalités fusionnées. Puis, quelques années plus tard, quelques-unes de ces municipalités ont été reconstituées et ont retrouvé leur autonomie. L'aménagement du cadre juridique de ces fusions et dissolutions a sans doute forcé le législateur à déployer des prouesses d'imagination pour assurer le respect des principes d'égalité et d'équité fiscales entre les contribuables touchés par ces opérations.

[2] Mécontents de l'évaluation de leur fardeau fiscal à la suite de la création de la nouvelle ville, des contribuables de deux secteurs de la municipalité, un citoyen, M. Marcotte, et une société commerciale, Usinage Pouliot Inc., ont demandé l'autorisation d'intenter des recours collectifs distincts afin d'obtenir l'annulation de règlements municipaux imposant les taxes foncières et la taxe d'affaires dans quatre secteurs de la Ville de Longueuil. Ces secteurs correspondaient au territoire des quatre villes fusionnées qui ont retrouvé leur autonomie. La Cour supérieure et la Cour d'appel du Québec ont refusé l'autorisation réclamée par les appelants. Les pourvois contre ces jugements remettent en cause l'interprétation et l'application des conditions d'ouverture des recours collectifs en vertu du Code de procédure civile du Québec, L.R.Q., ch. C-25 (« C.p.c. »). À mon avis, le refus de l'autorisation est justifié et conforme à une interprétation correcte des dispositions pertinentes du Code de procédure civile, comme l'exposent les motifs qui suivent. Dans une opinion déposée concurremment avec les présents motifs, dans un autre pourvoi relatif aux fusions municipales sur l'île de Montréal, Breslaw c. Montréal (Ville), 2009 CSC 44, [2009] 3 R.C.S. 131, j'analyse une situation juridique analogue et je conclus dans le même sens.

II. L'origine des litiges

[3] Pour bien comprendre les enjeux et la nature du débat judiciaire porté devant notre Cour, il faut d'abord rappeler son origine. À cette fin, je devrai porter une attention particulière au cadre législatif de cette affaire.

[4] Au cours du mouvement de fusions municipales déclenché par le gouvernement du Québec au début de la décennie 2000, neuf municipalités de la Rive‑Sud de Montréal ont été regroupées pour former la nouvelle Ville de Longueuil, qui a repris le nom de l'une des villes fusionnées (Loi portant réforme de l'organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l'Outaouais, L.Q. 2000, ch. 56, annexe III, art. 3).

[5] L'équité fiscale entre les parties constitutives de la nouvelle municipalité et l'atténuation du choc financier susceptible d'être provoqué par la fusion représentaient l'une des principales difficultés que le législateur devait surmonter. Chaque municipalité avait établi ses propres taux d'imposition, conformément à la législation applicable à la fiscalité municipale au Québec. Le législateur entendait réaliser l'égalité des fardeaux fiscaux entre les résidents des villes fusionnées. La poursuite de cet objectif pouvait cependant provoquer des variations subites et peut-être considérables des taux d'imposition appliqués dans certains secteurs de la nouvelle ville. En conséquence, l'Assemblée nationale du Québec édicta un régime d'égalisation graduelle des fardeaux fiscaux des différents secteurs sur une période de 20 ans, dont la mise en œuvre a provoqué le présent litige.

[6] La Charte de la Ville de Longueuil, L.R.Q., ch. C-11.3, assujettissait cette municipalité aux dispositions de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19 (« L.c.v. »). L'article 86 de la Charte désignait les municipalités fusionnées comme des secteurs de la nouvelle municipalité. L'article 86.1 reconnaissait le principe de l'égalité des taux de la taxe foncière générale entre les différents secteurs de la ville. Cependant, la Charte limitait l'application de ce principe grâce à un ensemble de dispositions qui étalaient son application sur une période de 20 ans. En conséquence, l'art. 87.1 plafonnait l'augmentation annuelle du fardeau fiscal d'un secteur à 5 % :

87.1. La ville peut, pour un exercice financier, fixer tout taux de la taxe foncière générale de façon que, par rapport à l'exercice précédent, l'augmentation du fardeau fiscal supporté par l'ensemble des unités d'évaluation situées dans un secteur et à l'égard desquelles s'applique tout ou partie du taux ne soit pas supérieure à 5 %.

. . .

[7] Cette disposition imposait ainsi un plafond à l'accroissement du fardeau fiscal de l'ensemble des unités d'imposition d'un secteur. Toutefois, elle ne plafonnait pas directement la taxe imposée à chaque unité en particulier.

[8] L'article 87.2 prévoyait un plafonnement sectoriel semblable des revenus de la taxe d'affaires imposée aux entreprises installées dans chaque secteur :

87.2. La ville peut, pour un exercice financier, fixer le taux de la taxe d'affaires de façon que, par rapport à l'exercice précédent, l'augmentation des revenus provenant de cette taxe à l'égard de l'ensemble des établissements d'entreprise situés dans un secteur ne soit pas supérieure à 5 %.

. . .

[9] Ces dispositions se sont appliquées aux neuf secteurs de la ville jusqu'en 2006. En effet, le premier janvier 2006, quatre des municipalités fusionnées ont été reconstituées et détachées de son territoire. L'intimée est alors demeurée une municipalité fusionnée, formée d'une partie du territoire qui lui avait été attribué en 2002. En même temps, elle est devenue la ville dite centre de l'agglomération de Longueuil, dont font aussi partie les quatre secteurs défusionnés.

[10] Le litige que nous examinons provient de l'application des art. 87.1 et 87.2 de la Charte de la Ville de Longueuil au cours de la période antérieure à la dissolution partielle de la ville. L'appelant Marcotte était propriétaire d'un immeuble situé dans le secteur Saint-Lambert. À ce titre, il était assujetti à la taxe foncière générale. Par ailleurs, l'appelante, Usinage Pouliot, exploitait une entreprise établie dans le secteur Saint-Bruno-de-Montarville et devait acquitter la taxe d'affaires. Selon les prétentions de M. Marcotte, les augmentations des fardeaux découlant de l'application de la taxe foncière générale auraient défoncé le plafond de 5 % dans les secteurs de Saint-Lambert, Brossard, Saint-Bruno-de-Montarville et Boucherville au cours des années d'imposition 2003, 2004 et 2005. D'après Usinage Pouliot, le plafond de 5 % applicable à la taxe d'affaires aurait été aussi dépassé dans ces quatre secteurs.

[11] Les appelants plaident que le dépassement du plafond de 5 % entraînait la nullité des règlements imposant les taxes en litige pour les années 2003, 2004 et 2005. L'intimée aurait agi illégalement, sans respecter le cadre juridique de l'exercice de ses pouvoirs fiscaux. En conséquence, les taxes payées par les contribuables auraient été perçues illicitement sans autorisation législative appropriée. Sur cette base, les appelants ont présenté des requêtes pour autorisation de recours collectifs afin d'obtenir l'annulation des règlements municipaux imposant la taxe foncière et la taxe d'affaires dans les quatre secteurs, ainsi que le remboursement des taxes foncières ou d'affaires acquittées par les contribuables visés par les recours collectifs projetés. L'intimée a contesté ces requêtes.

III. L'historique judiciaire

A. La Cour supérieure du Québec (2006 QCCS 6516, [2006] J.Q. no 15494 (QL), et 2006 QCCS 6517, [2006] J.Q. no 15495 (QL))

[12] Dans les deux dossiers, le juge Hébert a d'abord rejeté un premier moyen soulevé par la ville, selon lequel les faits allégués ne justifiaient pas les conclusions recherchées. À son avis, les requérants avaient établi une apparence de droit suffisante. Cependant, le juge a rejeté la demande d'autorisation sur une autre base, c'est-à-dire que les recours collectifs n'étaient pas appropriés en l'espèce. Il a conclu qu'une jurisprudence bien établie au Québec ne permettait pas de recourir à la procédure collective pour demander la nullité d'un règlement municipal et recouvrer les taxes payées en vertu de celui-ci.

B. La Cour d'appel du Québec, les juges Brossard, Rochon et Dufresne (2007 QCCA 866, [2007] R.J.Q. 1467, et 2007 QCCA 867, [2007] J.Q. no 6259 (QL))

[13] Au nom d'une Cour d'appel unanime, le juge Rochon a rejeté les pourvois de M. Marcotte et d'Usinage Pouliot. Comme le juge de première instance, il a admis que les appelants avaient établi l'existence d'une apparence de droit suffisante. Cependant, il a rappelé que, depuis 1985, une jurisprudence constante de la Cour d'appel du Québec ne permettait pas l'utilisation du recours collectif pour attaquer la validité d'un règlement municipal (par. 14 R.J.Q.). En effet, le recours individuel en nullité opère erga omnes. S'il réussit, la déclaration de nullité atteint le but recherché pour l'ensemble des contribuables, sans qu'il soit nécessaire de passer par la voie collective (par. 21 R.J.Q.). Selon lui, le requérant ne peut, dans de telles circonstances, satisfaire à la condition de l'al. 1003c) C.p.c., car une réunion d'actions individuelles ne serait pas « difficile ou peu pratique » selon l'al. 1003c), elle serait inutile (par. 23 R.J.Q.). De plus, le juge Rochon renvoie à l'opinion de son collègue, le juge Pelletier, dans l'arrêt Bouchard c. Agropur Coopérative, 2006 QCCA 1342, [2006] R.J.Q. 2349, par. 64-68, selon lequel, au-delà des conditions de recevabilité édictées à l'art. 1003 C.p.c., le tribunal saisi de la demande d'autorisation conserve le pouvoir résiduaire discrétionnaire de rejeter un recours collectif inapproprié (par. 22 R.J.Q.). Enfin, ses motifs examinent les difficultés relatives à la prescription du droit au remboursement des taxes prélevées en cas d'annulation du règlement d'imposition. Malgré les problèmes liés à l'application de la prescription de trois ans au recours en répétition des taxes, il semble croire qu'une telle demande pourrait être formée à temps. Toutefois, il refuse de statuer sur cette partie des litiges. En effet, il a conclu que des déclarations de nullité ne permettraient pas d'établir les montants des remboursements dus aux contribuables. À son avis, la question de la détermination de la méthode à utiliser pour établir les remboursements demeurait entière. Le juge Rochon a adopté ce raisonnement dans les dossiers Marcotte et Usinage Pouliot.

IV. Analyse

A. Les questions en litige

[14] À la suite des pourvois institués par les appelants, notre Cour est saisie de questions relatives à la recevabilité et à l'effet de procédures en autorisation de recours collectif en vertu du Code de procédure civile du Québec dans des domaines relevant à l'origine du droit administratif. En effet, notre Cour doit décider si les appelants pouvaient procéder par la voie du recours collectif en vertu de l'art. 1003 C.p.c. pour faire invalider des règlements municipaux imposant des taxes foncières et d'affaires et pour recouvrer les paiements faits sous leur autorité.

[15] Selon les appelants, une application correcte des conditions d'ouverture du recours collectif qu'établit l'art. 1003 aurait justifié l'octroi des autorisations demandées à la Cour supérieure. D'ailleurs, toute autre interprétation attribuerait au juge saisi de la demande d'autorisation un pouvoir discrétionnaire d'évaluation du caractère approprié du recours que le Code de procédure civile ne lui reconnaît pas. De plus, seul le recours collectif permettrait de protéger efficacement le droit des contribuables au remboursement des taxes municipales imposées illégalement et d'éviter la prescription de leurs actions en recouvrement.

[16] Pour sa part, la ville soutient que les recours envisagés ne respectent pas les conditions d'ouverture édictées par l'art. 1003. L'intimée ajoute que la procédure civile québécoise impose de toute manière au tribunal saisi de la demande d'autorisation le devoir d'examiner l'opportunité même de cette procédure. Le recours collectif en nullité d'un règlement municipal serait inutile, comme une jurisprudence constante de la Cour d'appel du Québec l'a reconnu. Subsidiairement, la ville soulève à nouveau des moyens fondés sur la prescription des recours et l'absence de base juridique suffisante, des arguments que la Cour supérieure et la Cour d'appel ont déjà rejetés. Enfin, elle plaide que, même s'il était accueilli, le moyen basé sur la nullité des règlements ne déboucherait pas sur la création d'une obligation de restitution des taxes. Il entraînerait plutôt l'ouverture d'un processus de révision des budgets de la ville, de réajustement des fardeaux fiscaux des différents secteurs et d'imposition de nouvelles taxes. On ne connaîtrait le montant des nouvelles taxes et des obligations de remboursement de la ville qu'au terme de ce processus.

[17] Comme il ressort de ces prétentions contradictoires, la première question posée par ces appels demeure celle de l'interprétation et de l'application des conditions régissant la procédure d'autorisation préalable des recours collectifs par la Cour supérieure. Il faudra donc rappeler les conditions d'ouverture prévues par le Code de procédure civile pour déterminer ensuite si elles ont été bien interprétées et appliquées. Cette analyse permettra de commenter la jurisprudence de la Cour d'appel du Québec qui écarte le recours collectif dans le cas de demandes de nullité de règlements municipaux. Cette étude conduira ensuite à l'examen de la possibilité de conclusions en recouvrement des taxes, dans l'hypothèse d'une déclaration de nullité des règlements en cause. Il faudra alors apprécier les conséquences d'une déclaration de nullité et vérifier si elle permettrait d'accorder des conclusions en répétition des taxes qui seraient immédiatement exécutoires. À cette occasion, il conviendra d'examiner le mode d'opération des règles du Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64 (« C.c.Q. »), relatives à la prescription des recours en répétition de l'indu.

B. Le cadre législatif du recours collectif et ses conditions d'ouverture dans le droit judiciaire du Québec

[18] La loi constitue la source première de la procédure civile du Québec (Lac d'Amiante du Québec Ltée c. 2858-0702 Québec Inc., 2001 CSC 51, [2001] 2 R.C.S. 743, par. 35-38). Le recours collectif ne fait pas exception. Le Code de procédure civile règle les conditions de recevabilité et le déroulement du recours. Je rappellerai maintenant quelques-unes des composantes de son encadrement législatif.

[19] Les dispositions relatives au recours collectif se retrouvent au Livre IX du Code de procédure civile. L'article 999 établit une première règle de recevabilité des recours collectifs lorsqu'il en réserve l'exercice aux personnes physiques et aux personnes morales employant au plus 50 personnes. Les autres personnes morales ne peuvent ni instituer un recours collectif ni même appartenir au groupe qu'il vise. Par ailleurs, l'institution d'un recours collectif exige une autorisation préalable de la Cour supérieure, qui doit être convaincue que le recours projeté répond aux conditions prévues par le Code. L'article 1003 soumet l'autorisation d'un recours collectif à la réalisation des conditions suivantes :

1003. Le tribunal autorise l'exercice du recours collectif et attribue le statut de représentant au membre qu'il désigne s'il est d'avis que :

a) les recours des membres soulèvent des questions de droit ou de fait identiques, similaires ou connexes;

b) les faits allégués paraissent justifier les conclusions recherchées;

c) la composition du groupe rend difficile ou peu pratique l'application des articles 59 ou 67; et que

d) le membre auquel il entend attribuer le statut de représentant est en mesure d'assurer une représentation adéquate des membres.

[20] Sauf exclusion dans le délai fixé par le jugement d'autorisation, le sort des membres suit celui du groupe (art. 1007 C.p.c.). Ainsi, le jugement rendu éventuellement au terme du recours les liera à leur avantage ou à leur détriment.

[21] Si des règles particulières s'appliquent à cette procédure, le recours collectif demeure inscrit dans le cadre général du Code de procédure civile et les dispositions de celui-ci continuent à s'y appliquer dans la mesure de leur pertinence. Les principes directeurs du Code de procédure civile gouvernent toujours sa conduite, notamment ceux de la bonne foi et de la proportionnalité énoncés aux art. 4.1 et 4.2.

[22] Depuis l'adoption des dispositions permettant l'exercice de recours collectifs au Québec, malgré des hésitations initiales, la jurisprudence de notre Cour et de la Cour d'appel du Québec a interprété et appliqué de manière large les règles relatives à la procédure collective. La jurisprudence a voulu faciliter l'exercice de cette forme de demande judiciaire en raison des avantages qu'elle présente souvent pour des groupes de justiciables (Nault c. Canadian Consumer Co., [1981] 1 R.C.S. 553; Comité régional des usagers des transports en commun de Québec c. Commission des transports de la Communauté urbaine de Québec, [1981] 1 R.C.S. 424; Comité d'environnement de La Baie Inc. c. Société d'électrolyse et de chimie Alcan Ltée, [1990] R.J.Q. 655 (C.A.); Château c. Placements Germarich Inc., [1990] R.D.J. 625 (C.A.); Tremaine c. A.H. Robins Canada Inc., [1990] R.D.J. 500 (C.A.)). Dans cette perspective, la requête pour autorisation du recours joue un rôle de mécanisme de filtrage qui ne permet pas un examen anticipé du fond du dossier (Nault c. Canadian Consumer; Thompson c. Masson, [1993] R.J.Q. 69 (C.A.), p. 72; Pharmascience Inc. c. Option Consommateurs, 2005 QCCA 437, [2005] R.J.Q. 1367).

[23] En résumé, le juge saisi de la demande d'autorisation vérifie s'il existe des questions de fait et de droit suffisamment communes (al. 1003a)), si les faits allégués paraissent justifier les conclusions recherchées, en d'autres mots s'il existe une apparence de droit sérieuse (al. 1003b)), si la composition du groupe visé rend difficile l'utilisation des art. 59 et 67 C.p.c. (al. 1003c)), et si le représentant possède les qualités requises pour représenter les membres du groupe (al. 1003d)). En l'espèce, l'existence des questions communes et les qualités des représentants ne sont pas en cause. Restent en jeu des problèmes relatifs à l'apparence de droit et à la composition des groupes visés au regard de la nature des conclusions demandées. Il faut alors examiner la nature et les effets des recours visés par les demandes d'autorisation à la lumière du contexte que crée la législation municipale pertinente.

C. Le contexte municipal

[24] Comme nous l'avons vu plus haut, les demandes que les appelants souhaitent porter devant la Cour supérieure se situent dans le cadre particulier du droit municipal et de la fiscalité des villes québécoises. L'examen de ce contexte permettra de déterminer plus précisément l'objet des recours et l'effet juridique de leurs conclusions. Selon les prétentions des appelants, les règlements municipaux sont nuls. En conséquence, les taxes qu'ils imposaient ont été perçues illégalement et l'intimée doit les rembourser aux contribuables. Les recours projetés veulent aussi empêcher la prescription des demandes éventuelles en répétition des taxes versées.

[25] La législation sur les regroupements municipaux a voulu normaliser graduellement les fardeaux fiscaux variables des différentes villes qu'elle a regroupées. En même temps, le législateur a cherché à plafonner le rendement total des impositions des secteurs jusqu'à ce que leur fardeau fiscal soit harmonisé. L'argument de droit principal des appelants dans leurs requêtes en autorisation expose que la ville aurait mal interprété et appliqué les dispositions législatives habilitantes encadrant l'imposition et la perception des taxes foncières et d'affaires. En raison de cette erreur, elle aurait imposé des augmentations de taxes sur les propriétés et les entreprises des secteurs visés qui excéderaient le maximum autorisé par la loi. Cet argument pose une question commune non seulement aux membres du groupe, mais aussi à tous les contribuables de la ville, qu'ils appartiennent ou non à ce groupe et qu'ils puissent participer ou non à un recours collectif. La réception de cet argument frapperait de nullité les règlements d'imposition et la perception des taxes prélevées sous leur autorité.

[26] Cependant, il faut alors se demander si annuler les règlements créerait un droit au remboursement des taxes en faisant naître immédiatement des créances liquides et exigibles en faveur des contribuables visés par les projets de recours collectif. Une conclusion de nullité imposerait-elle plutôt à la ville à une obligation de reprendre les calculs nécessaires pour établir son assiette fiscale et d'adopter ensuite de nouveaux règlements qui modifieraient la répartition de la charge fiscale entre les secteurs en conformité avec les plafonds imposés par la loi? Le montant des taxes de chaque unité d'évaluation et des sommes dues aux membres du groupe, le cas échéant, ne serait connu qu'à la fin de cette nouvelle procédure. Cette question soulève le problème de la recevabilité de conclusions qui ne découlent pas de la nature de la demande et qui ne correspondent pas à la situation juridique en cause. Ce problème s'aggrave en raison des effets du recours en nullité pour l'ensemble des contribuables, membres ou non du groupe. Il faut alors aborder la jurisprudence de la Cour d'appel du Québec qui refuse l'autorisation d'exercer ce type de recours en nullité de règlements municipaux par la voie collective.

D. La jurisprudence de la Cour d'appel sur l'exercice du recours collectif en matière municipale

[27] De manière constante depuis 1985, la Cour d'appel du Québec a conclu que le recours collectif ne représentait pas une voie appropriée pour la présentation d'une demande d'annulation d'un règlement municipal. L'origine de cette jurisprudence se retrouve dans l'arrêt Francœur c. Municipalité régionale de comté d'Acton, [1985] R.D.J. 511. La Cour d'appel avait alors rejeté une demande d'annulation des procédures de formation d'une municipalité régionale de comté. Elle concluait à l'inutilité du recours collectif. Une action individuelle en nullité aurait permis l'annulation à l'égard de tous les citoyens et contribuables de la municipalité (p. 512). Ce jugement a été appliqué dans plusieurs arrêts de la Cour d'appel par la suite (Comité de citoyens et d'action municipale de St-Césaire c. Ville de St-Césaire, [1986] R.J.Q. 1061; Gravel c. Corporation municipale de la paroisse de La Plaine, [1988] R.D.J. 60; Vena c. Montréal (Ville), [2002] J.Q. no 4807 (QL)).

[28] La position adoptée par la Cour d'appel s'explique par l'effet même d'une conclusion en nullité. En effet, si le tribunal l'accorde, la conclusion en nullité, ou en annulation d'un acte administratif comme un règlement municipal, ne profite pas seulement à la partie qui a exercé le recours. Elle vaut aussi à l'égard de tous les citoyens et contribuables de la municipalité en cause (Robertson c. City of Montreal (1915), 52 R.C.S. 30, p. 76, le juge Brodeur; Corporation du village de Deschênes c. Loveys, [1936] R.C.S. 351; G. Rousseau, « Le recours en cassation dans le contentieux municipal » (1980), 21 C. de D. 715, p. 778). Selon la Cour d'appel, l'effet de la nullité, qui opère à l'égard de tous les contribuables, rend le recours collectif complètement inutile. Sans adopter explicitement cette doctrine, notre Cour a toutefois noté, dans l'arrêt Guimond c. Québec (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 347, par. 20, qu'il était « en général peu souhaitable » d'exercer un recours collectif pour obtenir une déclaration d'inconstitutionnalité. Dans le cas d'un acte comme un règlement municipal, l'effet erga omnes de la nullité ne fait aucun doute, même si elle résulte d'un recours individuel.

E. L'effet des conclusions en recouvrement de taxes

[29] Les appelants plaident toutefois que l'inutilité prétendue du recours collectif doit être réévaluée lorsque des conclusions en recouvrement de taxes prélevées illégalement complètent la demande de nullité. Leur présence rendrait le recours collectif nécessaire. Seule la voie collective interromprait la prescription de trois ans applicable à la demande de répétition de l'indu, suivant l'art. 2925 C.c.Q. Une première réserve s'impose ici quant à cet argument. Il ne vaudrait que pour l'année 2005. En effet, la requête en autorisation ne comporte aucune demande en recouvrement des taxes pour les années 2003 et 2004. Elle ne prévoit que des conclusions en nullité pour ces deux exercices financiers.

[30] Pour l'année 2005, il faut cependant examiner la situation juridique créée par l'ajout de cette conclusion. Il est nécessaire de se demander, au cours de l'étude des conditions prévues pour l'autorisation d'un recours collectif en vertu de l'art. 1003 C.p.c., si la déclaration de nullité ferait naître immédiatement un droit au remboursement des taxes et si la prescription de ce droit avait effectivement commencé à courir. On doit donc examiner l'effet juridique d'une déclaration éventuelle de nullité. Dans l'optique des appelants, la situation est simple et claire. Après l'annulation des règlements autorisant la perception des taxes, une dette existe immédiatement. Les contribuables des secteurs visés ont droit au remboursement des impôts municipaux qu'ils ont versés. La situation qui résulterait de l'annulation paraît plus complexe que le suggère cette argumentation. Il faut l'analyser avec soin, déterminer l'effet juridique du jugement de nullité et s'interroger sur la nature réelle des recours engagés par les appelants dans le contexte créé par le système fiscal applicable à la municipalité et à ses contribuables.

[31] L'analyse de la situation juridique que crée le recours en annulation doit prendre en compte les règles strictes qui gouvernent l'administration financière de l'intimée. Entre autres, la Ville de Longueuil se trouvait assujettie aux dispositions de la Loi sur les cités et villes, sous réserve des dispositions spécifiques de sa charte ou loi particulière. En vertu de cette loi, une municipalité doit présenter et faire adopter un budget annuel (art. 474 L.c.v.). En principe, ce budget doit être équilibré (art. 474, par. 1 L.c.v.). En cas de déficit, elle peut adopter un budget supplémentaire (par. 474(1), 474.2 et 474.3 L.c.v.). Comme elle ne se finance pas avec l'air du temps, la municipalité doit imposer et percevoir les taxes, frais ou impositions nécessaires au financement de ses activités. Entre autres, elle doit pourvoir au remboursement de ses emprunts et acquitter ses dettes, y compris celles résultant des jugements prononcés contre elle. Lorsqu'un jugement défavorable est rendu contre elle, la municipalité doit, sauf si elle possède les disponibilités suffisantes pour en acquitter le montant, prélever par résolution les fonds nécessaires pour le payer sur tous les biens imposables de son territoire (art. 592 L.c.v.). Cette résolution imposerait l'équivalent d'une taxe spéciale à tous les contribuables. À défaut, s'il fallait se rendre jusqu'à de telles extrémités, le fonctionnaire chargé de l'exécution forcée des jugements imposerait une telle taxe sur l'ensemble des propriétés dans la municipalité (art. 595 L.c.v.). Au terme de cet exercice, le contribuable titulaire d'un jugement contre la municipalité, pour remboursement de taxes, devrait en acquitter une partie à déterminer suivant les principes et règles applicables à l'évaluation des biens imposables et au calcul des impôts municipaux.

[32] La requête pour autorisation déposée par l'appelant Marcotte conclut au remboursement des taxes foncières versées en 2005 dans les quatre secteurs où le plafond prévu par la loi aurait été dépassé. La requête d'Usinage Pouliot contient une demande semblable au sujet de la taxe d'affaires. Ces conclusions reposent sur le postulat implicite qu'une déclaration de nullité entraînerait la naissance immédiate d'une obligation de remboursement dans le contexte de ces affaires. Il arrive parfois que cette obligation résulte de façon immédiate du constat judiciaire de la nullité des règlements imposant une taxe municipale. Le jugement de notre Cour dans l'arrêt Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte-Foy, [1983] 1 R.C.S. 403, en donne un exemple intéressant. Le montant de la dette de la municipalité était établi. La nullité du règlement municipal, à l'égard d'une propriété qu'on refusait à tort de reconnaître comme un terrain agricole assujetti à un régime fiscal particulier, entraînait immédiatement le droit à un paiement déterminé. La demande de nullité et la réclamation des taxes versées indûment constituaient des éléments indissociables d'un même recours.

[33] La situation dans les dossiers que nous examinons diffère de celle en cause dans l'arrêt Abel Skiver Farm. En raison de leur formulation, les conclusions demandées par les appelants demeurent inexécutoires quant à l'obligation de remboursement de la ville. De plus, je n'insiste pas sur la possibilité réelle que la ville réussisse à rembourser d'un coup toutes les taxes foncières afférentes à quatre secteurs de son territoire. Les appelants qualifient d'ailleurs cette hypothèse de scénario catastrophe totalement irréaliste, qui provoquerait rapidement une intervention remédiatrice de l'Assemblée nationale du Québec (transcription, p. 3 et 13). Je concède volontiers que ce scénario ne se réaliserait sans doute pas et que le souci de l'intérêt public imposerait une solution différente, si les appelants avaient gain de cause dans un procès au fond. Il demeure que les conclusions des appelants sont formulées dans ce sens.

[34] De plus, la teneur de ces conclusions fait fi de tout le système fiscal et budgétaire qui régit les municipalités comme la ville et dont j'esquissais plus haut les grands traits. Dans le contexte de ce système, la demande de nullité formulée par les appelants équivaut juridiquement à la recherche de la reconnaissance judiciaire d'une obligation pour l'intimée de recalculer les impôts fonciers et la taxe d'affaires conformément à la loi, selon l'interprétation que lui donnent les appelants. En l'espèce, la nullité des règlements imposant les taxes obligerait la ville à reprendre son exercice budgétaire et fiscal, pour rétablir l'équilibre nécessaire de ses finances. Elle devrait revoir sa planification fiscale, déterminer jusqu'à quel point elle entendrait recourir à l'impôt foncier ou aux autres sources de revenus municipales, réévaluer les répartitions entre les différents secteurs et, possiblement, adopter un budget supplémentaire conformément aux dispositions de la Loi sur les cités et villes et à celles de sa charte. Débitrice des taxes perçues, la municipalité ne pourrait probablement pas rembourser celles-ci sans taxer à nouveau les contribuables. Même les membres du groupe visé se trouveraient débiteurs des impôts nécessaires au remboursement de leurs créances. De plus, toutes ces opérations devraient être effectuées après la défusion partielle de la ville. Le montant de la taxe due pour chaque unité d'évaluation et, en conséquence, celui des remboursements dépendraient du résultat de cet exercice. En réalité, on constate que la demande de nullité ressemble fort à une procédure d'annulation assortie de conclusions en mandamus pour contraindre la ville à calculer ses taxes conformément à la loi.

[35] J'ajoute que les demandes de remboursement de toutes les taxes foncières et d'affaires versées dans les quatre secteurs visés par les projets de recours collectifs paraissent peu compatibles avec les principes gouvernant la répétition de l'indu et la restitution des prestations selon le Code civil du Québec, notamment aux art. 1492 et 1699. Ces principes constituent d'ailleurs le droit commun du Québec en ces matières, même en droit municipal depuis l'entrée en vigueur du Code civil du Québec (Doré c. Verdun (Ville), [1997] 2 R.C.S. 862). La demande de répétition de l'indu des appelants se trouve assujettie aux règles gouvernant de façon plus large la restitution des prestations (art. 1492 et 1699 C.c.Q.). Dans le cas d'une demande de restitution des prestations, le Code civil du Québec permet au tribunal d'intervenir pour écarter ou tempérer l'obligation de restitution (J.-L. Baudouin et P.-G. Jobin, Les obligations (6e éd. 2005), par P.-G. Jobin avec la collaboration de N. Vézina, p. 830-831). Cette règle s'applique aux personnes morales de droit public, suivant les principes établis dans l'arrêt Québec (Sous-ministre du Revenu) c. B.D., [2002] R.J.Q. 54 (C.A.), et Amusements St-Gervais inc. c. Legault, [2000] J.Q. no 687 (QL) (C.A.), par. 30-31, le juge en chef Michaud. Le montant de la créance n'est alors établi qu'après l'intervention de la cour, qui peut même l'éteindre totalement dans certains cas, comme dans l'arrêt Québec (Sous-ministre du Revenu) c. B.D.

[36] En l'espèce, les appelants ont reçu des services municipaux au cours des années 2003, 2004 et 2005. Par ailleurs, le conflit sur le calcul de leurs impôts ne touche qu'une fraction de ceux-ci. Suivant les principes applicables à la restitution des prestations, il reste peu probable que le montant de leur créance corresponde à celui de leur demande. Dans ce cadre juridique et dans ce contexte, la conclusion recherchée ne répond pas au critère de l'apparence de droit sérieuse exigée par l'al. 1003b) C.p.c. (Comité régional des usagers des transports en commun de Québec c. Commission des transports de la Communauté urbaine de Québec).

F. L'argument de prescription

[37] La conclusion relative au remboursement fait aussi problème à propos de l'argument de prescription formulé par les appelants. Celui-ci voudrait que seul le recours collectif interrompe la prescription du recours en répétition de l'indu. Ce moyen suppose que la prescription pouvait courir. Or, pour que la prescription coure, il faut que la créance existe sous une forme qui permette de la réclamer. Une créance ne peut se prescrire avant d'être née et d'être devenue exigible. Avant de débattre de la suspension ou de l'interruption d'une prescription, on doit d'abord déterminer quand et comment elle commence à courir (J. W. Durnford, « Some Aspects of the Suspension and of the Starting Point of Prescription », [1963] Thémis 245, p. 250; P. Martineau, La prescription (1977), p. 251-252).

[38] Par ailleurs, à l'égard de la prescription ou de l'extinction du recours en nullité proprement dit, l'exercice du recours individuel en déclaration de nullité interrompt la prescription aussi efficacement qu'un recours collectif, en ce sens que le recours individuel qui réussit produit son effet à l'égard de tous, pourvu qu'il soit institué dans le délai général prescrit par le Code civil du Québec. Celui-ci correspondrait à la prescription de droit commun de 10 ans prévue par l'art. 2922 C.c.Q. (Abel Skiver Farm, p. 445; J. Hétu et Y. Duplessis, Droit municipal — Principes généraux et contentieux (2e éd. (feuilles mobiles)), vol. 1, p. 8 566). Par ailleurs, notre Cour a rappelé que malgré cette disposition générale du Code civil du Québec, le recours devrait être exercé avec diligence, dans un délai raisonnable, en raison de son caractère discrétionnaire en droit administratif (Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326; Hétu et Duplessis, p. 8 568 et 8 569). S'il est institué dans ce délai raisonnable, le recours en nullité accueilli par un tribunal entraîne la nullité à l'égard de tous.

[39] En l'espèce, comme je l'ai souligné plus haut, la déclaration de nullité recherchée ferait des membres des groupes visés par les requêtes en autorisation les titulaires d'un droit à un nouveau calcul de leurs taxes foncières ou d'affaires. Seule cette opération ferait apparaître une créance liquide et exigible, dont la naissance déclencherait le cours de la prescription d'un recours en restitution, avec les problèmes sous-jacents que j'ai évoqués plus haut. Cette constatation me convainc encore plus fortement que la Cour d'appel a eu raison de confirmer le jugement de la Cour supérieure et de refuser aux appelants l'autorisation d'exercer des recours collectifs. Les recours ne sont d'aucune utilité pour interrompre une prescription dont le point de départ n'est pas encore survenu. Les demandes ne conduisent pas aux conclusions réclamées. Ce problème n'est pas d'ailleurs le seul que soulèvent les requêtes des appelants.

G. La composition du groupe

[40] Les traits particuliers des recours en nullité des règlements municipaux suscitent des difficultés quant au fonctionnement de certaines règles de procédure gouvernant la formation et l'évolution du groupe visé par un recours collectif. En effet, les membres du groupe ne pourraient se désengager effectivement de la demande de nullité, toujours en raison de son effet à l'égard de l'ensemble des contribuables, contrairement à ce que prévoient les règles relatives à l'institution et à la conduite des recours collectifs, qui accordent une faculté de retrait des procédures collectives ou de refus d'y participer et établissent des délais de désengagement (al. 1006e) et art. 1007 C.p.c.).

H. Les problèmes de compétence

[41] Les recours que veulent instituer les appelants se situent indéniablement dans le cadre de l'art. 33 C.p.c. Cependant, d'autres causes de nullité comme des défauts de forme ou des irrégularités se situeraient plutôt dans le cadre des recours en cassation attribués à la compétence de la Cour supérieure par des lois municipales comme la Loi sur les cités et villes, art. 397, et le Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C-27.1, art. 689 et 690. La ligne de démarcation entre l'objet de la requête en cassation et celui de la demande de fondée sur l'art. 33 demeure souvent difficile à tracer (voir Rousseau, p. 766-768; Hétu et Duplessis, p. 8 553; Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), p. 343-346, le juge Gonthier). L'usage du recours collectif dans de pareilles situations risquerait d'affecter le fonctionnement de recours en principe simples et rapides, et ne respecterait guère le principe de la proportionnalité énoncé à l'art. 4.2 C.p.c.

I. Le principe de la proportionnalité

[42] Même s'il n'est pas nécessaire d'invoquer le principe de la proportionnalité pour conclure au rejet des demandes d'autorisation des recours collectifs que nous examinons, je crois utile d'ajouter quelques réflexions à son sujet, car je ne voudrais pas le réduire à un simple principe à valeur interprétative qui n'accorderait aucun pouvoir réel aux tribunaux à l'égard de la conduite de la procédure civile au Québec.

[43] Le principe de la proportionnalité qu'énonce l'art. 4.2 C.p.c. n'est pas entièrement nouveau. Toute bonne procédure devrait le respecter (voir Y.-M. Morissette, « Gestion d'instance, proportionnalité et preuve civile : état provisoire des questions » (2009), 50 C. de D. 381). L'exigence de proportionnalité dans la conduite de la procédure reflète d'ailleurs la nature de la justice civile qui, souvent appelée à trancher des litiges privés, remplit des fonctions d'État et constitue un service public. Ce principe veut que le recours à la justice respecte les principes de la bonne foi et de l'équilibre entre les plaideurs et n'entraîne pas une utilisation abusive du service public que forment les institutions de la justice civile. Certes, des règles particulières gouvernent les aspects les plus divers de la procédure civile. Leur mise en œuvre évitera souvent le recours à l'application du principe de la proportionnalité. Toutefois, on devrait se garder de le priver, dès le départ, de toute valeur comme source du pouvoir d'intervention des tribunaux dans la gestion des procès. Dans cette perspective, la présence du principe de la proportionnalité jette des doutes graves sur l'à-propos d'engager des recours collectifs aux fins visées par les procédures des appelants. Le recours collectif joue un rôle social et juridique considérable que la jurisprudence a souvent confirmé. Toutefois, la jurisprudence constante de la Cour d'appel du Québec qui interdit la demande de nullité de règlements municipaux par le truchement d'un recours collectif me paraît sage dans cette perspective, car elle rappelle que ce type de recours doit être exercé à bon escient, ce qui ne me paraît pas être le cas dans le contexte des deux pourvois dont notre Cour est saisie.

V. Conclusion

[44] Pour ces motifs, je rejetterais les pourvois avec dépens.

Les motifs de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Deschamps et Cromwell ont été rendus par

[45] La juge Deschamps (dissidente) — La Cour doit décider si les tribunaux québécois possèdent le pouvoir discrétionnaire d'accorder aux municipalités l'immunité contre les recours collectifs visant la répétition de taxes perçues sans droit, bloquant ainsi l'accès collectif à la justice des contribuables lors d'une demande de cette nature. Je suis d'avis de répondre négativement à cette question et d'accueillir les pourvois.

I. Faits

[46] La réorganisation municipale est un sujet qui a occupé la scène publique québécoise pendant près d'un quart de siècle avant l'adoption de la Loi portant réforme de l'organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l'Outaouais, L.Q. 2000, ch. 56 (« Loi sur les fusions »). En 2000, la ministre des Affaires municipales de l'époque, Mme Louise Harel, annonce le dépôt d'un projet de loi dont le but est de réorganiser les municipalités. Le Québec compte alors 1 306 municipalités locales, nombre qui dépasse de beaucoup celui des provinces et États voisins. La fragmentation est vue comme un handicap au développement économique. Les conditions favorisant le développement municipal doivent cependant être mises en place dans le respect de l'équité fiscale entre les contribuables—: A. Latendresse, « La réforme municipale et la participation publique aux affaires urbaines montréalaises : Rupture ou continuité », dans B. Jouve et P. Booth, dir., Démocraties métropolitaines (2004), 155, p. 158, note 2; J. L'Heureux, « La fiscalité locale québécoise peut-elle remplir ses promesses? », dans Rapport général de synthèse du Colloque de l'Association québécoise de droit comparé, Dans la foulée des réformes municipales, 20 avril 2001; Québec, Assemblée nationale, Journal des débats, vol. 37, no 31, 2e sess., 36e lég., 1er juin 2001, p. 1818 (M. Marc Boulianne). Dans le cadre de la plus grande réforme qu'ait connue jusque‑là le monde municipal québécois, entre en vigueur, le 1er janvier 2002, la Loi sur les fusions. Les deux présents pourvois concernent la nouvelle ville de Longueuil (« Longueuil »). Cette ville regroupe plusieurs municipalités de la Rive‑Sud de Montréal, soit les villes de Boucherville, Brossard, Greenfield Park, LeMoyne, Longueuil, Saint-Bruno-de-Montarville, Saint-Lambert et Saint-Hubert. Les anciennes municipalités deviennent des secteurs de Longueuil.

[47] Les fusions municipales ne se font cependant pas sans heurts et, en 2003, Québec adopte la Loi concernant la consultation des citoyens sur la réorganisation territoriale de certaines municipalités, L.Q. 2003, ch. 14 (« Loi sur les défusions »). Cette loi prévoit la possibilité de tenir une consultation populaire dans le but d'autoriser un secteur à défusionner. Les citoyens de Boucherville, Brossard, Saint-Lambert et St-Bruno-de-Montarville optent pour la défusion, qui prend effet en 2006.

[48] Les présents pourvois mettent en cause l'exercice du pouvoir de taxation de Longueuil pour les années 2003, 2004 et 2005. Les dispositions législatives pertinentes sont reproduites en annexe. L'appelant Marcotte est résident de Saint-Lambert et l'appelante Usinage Pouliot Inc., de Saint-Bruno-de-Montarville. Ils ont demandé à la Cour supérieure l'autorisation d'exercer un recours collectif, plaidant que Longueuil n'avait pas exercé son pouvoir de taxation conformément à la loi.

[49] Monsieur Marcotte demande à représenter toutes les personnes physiques ou morales (de moins de 50 employés) assujetties à la taxe foncière générale de Longueuil en 2003, 2004 et 2005 dans les quatre secteurs suivants : Boucherville, Brossard, Saint‑Bruno‑de‑Montarville et Saint‑Lambert. La demande d'Usinage Pouliot vise la taxe d'affaires pour l'année 2005 dans le seul secteur de Saint-Bruno-de-Montarville.

[50] Les appelants Marcotte et Usinage Pouliot prétendent que les hausses de taxes pour les années en cause sont ultra vires. Les taux de taxation des anciennes municipalités variaient d'un endroit à l'autre, mais la loi a prévu un délai de 20 ans pour les uniformiser. Monsieur Marcotte et Usinage Pouliot contestent les règlements établissant le taux des taxes foncières et taxes d'affaires (« les règlements »). Selon les appelants, ces règlements outrepasseraient les pouvoirs de Longueuil, parce qu'ils auraient pour effet d'augmenter de plus de 5 % par année par secteur le fardeau fiscal dans le dossier Marcotte et la taxe d'affaires dans le dossier Usinage Pouliot, en violation des art. 87.1 et 87.2 de la Charte de la Ville de Longueuil, L.R.Q., ch. C-11.3, entrée en vigueur le 1er janvier 2002. Monsieur Marcotte conteste aussi une résolution du conseil municipal pour l'exercice financier 2005 identifiant la partie de l'augmentation du fardeau fiscal qui ne découle pas de la constitution de la nouvelle ville. Devant la Cour supérieure et la Cour d'appel, M. Marcotte a contesté les règlements pour les exercices 2003, 2004 et 2005, mais il ne contestait la résolution et ne demandait la répétition de l'indu que pour l'année 2005. La demande d'Usinage Pouliot n'a toujours visé que 2005. Devant notre Cour, M. Marcotte désire modifier ses conclusions pour demander l'annulation des résolutions concernant les années 2003 et 2004 ainsi que demander la répétition de l'indu pour ces années.

II. Historique des procédures judiciaires

A. Cour supérieure

[51] Devant la Cour supérieure, Longueuil conteste les demandes en invoquant trois moyens. Elle prétend que (1) les requêtes sont irrecevables en droit; (2) que le recours collectif n'est pas un véhicule approprié en cas de demande d'annulation de règlement municipal et de répétition de taxes; (3) que les conditions de recevabilité d'un recours collectif prévues par l'art. 1003 du Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25 (« C.p.c. »), ne sont pas remplies.

[52] Pour étayer son argument d'irrecevabilité en droit, Longueuil plaide que les faits allégués ne permettent pas de conclure qu'il y a contravention au plafond d'augmentation de 5 %. Le juge Hébert rejette cet argument au motif que le débat sur les faits relève du fond du litige : 2006 QCCS 6516, [2006] J.Q. no 15494 (QL), et 2006 QCCS 6517, [2006] J.Q. no 15495 (QL). En ce qui a trait au caractère approprié de la procédure collective, le juge se dit lié par les arrêts de la Cour d'appel concluant que le recours collectif n'est pas le véhicule procédural approprié en cas de demande d'annulation d'un règlement municipal et de remboursement de taxes. Les principaux arrêts sur lesquels le juge Hébert se fonde sont : Francœur c. Municipalité régionale de comté d'Acton, [1985] R.D.J. 511; Comité de citoyens et d'action municipale de St-Césaire c. Ville de St-Césaire, [1986] R.J.Q. 1061; Gravel c. Corporation municipale de la paroisse de La Plaine, [1988] R.D.J. 60. Le juge Hébert n'examine donc pas les conditions d'exercice du recours prévues par l'art. 1003 C.p.c.

B. Cour d'appel

[53] S'exprimant pour la Cour d'appel, le juge Rochon rédige des motifs principaux dans le dossier Marcotte (2007 QCCA 866, [2007] R.J.Q. 1467). Ceux-ci sont incorporés par référence dans les motifs concernant le dossier Usinage Pouliot (2007 QCCA 867, [2007] J.Q. no 6259 (QL)). Le juge invoque le même argument d'autorité que le juge Hébert :

Depuis 1985, notre cour a constamment décidé que le recours collectif n'est pas une procédure appropriée pour demander la nullité de décrets ou de règlements. [par. 14]

[54] Le juge Rochon estime aussi que, « règle générale », le recours collectif est sans utilité dans les circonstances, puisqu'une déclaration de nullité vaudra pour tous les contribuables (par. 19). En conséquence, dit-il :

Le recours individuel permettra d'atteindre le but recherché pour l'ensemble des justiciables assujettis à la réglementation sans la lourdeur de la procédure collective. [par. 21]

[55] Le juge Rochon affirme que la question peut également être abordée sous l'angle de l'al. 1003c) C.p.c., lequel prévoit qu'un recours collectif sera autorisé lorsque la composition du groupe rend difficile ou peu pratique de joindre des recours similaires (art. 59 C.p.c.) ou de procéder par voie de mandat (art. 67 C.p.c.). Pour le juge Rochon, les appelants n'ont pas satisfait à cette condition, car la composition du groupe ne rend pas l'application des art. 59 et 67 « difficile ou peu pratique ». Plutôt, la formulation d'un groupe est inutile (par. 23).

[56] Le juge Rochon reconnaît que l'existence de la demande de répétition de l'indu fait que le recours individuel ne permettrait pas de trancher complètement les questions en litige et pourrait soulever un problème de prescription. En effet, la répétition de l'indu se prescrit par trois ans (art. 2925 du Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64 (« C.c.Q. »)) et le délai court à compter du moment où la taxe est payée et non à compter du jugement invalidant le règlement (Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte-Foy, [1983] 1 R.C.S. 403, p. 447 et suiv.; Kingstreet Investments Ltd. c. Nouveau-Brunswick (Finances), 2007 CSC 1, [2007] 1 R.C.S. 3). Par conséquent, le recours d'un contribuable en répétition de l'indu pourrait être prescrit s'il n'était entrepris qu'après le jugement sur l'action en nullité, puisque ce processus pourrait s'étaler sur plus de trois ans. Le juge Rochon conclut cependant que, comme le dépôt de la demande d'autorisation de recours collectif a eu pour effet de suspendre la prescription (art. 2908 C.c.Q.), « il y a lieu de penser que le recours individuel en nullité pourra être exercé en temps et permettre, le cas échéant, aux contribuables concernés de répéter les taxes payées en trop » (par. 29). De plus, selon lui, « rien ne permet de croire que la Ville, corporation publique, refuserait de prendre les mesures requises pour remettre aux contribuables les montants qu'elle aurait perçus illégalement » (par. 29). Par ailleurs, il estime, pour deux motifs, qu'il n'est pas nécessaire de trancher définitivement la question : d'une part, une déclaration judiciaire de nullité ne permettrait pas d'établir le montant de remboursement dû à chaque contribuable (par. 30) et, d'autre part, « la créance, si elle existe, peut être qualifiée d'indivisible et enclenche de ce fait l'interruption civile de l'article 2900 C.C.Q. » (par. 32).

III. Question en litige

[57] La principale question que pose les pourvois Marcotte et Usinage Pouliot peut se résumer ainsi : Un recours collectif peut-il être autorisé au Québec lorsque le requérant demande la répétition de taxes municipales payées par suite de l'application d'un règlement municipal ultra vires? Deux approches sont préconisées. Selon la première, le tribunal saisi de la demande d'autorisation de recours collectif peut se fonder sur un pouvoir discrétionnaire distinct des conditions prévues à l'art. 1003 C.p.c. pour évaluer le caractère approprié de la procédure collective et conclure que, même en cas de demande de répétition de taxes, le recours ne doit pas être autorisé. Selon la deuxième, le pouvoir discrétionnaire doit être exercé lors de l'examen des quatre conditions de l'art. 1003 C.p.c. et le fait qu'une demande de répétition de taxes soit présentée ne permet pas de conclure que la voie collective n'est pas appropriée. En somme, l'existence d'un pouvoir discrétionnaire est reconnue, mais le moment et les modalités d'exercice de ce pouvoir diffèrent selon que la première ou la deuxième approche est adoptée. À mon avis, la deuxième approche respecte mieux l'esprit des dispositions régissant l'autorisation d'exercer un recours collectif.

IV. Analyse

[58] L'article 4.2 C.p.c. est au cœur du débat et sa portée détermine l'approche qui doit être retenue. J'aborderai donc l'analyse du dossier en examinant la portée de cet article. J'examinerai ensuite les conditions d'application de l'art. 1003 C.p.c.

A. L'article 4.2 C.p.c.

[59] L'article 4.2 C.p.c. est rédigé ainsi :

4.2 Dans toute instance, les parties doivent s'assurer que les actes de procédure choisis sont, eu égard aux coûts et au temps exigés, proportionnés à la nature et à la finalité de la demande et à la complexité du litige; le juge doit faire de même à l'égard des actes de procédure qu'il autorise ou ordonne.

[60] Avant le 1er janvier 2003, date d'entrée en vigueur de l'art. 4.2 C.p.c., les tribunaux reconnaissaient que le tribunal saisi d'une demande d'autorisation de recours collectif jouissait d'une marge d'appréciation qui était aussi souvent qualifiée de pouvoir discrétionnaire. Quoique, selon moi, l'expression « marge d'appréciation » corresponde à l'exercice auquel doit se livrer le juge lors de la demande d'autorisation, il n'y a pas lieu, pour les besoins des présents pourvois, de la distinguer de l'expression « pouvoir discrétionnaire ». Ce qu'il est important de signaler, c'est que le pouvoir était exercé, non pas de façon distincte, mais bien dans le contexte des quatre conditions de l'art. 1003 C.p.c. Sur ce point, l'arrêt Guimond c. Québec (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 347, par. 12, résume clairement l'état du droit à cette époque :

Le pouvoir discrétionnaire réside dans le fait de déterminer si la réclamation respecte le critère préliminaire prévu à l'art. 1003, c'est-à-dire si elle présente « une apparence sérieuse de droit », et non de déterminer si, bien que l'appelant ait satisfait aux conditions requises, il est néanmoins possible de lui refuser l'autorisation demandée pour diverses raisons fondées sur le caractère approprié ou pratique du recours. [Je souligne.]

[61] Il faut donc déterminer si l'entrée en vigueur de l'art. 4.2 C.p.c. a eu pour effet de conférer au tribunal chargé de statuer sur la demande d'autorisation un pouvoir additionnel à celui qu'il possédait déjà. En d'autres mots, cette disposition a-t-elle une portée autonome qui en fait une cinquième condition accordant au tribunal un pouvoir discrétionnaire indépendant de celui découlant de l'art. 1003 C.p.c.?

[62] Dans son rapport La révision de la procédure civile : une nouvelle culture judiciaire (2001), le Comité de révision de la procédure civile faisait état de l'objectif de la réforme—:

[I]l importe d'intégrer au code des règles témoignant d'un souci constant de contrôler les coûts de la procédure et d'inciter à la recherche de la proportionnalité, c'est‑à‑dire à une meilleure adéquation entre la nature et la finalité d'une action en justice et les moyens disponibles pour l'exercer.

. . .

. . . Pour que la justice civile demeure un service public accessible, il y a lieu de veiller à ce que les coûts et les délais en soient raisonnables. Dans la poursuite de cet objectif, il importe que les dispositions du code et l'action des parties et des tribunaux soient inspirées par une même préoccupation de proportionnalité entre, d'une part, les procédures prises, le temps employé et les coûts engagés et, d'autre part, la nature, la complexité et la finalité des recours. Ce principe permet de mieux établir l'autorité du juge lorsqu'il intervient dans la gestion de l'instance et de guider l'action des parties et de leurs procureurs. [Je souligne; p. 33 et 38-39.]

[63] Selon les membres de ce comité, la proportionnalité constitue un principe directeur de la procédure civile. Leur recommandation formelle est d'ailleurs

[d]'affirmer que les procédures prévues au code, choisies par les parties, autorisées ou ordonnées par le tribunal doivent être proportionnées à la nature, la complexité et la finalité des recours. [Je souligne; p. 39.]

[64] Les commentaires du ministre de la Justice lors de la présentation du projet de loi confirment aussi l'objectif avancé par le Comité :

Ce que ce projet de loi fait et vise à faire, c'est entre autres de faire en sorte qu'on ait une justice civile qui est plus rapide, plus efficace, moins coûteuse, susceptible d'améliorer l'accès à la justice et d'accroître la confiance du citoyen dans le système de justice.

(Assemblée nationale, Journal des débats, vol. 37, no 110, 2e sess., 36e lég., 6 juin 2002, p. 6666 (M. Paul Bégin))

[65] Comme on peut le constater, tant les commentaires du ministre que le texte de l'art. 4.2 C.p.c. vont dans le sens de l'objectif avancé par le Comité. Le principe de la proportionnalité doit être appliqué dans le contexte des procédures prévues au Code de procédure civile. Il sert de toile de fond à la décision que prend le juge dans un cas donné. Il n'est pas susceptible d'application autonome.

[66] Dans le même rapport, le Comité se penche également, mais de façon distincte, sur les critères d'autorisation du recours collectif. À la lumière de ses remarques sur le sujet, il apparaît particulièrement improbable qu'on ait envisagé que l'art. 4.2 C.p.c. aurait pour effet d'ajouter à ces critères d'autorisation :

Les critères qui permettent au tribunal d'autoriser l'exercice du recours sont établis à l'article 1003 du Code. Il s'agit d'examiner si le recours soulève des questions de droit ou de fait identiques, similaires ou connexes, si les faits allégués paraissent justifier les conclusions recherchées, si la composition du groupe rend difficile ou peu pratique l'application de certaines autres règles du Code prévues aux articles 59 ou 67 et si le membre revendiquant le statut de représentant est en mesure d'assurer une représentation adéquate des membres du groupe. Ces critères ont donné lieu à une jurisprudence aujourd'hui bien établie. Le Comité est d'avis qu'ils sont encore opportuns et doivent être maintenus. [Je souligne; p. 203.]

[67] Il ressort de ces diverses sources que l'art. 4.2 C.p.c. a pour objectif de renforcer l'autorité du juge comme gestionnaire de l'instance. Ce dernier est invité à délaisser le rôle d'arbitre passif. A priori, cette fonction de gestion d'instance n'implique pas que le juge pourrait empêcher une partie d'exercer un droit. Cependant, dans l'évaluation des conditions d'exercice d'un droit, le juge doit s'assurer du respect du principe de la proportionnalité.

[68] Il est pertinent de rappeler que, si le principe de la proportionnalité est maintenant formulé de manière explicite dans le Code de procédure civile québécois, le principe lui-même n'est pas nouveau. Déjà, avant la réforme, sans que cela ne soit précisé de façon formelle, les juges se fondaient sur ce principe pour apprécier le caractère raisonnable d'une demande donnée : Boutique Linen Chest (Phase II) Inc. c. Wise, [1997] J.Q. no 3189 (QL) (C.A.).

[69] La valorisation de ce principe et l'importance accrue qu'on lui accorde tirent leur origine du rapport de lord Woolf sur la réforme de la justice civile en Angleterre et au Pays de Galles : Access to Justice — Final Report (1996). L'une des recommandations de ce rapport est d'assurer une meilleure proportionnalité entre la nature de la cause et la procédure utilisée.

[70] Selon lord Woolf, l'un des moyens à prendre pour rendre justice est de traiter chaque instance d'une manière qui soit proportionnée à son importance, à la somme en jeu, à la complexité des questions en litige et à la situation financière des parties (Final Report, p. 275). Selon la jurisprudence anglaise, l'objectif des nouvelles règles de procédure consiste principalement à limiter les coûts, lesquels doivent, lorsque possible, être proportionnels à la somme en jeu. À cette fin, les parties doivent recourir à la stratégie appropriée. Voir : Lownds c. Home Office, [2002] EWCA Civ 365, [2002] 4 All E.R. 775, le juge en chef lord Woolf, par. 1; Rogers c. Merthyr Tydfil County Borough Council, [2006] EWCA Civ 1134, [2007] 1 All E.R. 354, lord Brooke, par. 106; Callery c. Gray (Nos 1 and 2), [2002] UKHL 28, [2002] 3 All E.R. 417, lord Scott, par. 121; Hashtroodi c. Hancock, [2004] EWCA Civ 652, [2004] 3 All E.R. 530, lord Dyson, par. 20; Leigh c. Michelin Tyre plc, [2003] EWCA Civ 1766, [2004] 2 All E.R. 175, lord Dyson, par. 1.

[71] La proportionnalité est invoquée comme principe directeur non seulement au Québec mais aussi dans d'autres provinces et territoires du Canada. Par exemple, la Cour suprême de la Colombie‑Britannique a modifié ses règles de procédures en 2005 pour y incorporer formellement ce principe : Rule 68 — Expedited Litigation Project Rule (Supreme Court Rules, B.C. Reg. 221/90). En particulier, le par. 68(13), intitulé « Proportionality » prévoit ce qui suit : [traduction] « Le tribunal saisi d'une demande fondée sur la présente règle doit se demander ce qui est raisonnable compte tenu de la somme en jeu dans l'action. » Voir aussi C. P. Dennis, « Proportionality : A More Effective Tool », document préparé pour la conférence intitulée « Rule 68 » organisée par la Continuing Legal Education Society of British Columbia le 29 septembre 2005 (en ligne : http://www.bcjusticereview.org/working_groups/civil_justice/cle_paper_09_29_05.pdf). En Colombie-Britannique, le principe de la proportionnalité joue un rôle important dans la gestion de l'instance : Totol Vision Enterprises Inc. c. 689720 B.C. Ltd., 2006 BCSC 639, [2006] B.C.J. No. 925 (QL).

[72] La jurisprudence et les commentaires sur l'incidence possible de l'art. 4.2 C.p.c. sur la procédure québécoise d'autorisation des recours collectifs évoluent, mais quelques tendances se dessinent. Certains considèrent que le recours collectif, en soi, met en œuvre le principe de la proportionnalité à cause de l'économie des ressources judiciaires qu'il permet de réaliser. D'autres estiment que le principe de la proportionnalité établit une cinquième condition d'autorisation, intégrant ainsi la règle qu'on retrouve dans les lois de plusieurs autres provinces et qui prévoit que l'autorisation d'exercer un recours collectif n'est accordée que s'il s'agit de la procédure la plus appropriée. On peut enfin considérer que le principe de la proportionnalité doit être appliqué dans le contexte du pouvoir d'appréciation du juge lors de l'examen de chacune des quatre conditions de l'art. 1003 C.p.c. (É. M. David, « La règle de proportionnalité de l'article 4.2 C.p.c. en matière de recours collectif — Premières interprétations jurisprudentielles », dans Développements récents en recours collectifs (2007), 315, p. 328‑335).

[73] La première approche me paraît manquer de nuances. Comme le souligne le professeur Jutras, le recours collectif n'est pas nécessairement synonyme de proportionnalité :

Bien entendu, le recours collectif évite la duplication des procédures et favorise la résolution efficace de questions communes. Il permet aussi des économies d'échelle et des gains en termes de dissuasion de comportements fautifs. Inversement, le recours collectif peut aussi être source de complications procédurales et administratives — personne ne profite de l'engorgement des tribunaux par des recours collectifs qui ne servent pas de finalité sociale ou juridique positive. [. . .] Il faut, dans chaque cas, faire un examen des bénéfices escomptés, et s'assurer que la forme collective sert bien les finalités sociales qu'on lui attribue.

(D. Jutras, « À propos de l'opportunité du recours collectif », dans Colloque sur les recours collectifs (2007), 7, p. 12)

[74] La deuxième approche, qui considère l'art. 4.2 C.p.c. comme une condition autonome, ne paraît pas compatible avec l'objectif invoqué lors de l'adoption de la disposition. Selon toutes les sources précédant son adoption, cette disposition incorpore un principe — elle n'édicte pas une norme autonome. Il s'agit en quelque sorte d'une règle d'appréciation, qui ne modifie pas les conditions fixées par le Code de procédure civile. D'ailleurs, si l'on devait conclure que cette disposition confère un pouvoir distinct des conditions d'exercice du recours collectif, un raisonnement similaire devrait s'appliquer pour toutes les procédures prévues au Code de procédure civile, ce qui ne me paraît pas être le cas. Par exemple, si une partie plaidait à tort qu'une demande n'est pas fondée en droit, à supposer même que les faits allégués soient vrais (par. 165(4) C.p.c.), le juge ne pourrait néanmoins s'appuyer sur l'art. 4.2 pour rejeter quand même la demande. Un juge peut cependant, sur demande, suspendre l'instance à l'égard de certaines parties lorsque cela permet une utilisation plus efficace des ressources judiciaires (Roy c. Boivin Carrier, 2006 QCCS 2663, [2006] J.Q. no 4679 (QL)), mais il ne pourrait rejeter une action en n'invoquant que l'art. 4.2. Enfin, un juge ne pourrait pas, à mon avis, invoquer l'art. 4.2 pour refuser la tenue d'un interrogatoire avant défense alors que le défendeur qui désire assigner le demandeur satisfait aux conditions pour ce faire prévues par l'art. 397 C.p.c. Le juge pourrait cependant imposer des limites à cet égard, notamment quant au moment de cet interrogatoire, à sa longueur et au fait qu'il se tiendra devant la cour ou non : Quesnel c. KPMG, s.r.l., 2007 QCCS 3990, [2007] J.Q. no 9465 (QL); Canada (Procureur général) c. Malcolm Média inc. (Expour 2000), 2007 QCCS 2427, [2007] J.Q. no 5098 (QL).

[75] À mon avis, c'est la troisième approche que les tribunaux doivent suivre. Dans Harmegnies c. Toyota Canada inc., 2008 QCCA 380, [2008] J.Q. no 1446 (QL), traitant du caractère approprié de la procédure collective, la Cour d'appel du Québec, sous la plume du juge Baudouin, énonce clairement que le pouvoir discrétionnaire du tribunal ne constitue pas une cinquième condition :

Le pouvoir discrétionnaire du juge québécois s'exerce donc dans l'appréciation qu'il fait de chacune des quatre conditions de l'article 1003 C.p.c., mais ne s'impose pas comme une cinquième condition. En d'autres termes, la discrétion judiciaire s'exerce à l'intérieur et dans le seul cadre des quatre exigences posées par le législateur. [par. 22]

[76] Un auteur qui s'est prononcé sur le sujet estime lui aussi que l'art. 4.2 C.p.c. n'ajoute pas un nouveau critère à l'art. 1003 C.p.c. :

En définitive, l'article 4.2 C.p.c. ne peut déceler un autre critère ou test, pas plus que l'article 4.1 ou l'article 2. Il s'agit de « principes directeurs », énoncés dans les dispositions générales introductives du Code, qui s'appliquent essentiellement à la gestion des recours collectifs comme à toute instance.

. . . l'application de la règle de proportionnalité trouve sa pleine expression notamment dans une juste interprétation des quatre critères d'autorisation identifiés par le législateur, par une faveur judiciaire à ce moyen essentiel d'accès à la justice et par une gestion d'instance qui rend praticable ce moyen de procédure à chacune de ces étapes.

(David, p. 337)

Voir aussi : L. Chamberland, « La règle de proportionnalité : à la recherche de l'équilibre entre les parties? », dans La réforme du Code de procédure civile, trois ans plus tard (2006), 1, p. 27; S. Finn, « In a Class All its Own : The Advent of the Modern Class Action and its Changing Legal and Social Mission » (2005), 2 Rev. can. recours collectifs 333.

[77] Je n'accepte pas l'argument selon lequel l'art. 4.2 a pour effet d'importer dans le droit québécois l'exigence que l'on trouve dans les lois d'autres provinces canadiennes. Un bref survol de ces lois révèle que, dans les provinces où le juge dispose du pouvoir de refuser de certifier un recours au motif qu'il n'est pas la voie la plus appropriée, la loi le précise. Huit des neuf provinces de common law ainsi que le législateur fédéral ont adopté des dispositions requérant que le recours collectif soit la procédure la plus appropriée (« preferable ») ou le « meilleur moyen » de régler les questions communes. Par exemple, en Ontario, le par. 5(1) de la Loi de 1992 sur les recours collectifs, L.O. 1992, ch. 6, prévoit ce qui suit :

5 (1) Le tribunal saisi d'une motion visée à l'article 2, 3 ou 4 certifie qu'il s'agit d'un recours collectif si les conditions suivantes sont réunies :

a) les actes de procédure ou l'avis de requête révèlent une cause d'action;

b) il existe un groupe identifiable de deux personnes ou plus qui se ferait représenter par le représentant des demandeurs ou des défendeurs;

c) les demandes ou les défenses des membres du groupe soulèvent des questions communes;

d) le recours collectif est le meilleur moyen de régler les questions communes;

e) il y a un représentant des demandeurs ou des défendeurs qui :

(i) représenterait de façon équitable et appropriée les intérêts du groupe,

(ii) a préparé un plan pour l'instance qui propose une méthode efficace de faire avancer l'instance au nom du groupe et d'aviser les membres du groupe de l'instance,

(iii) n'a pas de conflit d'intérêts avec d'autres membres du groupe, en ce qui concerne les questions communes du groupe.

[78] On constate facilement que la première condition correspond à l'al. 1003b) C.p.c. (« les faits allégués paraissent justifier les conclusions recherchées »). Les deuxième et cinquième conditions sont assimilables à celle prévue à l'al. 1003d) C.p.c. et portent sur le caractère représentatif du représentant. La troisième concerne le fait que le recours doit soulever des questions communes et équivaut à l'al. 1003a) C.p.c. Il convient cependant de signaler que la formulation de la quatrième condition, qui requiert que la procédure collective soit « le meilleur moyen de régler les questions communes », diffère de l'al. 1003c), lequel exige de se demander si la composition du groupe rend peu pratique le recours au mandat ou à la réunion de demandeurs. Cette exigence a une portée très différente de la disposition québécoise, qui oblige le juge à se demander si l'une ou l'autre de deux procédures précises — le mandat et la jonction de recours — pourrait, de façon pratique, être utilisée. Le juge n'a pas à s'interroger sur les autres recours qui pourraient être utilisés. L'alinéa 1003c) ne confère pas au juge le pouvoir de décider soit qu'il ne convient pas d'utiliser la procédure collective parce qu'il ne s'agirait pas du meilleur moyen de régler les questions communes, soit que cette voie de recours n'est pas opportune.

[79] Par ailleurs, trois arrêts émanant des provinces de common law illustrent que, même dans ces provinces, l'approche n'est pas uniforme. En effet, chacun des trois arrêts aborde la question un peu différemment en raison de textes particuliers des provinces concernées. Les choix législatifs des provinces doivent être respectés. Dans Western Canadian Shopping Centres Inc. c. Dutton, 2001 CSC 46, [2001] 2 R.C.S. 534, le recours avait été intenté avant que la province n'adopte une loi complète concernant le recours collectif. La Cour a jugé que les tribunaux peuvent se fonder sur leur pouvoir inhérent d'établir des règles de pratique applicables aux litiges dont ils sont saisis pour fixer les conditions d'autorisation d'exercice du recours collectif. Dans cette affaire, la Cour a décidé que le tribunal devait prendre en considération les avantages que le recours collectif offrait dans les circonstances de l'instance ainsi que les injustices qu'il pourrait provoquer. Dans Hollick c. Toronto (Ville), 2001 CSC 68, [2001] 3 R.C.S. 158, la loi ontarienne comportait l'exigence relative au « meilleur moyen », mais ne contenait pas toutes les sous-questions que le tribunal doit examiner en vertu de la loi de la Colombie-Britannique étudiée dans Rumley c. Colombie‑Britannique, 2001 CSC 69, [2001] 3 R.C.S. 184. Dans chacune des affaires, la Cour a abordé la question du « meilleur moyen » en se référant au libellé particulier du droit applicable.

[80] Au Québec, le juge doit, conformément à l'al. 1003c), se demander si la composition du groupe rend difficile ou peu efficace l'utilisation de la procédure de mandat (art. 59 C.p.c.) ou la jonction des recours (art. 67 C.p.c.). Lorsqu'un demandeur agit pour le compte d'un mandant, une procuration doit être produite avec le premier acte de procédure. Cette exigence implique que chaque mandant doit intervenir personnellement. Dans le cas de la jonction de recours, la participation de chaque demandeur est requise pour chacun des actes de procédure. Lorsque les groupes sont très gros, ces dispositions sont souvent considérées comme peu pratiques. Comme on le voit, la démarche du juge lorsqu'il applique l'al. 1003c) diffère de celle du juge qui doit déterminer si la procédure collective constitue le meilleur moyen de régler les questions communes. Très tôt d'ailleurs, la Cour d'appel du Québec avait fait la nuance entre les conditions prévues à l'art. 1003 C.p.c. et l'exigence relative au recours le plus approprié : Gelmini c. Procureur général du Québec, [1982] C.A. 560, p. 564.

[81] À mon avis, imposer au requérant le fardeau de prouver que le recours collectif constitue le « meilleur moyen » de régler les questions communes aurait pour effet de limiter l'accès à cette procédure. Le texte de l'art. 1003 n'impose pas une telle condition. De plus, dans une décision postérieure à l'adoption de l'art. 4.2, Bouchard c. Agropur Coopérative, 2006 QCCA 1342, [2006] R.J.Q. 2349, la Cour d'appel a expliqué que l'exercice du pouvoir discrétionnaire doit se faire dans le cadre des conditions particulières du recours collectif et non de façon distincte, comme une cinquième condition. Le juge Pelletier s'est exprimé ainsi :

Ici, le législateur a posé des balises et c'est à l'étape de l'examen de chacune des conditions plutôt qu'au moment final de décider s'il y a ou non lieu d'octroyer la permission qu'il a choisi d'accorder au juge la marge de manœuvre nécessaire à l'efficacité de l'opération de filtrage. La facture de l'article 1003 C.P.C. me paraît traduire cette intention. . . [par. 41]

[82] Dans Lallier c. Volkswagen Canada Inc., 2007 QCCA 920, [2007] R.J.Q. 1490, le juge Pelletier distingue aussi l'approche des provinces de common law de celle imposée par le texte québécois :

Il s'agit en quelque sorte du même type de pouvoir discrétionnaire que celui que la Cour suprême a reconnu au juge dans le cadre de la loi albertaine, à la différence qu'il s'exerce non pas de façon globale, une fois examinés les critères pertinents, mais plutôt à la faveur de l'examen individuel de chacune de ces exigences. [par. 20]

[83] En somme, le rôle du juge qui veille au respect du principe de la proportionnalité est de s'assurer que « les actes de procédure choisis sont, eu égard aux coûts et au temps exigés, proportionnés à la nature et à la finalité de la demande et à la complexité du litige » (art. 4.2 C.p.c.). Son rôle consiste à gérer l'instance et non à limiter, au-delà des conditions prévues par le code, l'accès à une procédure qui se veut une mesure d'accès à la justice.

[84] Bien que je conclue que l'adoption de l'art. 4.2 C.p.c. n'a eu pour effet ni d'ajouter une condition à celles prévues par l'art. 1003 C.p.c., ni d'obliger le demandeur à démontrer que la procédure collective constituait le meilleur moyen de régler les questions communes, cela ne signifie pas pour autant que le principe de la proportionnalité n'a pas d'application en matière de recours collectif, au contraire. En effet, je crois qu'une interprétation mettant en valeur le rôle de gestionnaire du juge dans l'évaluation des quatre conditions de l'art. 1003 permet de donner tout son poids au principe de la proportionnalité.

[85] Ainsi, en droit québécois, l'effet du principe de la proportionnalité sur l'art. 1003 C.p.c. concrétise et renforce la marge d'appréciation déjà reconnue au juge dans l'examen de chacune des quatre conditions d'autorisation du recours collectif. C'est dans ce contexte que ce principe est appliqué (voir Brito c. Pfizer Canada inc., 2008 QCCS 2231, [2008] R.J.Q. 1420, par. 47, la juge Grenier; Option Consommateurs c. Infineon Technologies AG, 2008 QCCS 2781, [2008] R.J.Q. 1694, par. 210-213, le juge Mongeau). Dans chaque cas, le tribunal doit analyser le libellé particulier de l'art. 1003 C.p.c., ce que n'a pas fait en l'espèce la Cour supérieure en raison de son interprétation des arrêts de la Cour d'appel en matière d'annulation de règlements municipaux. Pour sa part, la Cour d'appel a esquissé une analyse de l'al. 1003c) C.p.c., mais elle a rapidement conclu que la procédure collective était inutile du fait que le jugement sur l'action en nullité vaudrait pour tous les membres. J'estime qu'une analyse plus complète s'impose.

B. L'examen des critères établis à l'art. 1003 C.p.c.

(1) L'alinéa 1003a) C.p.c. : Les questions sont-elles similaires ou connexes?

[86] Monsieur Marcotte demande à la Cour de conclure à la nullité de l'art. 3 de chacune des résolutions adoptant le budget de la ville pour les années 2003, 2004 et 2005. Ces dispositions se rapportent à l'art. 87.5 de la Charte de la Ville de Longueuil, lequel prescrit que, si la ville veut invoquer l'art. 87.1 de la Charte pour augmenter les taxes tout en respectant la limite de 5 % d'augmentation du fardeau fiscal, elle doit « prévoir les règles qui permettent de déterminer si l'augmentation visée à cet article [87.1] découle uniquement de la constitution de la ville et, dans le cas contraire, d'établir la partie d'augmentation qui découle de cette constitution ». Le second alinéa de l'art. 87.5 prévoit pour sa part que « [l]e gouvernement peut, par règlement, prévoir les seuls cas d'augmentation qui sont réputés ne pas découler de la constitution de la ville. » En fait, les résolutions contestées, au lieu de prévoir des règles de calcul, identifient plutôt des montants spécifiques, soit les parties des augmentations qui ne découlent pas uniquement de la constitution de la nouvelle ville. L'appelant Marcotte plaide aussi que les par. 1, 2, 5 et 7 de l'art. 1 des règlements municipaux qui fixent le taux de la taxe foncière par secteur pour les années 2003, 2004 et 2005 sont ultra vires.

[87] En somme, M. Marcotte soutient qu'il y a eu contravention au plafond de 5 % d'augmentation du fardeau fiscal établi à l'art. 87.1, al. 1. Le fardeau fiscal, qui est défini à l'al. 2 de l'art. 87.1, inclut non seulement la taxe foncière, mais aussi d'autres revenus, par exemple, les taxes pour l'alimentation en eau potable, l'assainissement des eaux usées, l'enlèvement de la neige et l'élimination des déchets. Pour démontrer que le plafond n'a pas été respecté pour l'année 2005, M. Marcotte avance trois données à l'égard de chacun des secteurs visés : l'augmentation de la taxe foncière générale (qui représente 62 % des revenus de la ville), l'augmentation de la taxe d'affaires et sur les immeubles non résidentiels (qui représente 10 % des revenus de la ville) et l'augmentation des revenus totaux de Longueuil. Dans le cas de Boucherville, Brossard, Saint-Bruno-de-Montarville et Saint-Lambert, l'augmentation de la taxe foncière générale a été de 5,7 %, 10,4 %, 13,4 % et 10,9 % respectivement. L'augmentation de la taxe d'affaires et sur les immeubles non résidentiels dans les quatre secteurs a été de 5,5 %, 5,2 %, 11,9 % et 7,9 % respectivement. Quant au budget, les revenus de Longueuil ont augmenté de 5,8 % par rapport à 2004. Sur la base de ces données, M. Marcotte affirme que le fardeau fiscal a augmenté de plus de 5 % entre 2004 et 2005. Pour les années 2003 et 2004, M. Marcotte ne produit que peu de données. Il relate toutefois que la ville a été incapable de lui fournir les montants du fardeau fiscal pour les années en cause. Par ailleurs, dès sa requête initiale, il a indiqué que parmi les questions principales que le tribunal devrait traiter collectivement figuraient celles du caractère ultra vires ou non de la résolution de 2005 et du règlement imposant des taxes foncières pour l'exercice financier 2005. De plus, dans sa requête amendée en novembre 2005, il demande que les règlements imposant les taxes foncières pour les années 2003, 2004 et 2005 soient déclarés ultra vires.

[88] Pour sa part, l'appelante Usinage Pouliot conteste la validité du règlement CM-2004-309, lequel impose une taxe d'affaires pour l'exercice financier 2005. En vertu de l'art. 87.2, la ville peut imposer une taxe d'affaires, mais l'augmentation des revenus provenant de cette taxe pour un secteur donné ne peut, par rapport à l'exercice précédent, être supérieure à 5 %. Or, il appert du budget 2005 de Longueuil que, de 2004 à 2005, le taux de la taxe d'affaires pour le secteur Saint‑Bruno‑de‑Montarville est passé de 7,03 % à 7,87 %, soit une augmentation de 11,09 %, et ce, en dépit du fait que l'assiette fiscale de Saint-Bruno-de-Montarville augmente d'année en année.

[89] Suivant l'al. 1003a), le juge doit évaluer la similitude des questions à régler dans les recours des membres du groupe. En l'espèce, pour chacun des membres, le fond du litige concerne le respect par Longueuil de la limite d'augmentation du fardeau fiscal (dossier Marcotte) et de la taxe d'affaires (dossier Usinage Pouliot). Les mêmes textes réglementaires sont en cause pour tous les membres des groupes. Les questions de droit sont donc identiques. Seule la démonstration factuelle fondée sur les données propres à chacun des quatre secteurs diffère dans le pourvoi Marcotte. Par ailleurs, les calculs sont les mêmes pour chacun des contribuables d'un secteur donné. Pour tous se pose la question du droit à la répétition des taxes. La demande satisfait donc facilement au critère de la similarité des questions, et il ne s'agit pas d'un cas où le juge devrait utiliser sa marge d'appréciation pour décider d'accepter ou de refuser les recours. Je passe donc maintenant à l'analyse de la deuxième condition.

(2) L'alinéa 1003b) C.p.c. : Les allégations paraissent-elles justifier les conclusions recherchées?

[90] La deuxième condition de l'art. 1003 C.p.c. requiert que le juge détermine si les faits allégués paraissent justifier les conclusions recherchées. Cette condition concerne le fond du recours et non la procédure. Les tribunaux ont depuis longtemps établi que le demandeur n'a pas à faire la preuve des faits allégués lors de la demande d'autorisation : Guimond, par. 9, 11 et 12; Comité régional des usagers des transports en commun de Québec c. Commission des transports de la Communauté urbaine de Québec, [1981] 1 R.C.S. 424; Berdah c. Nolisair International Inc., [1991] R.D.J. 417 (C.A.), p. 420-421; Lasalle c. Kaplan, [1988] R.D.J. 112 (C.A.); Desmeules c. Hydro‑Québec, [1987] R.J.Q. 428 (C.S.), et K. Delaney-Beausoleil, « Le recours collectif », dans D. Ferland et B. Emery, dir., Précis de procédure civile du Québec (4e éd. 2003), vol. 2, p. 913. Les faits sont tenus pour avérés et le tribunal peut tenir compte autant des allégations que des pièces pour déterminer si le demandeur a satisfait à la norme applicable. Cette norme est celle de la preuve à première vue, tout comme en matière d'injonction.

[91] Comme les conclusions recherchées dans les présentes affaires comportent deux volets — l'annulation des règlements et résolutions et le remboursement — l'application de la norme se pose à l'égard de deux questions : (1) Les allégations justifient-elles de conclure à la nullité des règlements et résolutions? (2) Si les règlements ou résolutions sont invalidés, le juge saisi des demandes pourra-t-il ordonner le remboursement des taxes payées par suite de l'imposition sans droit?

[92] Un règlement municipal peut être annulé soit parce que son adoption n'est pas autorisée par une loi — il a alors été adopté sans compétence —, soit en raison de sa nature abusive ou oppressive : P. Faribault, Les recours de contrôle judiciaire (2001), vol. 1, p. 10; Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326, p. 346-356. Une résolution peut, elle aussi, être annulée pour ces motifs. Même si l'action en nullité est un recours relevant des pouvoirs de surveillance de la Cour supérieure et de son pouvoir discrétionnaire, le pouvoir de celle-ci de refuser de prononcer la nullité est à peu près inexistant lorsqu'il s'agit d'un acte outrepassant la compétence de la municipalité, comme le prétendent ici les appelants Marcotte et Usinage Pouliot : Immeubles Port Louis, p. 372. Quant à la répétition de l'indu, elle sera accordée si l'acte administratif est annulé, car les parties devront être remises dans la position où elles se trouvaient avant cet acte.

a) Les allégations justifient-elles de conclure à la nullité?

[93] Dans le pourvoi Marcotte, Longueuil soutient que, pour 2005, les allégations sont insuffisantes pour conclure à la nullité des actes municipaux en litige. Selon Longueuil, pour les années 2003 et 2004, il y aurait diminution du fardeau fiscal.

[94] Sans préjuger de la décision sur le fond, et sous réserve de la décision sur la prescription pour les années 2003 et 2004, les prétentions des appelants Marcotte et Usinage Pouliot ont « une apparence sérieuse de droit » : Comité régional des usagers des transports en commun de Québec, p. 429. Ils prétendent que Longueuil aurait outrepassé les pouvoirs qui lui sont conférés par les art. 87.1 et 87.2 de sa charte en augmentant de plus de 5 % par année, par secteur, le fardeau fiscal dans un cas et la taxe d'affaires dans l'autre. Les données fournies par les appelants permettent, à première vue, d'inférer que ce plafond a été dépassé. Quant aux résolutions contestées, elles identifient des montants spécifiques au lieu de prévoir, comme l'exige l'art. 87.5, des règles de calcul permettant de déterminer la part de l'augmentation de taxes qui découle de la constitution de la ville. Sous réserve de l'argument concernant la prescription pour les années 2003 et 2004, le recours ne saurait être refusé au motif qu'il est « frivole ou manifestement mal fondé » : Comité régional des usagers des transports en commun de Québec, p. 429. Il s'agit, à première vue, d'un cas d'excès de compétence, car le pouvoir de taxation n'aurait pas été exercé conformément à la Charte de la Ville de Longueuil.

b) Si les règlements et résolutions sont invalidés, le juge pourra-t-il ordonner le remboursement des taxes payées?

[95] Dans le dossier Marcotte, Longueuil soutient que la demande de répétition de l'indu est prescrite pour les années 2003 et 2004, au motif que M. Marcotte n'a pas formulé de demande de déclarations de nullité pour ces années avant de demander à notre Cour l'autorisation d'amender ses conclusions.

[96] En principe, l'amendement de la requête sera accordé, même en appel, s'il est utile, s'il est dans l'intérêt de la justice et s'il n'en résulte pas une demande entièrement nouvelle sans rapport avec la demande originaire (art. 199 et 509 C.p.c.). La demande en nullité des résolutions ainsi que celle en répétition de l'indu pour les années 2003 et 2004 ne sont pas étrangères à la demande d'annulation des règlements déjà incluse dans la requête originale. La ville peut difficilement se dire surprise que M. Marcotte désire amender ses conclusions à l'égard de 2003 et de 2004 pour qu'elles soient semblables à celles déjà formulées à l'égard de 2005, d'autant plus que le caractère ultra vires ou non des règlements et résolutions pour les années 2003 et 2004 figurait déjà comme question commune à la requête de 2005.

[97] Dans l'application de l'al. 1003b), le tribunal peut être appelé à trancher des questions de droit ou des questions mixtes de faits et de droit découlant des allégations. Ainsi, même si la question de la prescription repose souvent sur une preuve qui relève du fond, ce n'est pas toujours le cas. En l'espèce, cependant, j'estime qu'il n'est pas prudent de trancher, au stade de la demande d'autorisation du recours, des questions qui requièrent une évaluation des faits. C'est d'ailleurs la conclusion à laquelle est arrivé le juge de première instance lorsqu'il a rejeté la requête en irrecevabilité. Le juge du fond pourra, sur demande, réexaminer la question de la prescription pour les années 2003 et 2004 au moment qu'il choisira, au vu d'une preuve dont la Cour ne dispose pas. J'en profite pour préciser que la Cour d'appel s'est penchée sur la question de la prescription, mais relativement à un tout autre aspect de l'affaire. Elle n'a pas évalué le délai en ce qui concerne les années 2003 et 2004, mais elle a par ailleurs conclu que les recours individuels ne seraient pas prescrits même si le recours collectif n'était pas autorisé. Je reviendrai plus loin sur cette question.

[98] De l'avis de la Cour d'appel, une déclaration judiciaire ne permettrait pas d'établir le montant du remboursement dû à chaque contribuable. Le juge Rochon s'est exprimé ainsi :

Une éventuelle déclaration judiciaire de nullité des règlements en cause ne permettra pas pour autant d'établir le montant du remboursement dû à chaque contribuable.

Cela tient à la nature de l'illégalité qui aurait été commise. L'ultra vires résiderait dans la majoration de plus de 5 % du fardeau fiscal global. Ce fardeau est composé d'un ensemble de revenus dont notamment la taxe foncière. Dès lors, si la limite de 5 % est dépassée, la question du redressement approprié demeure entière. Devrait‑on, dans la mesure du possible, diminuer dans une même proportion l'ensemble des revenus pour respecter la limite de 5 %? Y a‑t‑il d'autres mesures de redressement possibles? À la limite, peut‑on affirmer que cette portion du débat est justiciable? [par. 30-31]

Ce commentaire implique que la Cour d'appel ne pouvait concevoir que les conclusions formulées pouvaient être accordées. En effet, les appelants Marcotte et Usinage Pouliot ne demandent pas une diminution de taxe, un nouveau calcul ou un autre redressement. Dans son recours devant notre Cour, M. Marcotte conclut ainsi :

ORDONNER à la Ville de Longueuil de rembourser aux membres du groupe la taxe foncière générale imposée illégalement pour les années 2003, 2004 et 2005 . . .

Il s'agit là d'une simple conclusion en remboursement de taxes.

[99] Si la Cour d'appel a vu une difficulté, c'est qu'elle ne pouvait envisager un simple remboursement des taxes imposées sans droit. Elle considérait que, si les règlements et résolutions étaient annulés, de nouveaux textes devraient être adoptés et mis en œuvre pour pourvoir aux besoins de la ville, et elle voulait éviter le processus de remboursement et celui lié à l'imposition d'une nouvelle taxe. Avec égards pour l'opinion contraire, l'approche suggérée implicitement par la Cour d'appel n'est pas celle qui est habituellement suivie dans le contexte d'une demande de répétition de taxes. Si un organisme public accomplit un acte alors qu'il n'en a pas le pouvoir, en règle générale, cet acte doit être annulé, avec toutes les conséquences que cela implique. Si une taxe est imposée sans droit, le contribuable pourra être remboursé. Il peut survenir des cas où le tribunal possède le pouvoir et l'information nécessaires pour ordonner la restitution d'une somme moindre que celle payée par suite d'une obligation imposée sans droit. On peut aussi imaginer que, si l'Assemblée nationale devait intervenir, l'une des avenues qu'elle pourrait considérer est la mise en place d'un contexte permettant d'envisager un remboursement partiel. Cette solution n'est cependant pas du ressort du pouvoir judiciaire. En l'espèce, à ce stade-ci, le juge ne disposerait pas de toute l'information qui lui permettrait de déroger à la règle générale et d'ordonner le remboursement d'une somme moindre. Il ne lui revient pas de décider de la répartition des augmentations entre les différentes composantes du fardeau fiscal.

[100] Je ne vois donc pas pourquoi les conclusions recherchées par M. Marcotte et Usinage Pouliot ne pourraient pas être accordées. En effet, il s'agit uniquement de l'application de la règle générale en matière d'annulation d'un acte administratif. Le montant payé par chaque contribuable est facile à établir. Il s'agit d'une somme liquide, dont l'exigibilité ne dépend que de l'ordonnance du tribunal qui prononce la nullité de l'acte administratif.

[101] Outre la question du caractère liquide ou exigible des sommes réclamées par les appelants Marcotte et Usinage Pouliot, on peut déceler une autre préoccupation de la Cour d'appel. Derrière son refus d'envisager le remboursement complet des taxes payées, on devine également l'argument du chaos fiscal avancé par Longueuil. Suivant cet argument, en cas d'annulation d'un règlement de taxation, la municipalité espère se voir reconnaître par l'Assemblée nationale un pouvoir spécial l'autorisant à adopter de nouveaux règlements qui permettraient de payer les dépenses déjà faites pendant les années en cause. Et si c'était le cas, il ne servirait alors à rien d'annuler les résolutions et règlements contestés. Longueuil ajoute que, contrairement au gouvernement — qui peut lui-même adopter une loi rétroactive —, elle est pour sa part tributaire du bon vouloir de ce dernier. Enfin, Longueuil soutient que le tribunal saisi d'une affaire de droit administratif n'a pas les mêmes pouvoirs que s'il s'agit d'un litige constitutionnel, notamment quant à une possible suspension des effets d'une déclaration d'invalidité. Elle prétend en somme que toute ordonnance de remboursement entraînerait un chaos fiscal pour l'ensemble des contribuables, particulièrement dans le contexte des défusions.

[102] Deux remarques s'imposent au sujet de l'argument du chaos fiscal : (1) reconnaître aux tribunaux le pouvoir discrétionnaire de rejeter un recours au motif que les conséquences d'un jugement sont trop grandes équivaudrait à accorder une immunité aux défendeurs, ce qui contreviendrait au principe du partage des pouvoirs, et (2) notre Cour a déjà décidé qu'aucune immunité ne protégeait les municipalités.

[103] Dans le processus démocratique, ce sont les élus qui votent les lois régissant les actes de l'exécutif. Si les tribunaux devaient accorder à l'exécutif le droit de ne pas respecter les lois lorsque les conséquences d'un jugement défavorable sont trop importantes, cela signifierait que le pouvoir judiciaire se substitue non seulement aux élus mais également aux électeurs. En l'espèce, le processus des fusions amorcé dans les années 1970 s'est concrétisé par la Loi sur les fusions en 2002. À la suite d'un débat politique, des consultations populaires ont été autorisées et la Loi sur les défusions a été adoptée. Toute cette démarche est éminemment politique (voir : A. Sancton, « Municipal Mergers and Demergers in Quebec and Ontario », document préparé dans le cadre du Congrès annuel de l'Association canadienne de science politique, York University, 1er juin 2006). L'opportunité des fusions et des défusions relève de la sphère politique. Les tribunaux n'ont qu'un rôle limité dans le processus, celui de contrôler les actes accomplis au regard des règles qui ont été établies par le législateur. Si un demandeur prétend qu'un organisme public a agi en contravention avec une loi habilitante, le tribunal n'a pas le droit de rejeter le recours au motif que les conclusions recherchées entraîneraient des inconvénients majeurs.

[104] Par ailleurs, dans Kingstreet Investments, notre Cour a écarté la thèse de l'immunité à l'égard d'une demande de remboursement de taxes. Dans cette affaire, la Cour était saisie d'une demande de remboursement de taxes jugées inconstitutionnelles. Se prononçant pour la Cour, le juge Bastarache a déclaré que, « [l]orsque le gouvernement perçoit et conserve une taxe [perçue] en vertu d'une loi ultra vires, il sape la primauté du droit » (par. 15).

[105] Le juge Bastarache écarte aussi clairement l'argument du chaos fiscal :

[Dans Air Canada c. Colombie-Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161,] [l]e juge La Forest a aussi invoqué, pour justifier la règle de l'immunité, des craintes relatives à l'inefficacité fiscale et au chaos fiscal (p. 1207). À mon avis, il est préférable de laisser au Parlement et aux législatures le soin d'examiner, s'ils le désirent, les risques de chaos fiscal. Lorsque l'État soumet au tribunal une preuve établissant l'existence de réelles craintes de chaos fiscal, le tribunal peut décider de suspendre la déclaration d'invalidité afin de permettre au gouvernement de régler le problème. [par. 25]

Voir aussi D. A. Crerar, « The Resitutionary Class Action : Canadian Class Proceedings Legislation as a Vehicle for the Restitution of Unlawfully Demanded Payments, Ultra Vires Taxes, and Other Unjust Enrichments » (1998), 56 U.T. Fac. L. Rev. 47, p. 66-71.

[106] Même si une municipalité ne peut adopter de loi pour remédier à ses propres excès de compétence, elle peut néanmoins très bien solliciter l'intervention de la législature provinciale à cet égard. Cet état de fait juridique et politique déborde cependant le contexte du recours collectif dont le juge sera saisi. De plus, la municipalité peut être protégée par la prescription. Commentant la prescription de cinq ans applicable dans Abel Skiver Farm, le juge Beetz a écrit ceci :

En imposant cette courte prescription, le législateur assure aux finances municipales et scolaires, entre autres, une protection relative. [p. 447]

[107] Il est maintenant établi qu'une demande de remboursement de taxes imposées sans droit correspond à l'action en répétition de l'indu (art. 1491 C.c.Q.). La prescription de l'action en répétition de taxes municipales imposées sans droit est fixée par la disposition générale de l'art. 2925 C.c.Q. En effet, l'art. 586 de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19 (prescription de six mois pour « pour dommages‑intérêts résultant de fautes ou d'illégalités » commises par la municipalité), et l'art. 172 de la Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., ch. F-2.1 (concernant la nullité du rôle), ne sont pas applicables. L'action se prescrit donc par trois ans à compter du jour du paiement : Abel Skiver Farm; J. Pineau, D. Burman et S. Gaudet, Théorie des obligations (4e éd. 2001), p. 474, §268.

[108] Comme les faits allégués paraissent justifier les conclusions recherchées et que celles-ci pourraient être accordées si la position des appelants Marcotte et Usinage Pouliot était acceptée, je conclus que ni les prétentions de Longueuil ni les motifs exposés par la Cour d'appel liés à l'al. 1003b) C.p.c. ne peuvent être retenus.

(3) L'alinéa 1003c) C.p.c. : La composition du groupe rend-elle difficile ou peu pratique l'application des art. 59 ou 67 C.p.c.?

[109] En ce qui a trait à la demande de répétition de taxes, la condition formulée à l'al. 1003c) n'a été analysée de manière approfondie, ni par la Cour supérieure ni par la Cour d'appel. Il est cependant évident que, si chacun des contribuables voulait participer au recours, il serait très difficile et très peu pratique de demander à chacun un mandat ou de joindre chaque contribuable au recours comme codemandeur. Ce que la Cour d'appel a décidé, conclusion que plaide Longueuil, est qu'il est inutile que tous les membres participent au recours étant donné qu'un jugement sur une seule action en nullité vaudrait à l'égard de tous. Les arrêts invoqués au soutien de cette proposition sont Francœur, St‑Césaire et Gravel. Dans St‑Césaire, le juge Rothman a résumé ainsi le fondement juridique de cette position :

[traduction] Tous les contribuables, bien entendu, seraient liés par une déclaration de nullité prononcée par la Cour, que l'action soit intentée par les appelants individuellement, selon l'article 59 ou 67 C.p.c. ou encore en vertu des dispositions du Code relatives aux recours collectif. Quoi qu'il en soit, peu importe qui intente l'action, tous les contribuables profiteraient des mêmes avantages et subiraient les mêmes inconvénients découlant de la nullité de ces règlements. Mais cela ne veut pas dire que tous ont intérêt à demander qu'ils soient déclarés nuls ou pour exercer le recours proposé par les appelants. C'est plutôt le contraire qui semble vrai en l'espèce.

À mon avis, un contribuable ne peut pas être autorisé à représenter tous les autres contribuables de la municipalité pour le simple motif qu'ils seront touchés par le jugement rendu au sujet de l'action en nullité qu'il se propose d'engager. Cela ne crée pas un « groupe » et cela ne fait pas de tous les contribuables des « membres » d'un groupe. En fait, dans toute action sollicitant l'annulation d'un règlement municipal, tous les contribuables seraient touchés par l'issue de la cause. Cela ne veut pas dire qu'ils sont tous nécessairement « membres » d'un « groupe » ou qu'ils ont tous des intérêts semblables ou connexes et des recours similaires à exercer.

. . . je ne crois pas que tous les contribuables devraient être réputés constituer des membres d'un groupe relativement à l'engagement d'une action visant à faire annuler ces règlements, en particulier dans la mesure où le même résultat peut être obtenu, si tant est qu'il doive l'être, avec une bien moins grande complexité administrative et procédurale et à un coût bien moindre au moyen d'une action normale ou d'une action intentée en vertu de l'article 59 ou 67 C.p.c. [Italiques omis; p. 1072.]

Tenant pour acquis que l'approche de la Cour d'appel peut dans certains cas être valable, deux questions se posent : (1) L'action individuelle permettra-t-elle, en l'espèce, d'atteindre le même résultat que le recours collectif? (2) Est-ce que le fait que certains contribuables aient des intérêts opposés à ceux des membres du groupe constitue un obstacle à l'autorisation d'un recours collectif?

[110] Un des problèmes fondamentaux des motifs de la Cour d'appel est que le recours en répétition des taxes n'y reçoit pas une considération proportionnelle à son importance dans le présent dossier. En ce sens, la trilogie sur laquelle la Cour d'appel fonde son approche ne répond pas à toutes les questions soulevées dans les recours que M. Marcotte et Usinage Pouliot demandent l'autorisation d'exercer. En agissant individuellement, les appelants pourraient obtenir une déclaration de nullité qui vaudrait pour tous les contribuables. Cependant, en cas de succès de leur demande en répétition de taxes, seuls M. Marcotte et Usinage Pouliot bénéficieraient d'une ordonnance de remboursement de taxes. Par conséquent, les actions des autres contribuables en répétition des taxes pourraient être prescrites avant même qu'un jugement final ait été rendu sur les actions individuelles de M. Marcotte et Usinage Pouliot.

[111] De plus, alors que la prescription est suspendue à l'égard des membres lors de la procédure d'autorisation du recours collectif (art. 2908 C.c.Q.), le délai recommencerait à courir si notre Cour confirmait le jugement de la Cour d'appel. Il va sans dire qu'une telle décision forcerait tous les contribuables qui voudraient bien s'en donner la peine à intenter un recours individuel dans les plus brefs délais. La fin de la suspension n'a pas pour effet, comme dans les cas d'interruption de la prescription, de faire courir la prescription à nouveau par le même laps de temps (art. 2903 C.c.Q.).

[112] À cet argument, la Cour d'appel a opposé que le recours collectif est inutile étant donné que la prescription autrement applicable à l'encontre des actions en répétition de l'indu serait interrompue à l'égard des contribuables ne participant pas à l'action directe en nullité. Selon la Cour d'appel, l'interruption de la prescription résulterait de l'art. 2900 C.c.Q. :

L'interruption à l'égard de l'un des créanciers ou des débiteurs d'une obligation solidaire ou indivisible produit ses effets à l'égard des autres.

[113] La Cour d'appel avance donc que « la créance, si elle existe, peut être qualifiée d'indivisible » (par. 32). Ainsi, pour la Cour d'appel, la créance éventuelle des contribuables à l'égard des taxes municipales serait indivisible. Cette interprétation surprend et, si elle était retenue, elle aurait des conséquences plutôt étonnantes.

[114] Je reconnais que l'obligation individuelle de chaque contribuable de payer une taxe municipale est indivisible en ce qu'elle est imposée pour une année entière. Une municipalité peut choisir d'imposer la taxe au moment qu'elle choisit pour une année donnée. La municipalité peut également demander aux contribuables de payer cette taxe à la date qu'elle fixe : Beauchamp c. Cité d'Outremont, [1970] C.A. 286, p. 289.

[115] Telle n'est cependant pas la règle sur laquelle la Cour d'appel se fonde. La Cour d'appel estime que c'est la créance éventuelle des contribuables qui est indivisible. Or, si ce raisonnement était suivi, cela signifierait que le total du remboursement dû par la municipalité pourrait être réclamé par un seul contribuable vu l'art. 1520, al. 2 C.c.Q. Cela présuppose que l'obligation des contribuables de payer leurs taxes serait, elle aussi, indivisible, de sorte que le total des taxes dues à la municipalité pourrait être réclamé d'un seul contribuable. Enfin, cela signifierait que si l'un des contribuables intentait un recours en répétition de taxes, son action aurait pour effet d'interrompre la prescription à l'égard de tous les autres contribuables de la municipalité. Cette interprétation de la notion de dette pour cause de non-paiement d'une taxe municipale est, pour le moins, nouvelle. Je doute qu'il soit souhaitable de la retenir.

[116] Une obligation est généralement divisible. En revanche, elle est indivisible seulement si l'indivisibilité est stipulée ou encore si l'objet de l'obligation est indivisible par nature (art. 1519 C.c.Q.). Entre un seul créancier et un seul débiteur, l'obligation divisible (comme le paiement d'une somme d'argent) doit toutefois être exécutée comme si elle était indivisible (art. 1522 C.c.Q.). On peut se demander si l'obligation liée aux taxes municipales constitue un rapport entre un seul créancier et un seul débiteur ou s'il s'agit d'un rapport liant de nombreuses autres personnes. Prenons le cas de M. Marcotte, qui réside dans une municipalité comptant des milliers de contribuables. Existe-t-il des milliers d'obligations distinctes entre la ville et chacun de ses contribuables? Ou au contraire une seule et même obligation entre la ville d'un côté et l'ensemble des contribuables de l'autre? Le fait de conclure que tous les contribuables sont liés à la ville par une obligation indivisible établirait une règle totalement nouvelle. S'il existe des milliers d'obligations distinctes, l'art. 2900 C.c.Q. ne peut s'appliquer. Et, avec égards pour l'opinion contraire, je crois que c'est le cas. Chaque contribuable a, envers la ville, l'obligation individuelle et distincte de payer ses propres taxes. Si la ville perçoit une taxe auprès de cette personne, ou bien cette taxe a été imposée légalement et le contribuable est alors libéré, ou bien elle a été imposée sans droit et le contribuable qui l'a payée peut obtenir un jugement obligeant la ville à lui rembourser cette somme. L'article 2900 C.c.Q. n'est donc pas applicable au recours en restitution visant des taxes municipales.

[117] On pourrait enfin faire valoir que la ville a, envers tous les contribuables, l'obligation indivisible de ne pas outrepasser ses pouvoirs. Cette obligation ne viserait cependant que l'aspect droit public de l'action et non l'aspect répétition des taxes.

[118] En somme, chaque contribuable est tenu au paiement de la taxe imposée. Sa propre obligation à l'égard de la municipalité est, en principe, indivisible. À moins que la municipalité n'autorise le paiement de la taxe par versements, le contribuable doit l'acquitter en une seule fois. À mon avis, là s'arrête l'application de la règle de l'indivisibilité en matière de taxes municipales.

[119] Par conséquent, lorsqu'un contribuable intente un recours en répétition de taxes, la prescription n'est pas de ce fait interrompue à l'égard des autres contribuables. L'accent qui est mis sur le volet du recours qui se rapporte à la nullité d'un règlement municipal ne saurait occulter l'autre volet — au moins aussi important pour les appelants — qui vise le remboursement de la taxe. En somme, la prescription court contre les contribuables qui veulent réclamer un remboursement des taxes qu'ils ont payées.

[120] Un parallèle peut être établi avec la situation des citoyens qui subissent un préjudice en raison du mauvais entretien d'un trottoir. Même si on qualifiait d'indivisible l'obligation due par une ville à tous les contribuables en matière d'entretien et de sécurité, un contribuable qui n'aurait pas intenté une action dans le délai prescrit ne pourrait invoquer le bénéfice de l'interruption de la prescription résultant de procédures par un autre qui aurait respecté le délai. De plus, dans un tel cas, nul ne saurait prétendre que l'action vise uniquement à faire constater par le tribunal la faute de la ville défenderesse et affirmer, en cas de demande d'autorisation de recours collectif, que le choix de la procédure collective est inutile. (Je ne me prononce évidemment pas sur les cas où les questions en jeu ne sont pas similaires.)

[121] De même, dans une action en remboursement de taxes fondée sur la nullité du règlement imposant celle-ci, le demandeur doit d'abord faire constater la nullité de ce règlement avant de pouvoir prétendre avoir droit au remboursement des taxes en question. Il est inexact de qualifier le recours de simple demande d'annulation du règlement. Par conséquent, il est également inexact d'affirmer que le recours collectif est inutile au motif que le jugement produira ses effets à l'égard de tous. Aucun motif n'a été invoqué pour justifier que la demande de répétition de l'indu — commune à tous les membres — pourrait, de façon plus pratique, être soumise par voie de mandat ou de réunion des demandeurs.

[122] Je signale que, dans Francœur et St-Césaire, deux arrêts clés sur lesquels repose la jurisprudence de la Cour d'appel, les membres du groupe n'ont fait aucune demande de remboursement de taxes levées illégalement. Ces affaires ne me paraissent donc pas justifier l'affirmation catégorique voulant que le droit québécois n'autorise pas l'exercice d'un recours collectif en cas de demande de répétition de taxes. Le troisième arrêt cité, Gravel, est de bien peu de secours, puisqu'il n'est pas motivé. J'en conclus donc que les arrêts antérieurs de la Cour d'appel n'étayaient pas la conclusion à laquelle celle-ci est arrivée dans la présente affaire.

[123] En fait, la seule question en litige — à savoir la possibilité d'exercer un recours collectif en cas de demande de répétition des taxes municipales à la suite d'une déclaration d'invalidité — n'a jamais été véritablement étudiée par la Cour d'appel avant la présente affaire. Je suis par conséquent d'avis qu'aucun argument d'autorité ne justifiait la cour de conclure comme elle l'a fait en l'espèce.

[124] Par ailleurs, l'existence d'intérêts potentiellement divergents parmi les contribuables n'est pas pertinente en droit québécois des recours collectifs. En effet, il n'existe au Québec aucune exigence requérant que les membres d'un groupe qui exerce un recours collectif n'aient pas d'intérêts opposés. Cet argument de la ville s'inspire d'anciennes règles de droit de certaines provinces de common law. Ainsi, avant l'adoption de la Loi de 1992 sur le recours collectif, la jurisprudence ontarienne exigeait que les membres du groupe n'aient pas d'intérêts opposés : voir, par exemple, York Condominium Corp. No. 148 c. Singular Investments Ltd. (1977), 16 O.R. (2d) 31 (H.C.J.), p. 34‑35; Butler c. Regional Assessment Commissioner, Assessment Region No. 9 (1982), 39 O.R. (2d) 365 (H.C.J.). Au Québec, les membres qui auraient des intérêts divergents ont la possibilité de s'exclure du recours : art. 1005 à 1007 C.p.c.

[125] On a souvent dit que le recours collectif ne constitue qu'un moyen procédural et qu'un représentant ne saurait avoir, par cette voie collective, plus de droits que n'en aurait un demandeur agissant seul : Dell Computer Corp. c. Union des consommateurs, 2007 CSC 34, [2007] 2 R.C.S. 801, par. 106; Bisaillon c. Université Concordia, 2006 CSC 19, [2006] 1 R.C.S. 666, par. 17. Dans le même ordre d'idées, si un demandeur individuel peut, par action ordinaire, solliciter à la fois l'annulation d'un règlement municipal et la répétition des taxes, je ne vois pas pourquoi une demande similaire ne pourrait pas être présentée par voie collective. À cet effet, les observations formulées par le juge Reeves, dans sa décision autorisant le recours collectif dans Gosselin c. Procureur général du Québec, [1986] SOQUIJ AZ-87021083 (C.S.), p. 8-9, sont instructives :

On a fait valoir qu'il suffirait qu'une ou plusieurs personnes du groupe intentent une poursuite dont la décision créerait un précédent suffisant pour que l'intimé, dans l'application de sa politique générale d'aide aux assistés sociaux, dispose de leurs réclamations. Cela, ajoute le procureur de l'intimé, réduirait substantiellement les frais du litige.

Même si cela était vrai, il n'empêche que la requérante et les membres de son groupe sont en droit d'utiliser le recours prévu par la Loi, s'ils remplissent les conditions de l'art. 1003 C.P.C.

L'annonce d'une intention politique de se conformer à un précédent judiciaire éventuel, si louable soit-elle, est sans poids aux yeux du Tribunal, qui ne peut en tenir compte.

Au surplus, si l'action est fondée, le recours étant disponible, il est juste qu'il soit exercé, de peur que les droits de nombreux membres du groupe ne se perdent par prescription.

Enfin, l'argument de l'économie de frais est sans valeur. Il suffirait que quelques milliers de poursuites similaires au présent recours soient intentées pour que les frais de ces actions réunies égalent ou dépassent ceux d'un recours collectif.

[126] Les commentaires du juge Reeves s'appliquent tout autant aux municipalités et vont à l'encontre des propos de la Cour d'appel, qui disait que rien ne permet de croire que la municipalité refuserait de prendre les mesures requises pour remettre aux contribuables les sommes qu'elle aurait perçues illégalement. Retenir cette approche équivaudrait à accorder une immunité aux municipalités. Mais, comme je l'ai mentionné plus tôt, les municipalités ne bénéficient pas d'une telle protection, pas plus d'ailleurs que les législatures ou le Parlement — que l'on songe à Kingstreet Investments ou à Canada (Procureur général) c. Hislop, 2007 CSC 10, [2007] 1 R.C.S. 429. Les recueils de jurisprudence regorgent maintenant de décisions portant sur des affaires où des conclusions pécuniaires sont jointes à des demandes d'annulation ou font suite à de telles déclarations. C'est donc dire que les bonnes intentions présumées des pouvoirs publics ne constituent pas un motif justifiant le rejet des recours incluant des demandes pécuniaires.

[127] En l'espèce, il est évident qu'il est moins difficile et beaucoup plus pratique de procéder par voie de recours collectif que par voie de recours individuel. L'application du principe de la proportionnalité rehausse l'utilité du recours collectif. Celui-ci constitue une solution de rechange à l'engagement de milliers de recours individuels. De plus, le fait que les comptes de taxes de M. Marcotte pour les trois années en cause totalisent environ 6 000 $ démontre qu'il aurait fallu un contribuable bien nanti et bien décidé pour contester seul les actions de la municipalité. Nous sommes clairement en présence d'un cas où l'accès à la justice est facilité par l'exercice d'un recours collectif.

(4) L'alinéa 1003d) C.p.c. : Le représentant est-il en mesure d'assurer une représentation adéquate des membres?

[128] Comme pour la première condition, les juridictions inférieures n'ont pas fait de la capacité des appelants de représenter adéquatement les groupes respectifs un motif de rejet des requêtes et Longueuil ne soulève aucune contestation à l'égard de cette condition. Par ailleurs, les appelants ont démontré qu'ils sont en mesure d'assurer une représentation adéquate. En conséquence, je suis d'avis que cette condition est remplie.

V. Conclusion

[129] Grand cas est fait du principe de la proportionnalité. Ce principe a été adopté dans le but de faire en sorte que les actes de procédure choisis soient proportionnés à la nature, à la complexité et à la finalité des recours. Ce principe était considéré comme un moyen d'assurer un meilleur accès à la justice. Il est presque ironique qu'on l'invoque, en l'espèce, pour empêcher l'exercice de recours collectifs qui, eux-mêmes, se veulent des moyens de favoriser l'accès à la justice.

[130] À mon avis, si l'application de l'art. 4.2 C.p.c. à certaines des conditions d'autorisation du recours collectif permet en certaines circonstances de conclure que cette procédure ne respecte pas le principe de la proportionnalité, ce n'est pas le cas en l'espèce. J'estime plutôt que les recours projetés respectent toutes les conditions requises par le Code de procédure civile et, par conséquent, je suis d'avis d'accueillir les pourvois et d'autoriser les recours, tels que formulés par les appelants, le tout avec dépens devant toutes les cours.

ANNEXE

Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25

4.2. Dans toute instance, les parties doivent s'assurer que les actes de procédure choisis sont, eu égard aux coûts et au temps exigés, proportionnés à la nature et à la finalité de la demande et à la complexité du litige; le juge doit faire de même à l'égard des actes de procédure qu'il autorise ou ordonne.

1003. Le tribunal autorise l'exercice du recours collectif et attribue le statut de représentant au membre qu'il désigne s'il est d'avis que :

a) les recours des membres soulèvent des questions de droit ou de fait identiques, similaires ou connexes;

b) les faits allégués paraissent justifier les conclusions recherchées;

c) la composition du groupe rend difficile ou peu pratique l'application des articles 59 ou 67; et que

d) le membre auquel il entend attribuer le statut de représentant est en mesure d'assurer une représentation adéquate des membres.

Charte de la Ville de Longueuil, L.R.Q., ch. C‑11.3

Fixation du taux de la taxe foncière.

87.1. La ville peut, pour un exercice financier, fixer tout taux de la taxe foncière générale de façon que, par rapport à l'exercice précédent, l'augmentation du fardeau fiscal supporté par l'ensemble des unités d'évaluation situées dans un secteur et à l'égard desquelles s'applique tout ou partie du taux ne soit pas supérieure à 5 %.

Fardeau fiscal.

Le fardeau fiscal est constitué :

1° des revenus provenant de la taxe foncière générale qui découlent de l'application de tout ou partie d'un taux de celle‑ci;

2° des revenus provenant d'autres taxes, y compris de celles qui sont imposées en fonction de la valeur locative des immeubles et de compensations assimilées par la loi à des taxes, notamment de celles qui servent à financer des services comme l'alimentation en eau potable, l'assainissement des eaux usées, l'enlèvement de la neige, l'élimination des déchets et la mise en valeur des matières résiduelles;

2.1° des revenus pris en considération dans l'établissement du taux global de taxation et provenant de compensations et de modes de tarification que ne vise pas le paragraphe 2°;

3° des revenus provenant des sommes tenant lieu de taxes qui doivent être versées à l'égard d'immeubles, soit par le gouvernement conformément au deuxième alinéa de l'article 210 de la Loi sur la fiscalité municipale (chapitre F‑2.1), soit par le gouvernement conformément à l'article 254 et au premier alinéa de l'article 255 de cette loi, soit par la Couronne du chef du Canada ou l'un de ses mandataires;

4° des revenus dont la ville s'est privée en accordant un crédit, à l'égard de toute source de revenus visée à l'un des paragraphes 1° à 3°, pour donner application à l'article 8 quant à l'attribution du bénéfice d'un surplus.

Exclusion.

Toutefois, les revenus visés au deuxième alinéa qui servent à financer des dépenses relatives à des dettes sont exclus du fardeau fiscal.

« immeubles ».

Pour l'application des paragraphes 2° et 3° du deuxième alinéa, le mot « immeubles » signifie les établissements d'entreprise dans le cas où la taxe d'affaires ou la somme qui en tient lieu est visée.

Fixation du taux de la taxe d'affaires.

87.2. La ville peut, pour un exercice financier, fixer le taux de la taxe d'affaires de façon que, par rapport à l'exercice précédent, l'augmentation des revenus provenant de cette taxe à l'égard de l'ensemble des établissements d'entreprise situés dans un secteur ne soit pas supérieure à 5 %.

Revenus.

Sont compris dans ces revenus ceux qui proviennent des sommes tenant lieu de la taxe d'affaires qui doivent être versées par le gouvernement conformément, soit au deuxième alinéa de l'article 210 de la Loi sur la fiscalité municipale (chapitre F‑2.1), soit au deuxième alinéa de l'article 254 et au premier alinéa de l'article 255 de cette loi ou qui doivent être versées par la Couronne du chef du Canada ou l'un de ses mandataires.

Règles déterminant l'origine.

87.5. Si elle se prévaut de l'un ou l'autre des pouvoirs prévus aux articles 87.1 et 87.2, la ville doit, sous réserve de tout règlement pris en vertu du deuxième alinéa, prévoir les règles qui permettent de déterminer si l'augmentation visée à cet article découle uniquement de la constitution de la ville et, dans le cas contraire, d'établir la partie d'augmentation qui découle de cette constitution.

Cas d'augmentation.

Le gouvernement peut, par règlement, prévoir les seuls cas d'augmentation qui sont réputés ne pas découler de la constitution de la ville.

135. Les articles 86 à 88.6 ont effet jusqu'au 31 décembre 2021.

Pourvois rejetés avec dépens, la juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Deschamps et Cromwell sont dissidents.

Procureurs des appelants : Borden Ladner Gervais, Montréal.

Procureurs de l'intimée : Montgrain Gibeau, Longueuil.

Procureur de l'intervenant : Procureur général de l'Ontario, Toronto.