Ahani c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 72, 2002 CSC 2
Mansour Ahani Appelant
c.
La ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et
la procureure générale du Canada Intimées
Répertorié : Ahani c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)
Référence neutre : 2002 CSC 2.
No du greffe : 27792.
2001 : 22 mai; 2002 : 11 janvier.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel fédérale
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (2000), 252 N.R. 83, 3 Imm. L.R. (3d) 159, 73 C.R.R. (2d) 156, [2000] A.C.F. no 53 (QL), confirmant une décision de la Section de première instance (1999), 1 Imm. L.R. (3d) 124, [1999] A.C.F. no 1020 (QL). Pourvoi rejeté.
Barbara Jackman et Ronald Poulton, pour l’appelant.
Urszula Kaczmarczyk et Donald A. MacIntosh, pour les intimées.
Version française du jugement rendu par
1 La Cour — Nous statuons en l’espèce que l’appelant, Mansour Ahani, n’a pas droit à la tenue d’une nouvelle audience relativement à son expulsion, en application de la Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I‑2. Citoyen iranien arrivé au Canada en 1991, M. Ahani a revendiqué le statut de réfugié au sens de la Convention. Le gouvernement canadien veut aujourd’hui l’expulser vers l’Iran en raison de son association avec le ministère du Renseignement et de la Sécurité de l’Iran (« MRSI »), qu’il qualifie d’organisation terroriste iranienne. Monsieur Ahani prétend qu’il risque la torture s’il est renvoyé en Iran.
2 Le présent pourvoi soulève les mêmes questions constitutionnelles que l’affaire Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, 2002 CSC 1 (jugement rendu concurremment). Appliquant aux faits de la présente espèce le cadre analytique établi dans Suresh, nous concluons que M. Ahani n’a pas satisfait à la norme de preuve applicable pour bénéficier de la protection prévue à l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés. Comme nous l’avons dit dans Suresh, les dispositions autorisant la ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration à expulser un réfugié en raison de son appartenance à une organisation terroriste ne portent pas atteinte de manière injustifiable aux droits à la liberté d’expression et à la liberté d’association garantis par la Charte. Dans la présente affaire, la ministre a accordé des garanties procédurales adéquates, ce qui n’était pas le cas dans Suresh. Le pourvoi est donc rejeté.
I. Les faits
3 Monsieur Ahani est un citoyen iranien. Arrivé au Canada le 14 octobre 1991, il s’est vu reconnaître le statut de réfugié au sens de la Convention du fait de ses opinions politiques et de son appartenance à un groupe social. Après son arrivée, le Service canadien du renseignement de sécurité (« SCRS ») a commencé à le soupçonner d’appartenir au MRSI, lequel parraine une grande variété d’activités terroristes, dont l’assassinat de dissidents politiques à l'étranger. Le SCRS croyait également que M. Ahani avait reçu du MRSI une formation spécialisée permettant de le considérer comme un assassin.
4 Peu après l’audition de sa revendication du statut de réfugié, M. Ahani a été joint par un agent du renseignement de l’Iran, un présumé commandant du MRSI. Muni d’un faux passeport, M. Ahani a rencontré le commandant à Zurich, en Suisse. Ils ont alors voyagé séparément, puis se sont rejoints à Fermignano, en Italie, où résident apparemment un certain nombre de dissidents iraniens. Monsieur Ahani est retourné en Suisse, puis il s’est rendu à Istanbul, en Turquie, où il s’est procuré un autre faux passeport. Il est ensuite rentré au Canada.
5 Après son retour au pays, M. Ahani a rencontré des agents du SCRS. Il aurait alors reconnu que son entraînement militaire faisait partie intégrante de son recrutement au sein du MRSI et que l’agent du renseignement qu’il avait rencontré en Europe était un ancien associé.
6 Sur la foi d’un rapport du SCRS, le solliciteur général du Canada et la ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration ont déposé à la Section de première instance de la Cour fédérale, le 17 juin 1993, l’attestation prévue à l’art. 40.1, dans laquelle ils alléguaient que M. Ahani appartenait aux catégories non admissibles visées aux dispositions 19(1)e)(iii), 19(1)e)(iv)(C), 19(1)f)(ii), 19(1)f)(iii)(B) et 19(1)g) de la Loi. Arrêté en application de l'al. 40.1(2)b) de la Loi, M. Ahani est détenu depuis.
7 Monsieur Ahani a contesté la constitutionnalité de l’art. 40.1 de la Loi devant la Section de première instance de la Cour fédérale. Madame le juge McGillis a confirmé la validité du régime prévu à l’art. 40.1 : [1995] 3 C.F. 669 (conf. par [1996] A.C.F. no 937 (QL) (C.A.), autorisation de pourvoi refusée [1997] 2 R.C.S. v). Monsieur Ahani ayant par ailleurs contesté le caractère raisonnable de l’attestation, le juge Denault a statué que celle‑ci était raisonnable et que M. Ahani n’était pas crédible : [1998] A.C.F. no 507 (QL) (1re inst.).
8 La ministre a par la suite informé M. Ahani de son intention d’exprimer l’opinion qu’il constituait un danger pour la sécurité du Canada, en application de l’al. 53(1)b) de la Loi. À l’invitation de la ministre, M. Ahani a formulé des observations et fait valoir que la revendication du statut de réfugié et la communication de renseignements aux autorités canadiennes au sujet de ses activités pour le compte du gouvernement iranien l’exposeraient à un risque. Monsieur Ahani a nié l'allégation qu’il était un assassin à la solde du MRSI.
9 Peu de temps après, un analyste de la Direction générale du règlement des cas du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration a préparé une note de service destinée au sous‑ministre par intérim et à la ministre, en y joignant les observations de M. Ahani ainsi que d’autres documents pertinents. Cette note était aussi accompagnée d’un avis des services juridiques ministériels. S’appuyant sur l’al. 53(1)b) de la Loi, la ministre a subséquemment exprimé l’opinion que l’appelant constituait un danger pour la sécurité du Canada. Monsieur Ahani a alors déposé une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire visant la décision de la ministre. Il a soulevé un certain nombre de questions constitutionnelles concernant l’al. 53(1)b) de la Loi. Il a intenté, parallèlement, une action dans laquelle il soulevait les mêmes questions constitutionnelles.
10 Le 15 juin 1999, au début de l’instance, l’avocat de la ministre a présenté une requête préliminaire demandant à la cour d’appliquer la décision que venait de rendre le juge McKeown dans l’affaire Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] A.C.F. no 865 (QL) (1re inst.), dans la mesure où elle tranchait les mêmes questions constitutionnelles que celles soulevées en l’espèce. Cette requête a été accueillie : [1999] A.C.F. no 1005 (QL).
11 En ce qui a trait aux autres questions en litige, la Section de première instance de la Cour fédérale a conclu, le 23 juin 1999, que suffisamment d’éléments de preuve au dossier étayaient la décision discrétionnaire de la ministre portant que l’appelant constituait un danger pour la sécurité du Canada : [1999] A.C.F. no 1020 (QL). La cour a estimé que la décision de la ministre était raisonnable et qu’elle n’était entachée d’aucune erreur justifiant sa modification.
12 Monsieur Ahani a interjeté appel. Le juge Robertson a statué que le jugement déclaratoire demandé dans le cadre de l’action pouvait être obtenu dans le contexte de la demande de contrôle judiciaire. La Cour d'appel fédérale a rejeté toutes les prétentions constitutionnelles de l’appelant. Celui‑ci a également demandé le contrôle judiciaire de l’opinion exprimée en application de l’al. 53(1)b), mais cette demande a aussi été rejetée : [2000] A.C.F. no 53 (QL). M. Ahani se pourvoit maintenant devant notre Cour.
II. Les dispositions législatives
13 Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I‑2
19. (1) Les personnes suivantes appartiennent à une catégorie non admissible :
. . .
e) celles dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elles :
. . .
(iii) soit commettront des actes de terrorisme,
(iv) soit sont membres d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle :
. . .
(C) soit commettra des actes de terrorisme;
f) celles dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elles :
. . .
(ii) soit se sont livrées à des actes de terrorisme,
(iii) soit sont ou ont été membres d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle se livre ou s’est livrée :
. . .
(B) soit à des actes de terrorisme,
le présent alinéa ne visant toutefois pas les personnes qui convainquent le ministre que leur admission ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national;
. . .
g) celles dont on peut penser, pour des motifs raisonnables, qu’elles commettront des actes de violence de nature à porter atteinte à la vie ou à la sécurité humaines au Canada, ou qu’elles appartiennent à une organisation susceptible de commettre de tels actes ou qu’elles sont susceptibles de prendre part aux activités illégales d’une telle organisation;
53. (1) Par dérogation aux paragraphes 52(2) et (3), la personne à qui le statut de réfugié au sens de la Convention a été reconnu aux termes de la présente loi ou des règlements, ou dont la revendication a été jugée irrecevable en application de l’alinéa 46.01(1)a), ne peut être renvoyée dans un pays où sa vie ou sa liberté seraient menacées du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques, sauf si, selon le cas :
. . .
b) elle appartient à l’une des catégories non admissibles visées aux alinéas 19(1)e), f), g), j), k) ou l) et que, selon le ministre, elle constitue un danger pour la sécurité du Canada;
III. Les questions en litige
14 Nous nous proposons d’examiner successivement les questions suivantes :
1. La ministre a‑t‑elle commis une erreur dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire?
2. Les conditions d’expulsion prévues par la Loi sur l'immigration sont‑elles constitutionnelles?
3. La procédure d’expulsion établie par la Loi sur l'immigration est‑elle valide sur le plan constitutionnel?
IV. L'analyse
1. La ministre a‑t‑elle commis une erreur dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire?
15 Nous sommes appelés à réviser les décisions de la ministre quant à savoir (1) si M. Ahani constitue un danger pour la sécurité du Canada et (2) s’il s’expose à un risque sérieux de torture s’il est expulsé.
16 Pour les motifs exposés dans Suresh, la norme de contrôle applicable à la première décision consiste à déterminer si elle est manifestement déraisonnable, en ce sens qu’elle a été prise arbitrairement ou de mauvaise foi, qu’elle n’est pas étayée par la preuve ou que la ministre n’a pas tenu compte des facteurs pertinents. Le tribunal de révision ne doit ni soupeser à nouveau les différents facteurs ni intervenir uniquement parce qu’il serait arrivé à une autre conclusion. En appliquant l’analyse fonctionnelle et pragmatique prescrite dans Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, nous arrivons à la conclusion que le législateur a voulu conférer un grand pouvoir discrétionnaire au ministre quant à l’expression d’une opinion prévue à l’al. 53(1)b), et que sa décision n’est susceptible de contrôle judiciaire que si elle est manifestement déraisonnable.
17 De même, en ce qui a trait à la deuxième question, nous estimons que le tribunal ne peut modifier la décision du ministre que si elle n’est pas étayée par la preuve ou ne tient pas compte des facteurs appropriés. Le tribunal doit également reconnaître que la nature de l’examen peut limiter la preuve exigée. Même si l’expulsion d’une personne vers un pays où elle risque la torture met en jeu l’art. 7 de la Charte et, partant, revêt un caractère constitutionnel, la décision du ministre est en grande partie fondée sur les faits. Parmi les facteurs à considérer pour déterminer si M. Ahani s’expose à un risque sérieux de torture, il faut examiner les données sur le respect des droits de la personne dans le pays d’origine, le risque personnel couru par le demandeur, les assurances obtenues selon lesquelles il ne sera pas soumis à la torture, la valeur de ces assurances et, à cet égard, la capacité du pays d’origine de contrôler ses propres forces de sécurité. Ces questions échappent en grande partie au domaine d’expertise des tribunaux de révision et comportent un aspect juridique minime. Une grand retenue s’impose donc.
18 Pour revenir à la première question, nous sommes d’avis qu’il n’était pas manifestement déraisonnable que la ministre conclue, en application de l’al. 53(1)b) de la Loi, que M. Ahani constitue un danger pour la sécurité du Canada. Madame le juge McGillis a statué que cette décision de la ministre était raisonnable et ne justifiait pas l’intervention de la cour. Le juge Robertson ne s’est pas prononcé sur la norme de contrôle, mais il a dit que, même suivant la norme rigoureuse de la décision correcte, la décision de la ministre devait être confirmée. Nous convenons que, suivant n’importe quelle norme de contrôle, la décision de la ministre était suffisamment étayée.
19 Nous sommes d’avis que la décision de la ministre est également inattaquable quant à la deuxième question.
20 Un analyste de la Direction générale du règlement des cas du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, M. Alldridge, a préparé une note de service à l’intention de la ministre et du sous‑ministre par intérim en y joignant les observations de l’appelant de même que d’autres documents pertinents pour qu’ils les examinent. M. Alldridge a signalé à juste titre qu’il devait y avoir des motifs sérieux de croire que l’intéressé risquait d’être torturé s’il était expulsé. Il a relevé que a) les arguments de M. Ahani au sujet du risque ont été jugés « douteux » au cours des audiences tenues relativement à l’attestation visée à l’art. 40.1, b) les arguments de M. Ahani portent sur la situation générale en Iran concernant les personnes qui s’opposent au régime, mais non les personnes comme l’appelant et c) M. Ahani est demeuré en contact avec le gouvernement iranien après l’audition de sa revendication du statut de réfugié. Il a conclu que le risque sérieux pour la sécurité du Canada l’emportait sur le risque minime auquel serait exposé l’appelant s’il était renvoyé en Iran.
21 Sur la foi de cette note de service et des renseignements à l’appui, la ministre a exprimé, le 12 août 1998, l’opinion que M. Ahani constitue un danger pour la sécurité du Canada au sens de l’al. 53(1)b) de la Loi sur l’immigration.
22 Nous estimons donc que la ministre a appliqué les bons principes et a tenu compte des facteurs pertinents. Nous ne voyons aucune raison de modifier sa décision.
2. Les conditions d’expulsion prévues par la Loi sur l'immigration sont‑elles constitutionnelles?
23 Nous avons examiné cette question dans Suresh et il est inutile d’en reprendre l’analyse.
3. Monsieur Ahani a‑t‑il été traité de manière équitable?
24 Dans Suresh, nous avons conclu que, lorsqu’un réfugié au sens de la Convention établit prima facie qu’il courrait un risque sérieux d’être torturé s’il était expulsé, l’obligation d’équité exige de plus grandes garanties procédurales que celles prévues à l’al. 53(1)b) de la Loi. En pareil cas, la personne susceptible de faire l’objet de l'opinion prévue par l’al. 53(1)b) et, par conséquent, d’être expulsée vers un pays où elle risque la torture, doit se voir communiquer toute l’information pertinente et tous les avis soumis à l’examen de la ministre par le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, de même que les renseignements et avis provenant d’autres sources, elle doit avoir l’occasion de répondre à cette preuve par écrit et elle doit obtenir des motifs écrits.
25 Monsieur Ahani a été informé des allégations pesant contre lui et s’est vu accorder la possibilité de formuler des observations écrites. Ainsi, dans une lettre datée du 22 avril 1998, il a été informé que la ministre avait l’intention d’exprimer une opinion en application de l’al. 53(1)b) et que l’opinion ainsi exprimée aurait pour effet de lever l’interdiction empêchant le renvoi d’un réfugié au sens de la Convention dans le pays qu’il a fui. Dans cette lettre en date du 22 avril 1998, la ministre a également informé M. Ahani qu’elle évaluerait le risque qu’il représentait pour la sécurité du Canada et le risque éventuel auquel il serait exposé s’il était renvoyé en Iran. Monsieur Ahani a présenté des observations écrites dans le délai de 15 jours qui lui avait été accordé pour ce faire. Le 31 juillet 1998, un analyste de la Direction générale du règlement des cas du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration a soumis à l’examen du sous‑ministre par intérim et de la ministre une note de service à laquelle il a joint les observations formulées par l’appelant ainsi que d’autres documents pertinents. L’analyste y reprenait les différents arguments juridiques invoqués par M. Ahani et les analysait à la lumière de la jurisprudence. La note de service était accompagnée d’un avis des services juridiques ministériels. La ministre s’est ensuite prévalue de l’al. 53(1)b) et a exprimé l’opinion que M. Ahani constituait un danger pour la sécurité du Canada et ne s’exposait qu’à un risque minime en cas d’expulsion.
26 Nous sommes convaincus que M. Ahani a été pleinement informé de la preuve dont disposait la ministre contre lui et qu’il a eu la possibilité réelle d’y répondre. Dans la mesure où la procédure suivie n’était peut‑être pas parfaitement conforme à celle préconisée dans Suresh, nous estimons que cette divergence n’a pas causé de préjudice à l’appelant. Nous concluons que le traitement dont a bénéficié M. Ahani était compatible avec les principes de justice fondamentale et nous rejetons ce motif de pourvoi.
V. Conclusion
27 Le pourvoi est rejeté. Les intimées ont droit aux dépens.
28 Nous répondons aux questions constitutionnelles de la même manière que dans Suresh.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs de l’appelant : Jackman, Waldman & Associates, Toronto.
Procureur des intimées : Le Sous‑procureur général du Canada, Toronto.
