Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Par une première demande n° 1711819 enregistrée le 21 juillet 2017, la société Air France a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision R/17-0001 du
23 mai 2017 par laquelle le ministre de l'intérieur lui a infligé une amende de 15 000 euros sur le fondement de l'article L. 625-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ou de la décharger du paiement de l'amende.
Par une deuxième demande n° 1719646 enregistrée le 27 décembre 2017, la société Air France a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision R/17-0449 du 27 octobre 2017 par laquelle le ministre de l'intérieur lui a infligé une amende de 20 000 euros sur le fondement de l'article L. 625-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ou de la décharger du paiement de l'amende.
Par un jugement n° 1711819/3-1, n° 1719646/3-1 du 26 février 2019, le Tribunal administratif de Paris a réduit à 10 000 euros l'amende infligée à la société Air France par la décision R/17-0001 du 23 mai 2017 et a rejeté le surplus des conclusions de ses demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 avril 2019 et le 3 avril 2020, la société Air France, représentée par Me C..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du 26 février 2019 en tant que, par ce jugement, le Tribunal administratif de Paris a limité à 5 000 euros la réduction de l'amende fixée par la décision
R/17-0001 du 23 mai 2017 et a rejeté la demande d'annulation de la décision R/17-0449 du
27 octobre 2017 ;
2°) d'annuler les décisions R/17-0001 et R/17-0449 ou de la décharger du paiement des amendes infligées par ces décisions ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle ne pouvait se voir opposer un défaut de réacheminement dès lors que, le commandant de bord ayant pris une décision de refus de transport des deux passagers non admissibles afin d'assurer la sécurité du vol et de ses occupants, en application des dispositions de l'article L. 6522-3 du code des transports et de l'OPS 1.085 de l'annexe III du règlement n° 859/2008 de la Commission du 20 août 2008, elle ne pouvait satisfaire à l'obligation de réacheminement, quelles que soient les procédures mises en place par elle ;
- les dispositions précitées, qui figurent au demeurant in extenso sur le formulaire officiel de décision de refus de transport remis par la police aux frontières aux commandants de bord, priment sur celles de l'OPS 1.265 de l'annexe III du règlement n° 859/2008, qui imposent au transporteur d'établir des procédures pour le transport des passagers non admissibles ;
- l'article 26 de la convention de Schengen ne prévoit pas la possibilité de sanctionner les transporteurs pour défaut de réacheminement des étrangers non admis ;
- la convention de Tokyo du 14 septembre 1963, qui permet au commandant de bord de requérir l'assistance des membres d'équipage et des passagers pour appliquer des mesures de contrainte, ne trouve pas à s'appliquer lorsque l'avion est au sol, portes ouvertes ;
- ni les compagnies ni les commandants de bord ou d'éventuelles escortes privées ne disposent des pouvoirs de police nécessaires leur permettant d'obliger un passager refoulé ou non admis à monter à bord d'un avion et de respecter la sécurité à bord.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 octobre 2019, le ministre de l'intérieur demande à la Cour de rejeter la requête et, par la voie de l'appel incident, de réformer le jugement en tant qu'il réduit à 10 000 euros le montant de l'amende infligée par la décision R/17-0001 du 23 mai 2017.
Il soutient que :
- les entreprises de transport aérien sont tenues de mettre en oeuvre des procédures internes, notamment faire appel à des escortes privées, en vue d'assurer la sécurité des avions et de leurs occupants dans le cas de transport de passagers non admissibles ou refoulés ;
- en l'espèce, la société Air France n'a pas mis en oeuvre les procédures internes nécessaires pour déférer à son obligation de réacheminement des deux passagers non admis qu'elle a dû débarquer sur décision du commandant de bord ;
- la faculté reconnue au commandant de bord de refuser le transport de passagers agités ne saurait, à elle seule, exonérer la compagnie de son obligation de résultat en matière de réacheminement ;
- la minoration du montant de l'amende fixée par la décision R/17-0001 à 15 000 euros ne saurait se justifier par la circonstance que la compagnie a tenté à treize reprises de réacheminer le passager, ce qui démontre plutôt sa carence à prendre les mesures adaptées ;
- il a déjà pris en compte les difficultés causées par le passager lors des précédentes tentatives d'éloignement en fixant l'amende à la moitié du maximum prévu par l'article L. 625-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985,
- le règlement (CE) n° 859/2008 de la Commission du 20 août 2008,
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile,
- le code des transports,
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. B...,
- les conclusions de M. Baronnet, rapporteur public
- et les observations de Me C..., pour la société Air France.
Considérant ce qui suit :
1. Par une décision R/17-0001 du 23 mai 2017, le ministre de l'intérieur a infligé à la société Air France, sur le fondement de l'article L. 625-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, une amende de 15 000 euros pour avoir manqué à son obligation de réacheminer un passager de nationalité indéterminée qu'elle avait débarqué sur le territoire français le 16 janvier 2017 en provenance de Téhéran, alors que ce passager avait fait l'objet d'une décision de refus d'entrée sur le territoire français. Par une décision R/17-0449 du 27 octobre 2017, le ministre de l'intérieur a infligé à la société Air France, sur le même fondement, une amende de 20 000 euros pour n'avoir pas réacheminé un passager de nationalité algérienne qu'elle avait débarqué sur le territoire français le 5 avril 2017 en provenance d'Alger, alors que ce passager avait également fait l'objet d'une décision de refus d'entrée sur le territoire français. La société Air France relève appel du jugement du 26 février 2019 par lequel le Tribunal administratif de Paris a limité à 5 000 euros la réduction de l'amende infligée par la décision du 23 mai 2017 et rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du
27 octobre 2017. Le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête et, par la voie de l'appel incident, à l'annulation de ce jugement en tant qu'il a réduit le montant de l'amende infligée par la décision du 23 mai 2017.
Sur les obligations des entreprises de transport aérien :
2. D'une part, aux termes de l'article 26 de la convention d'application de l'accord de Schengen : " 1. Sous réserve des engagements qui découlent de leur adhésion à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, telle qu'amendée par le Protocole de New York du 31 janvier 1967, les Parties Contractantes s'engagent à introduire dans leur législation nationale les règles suivantes : a) si l'entrée sur le territoire d'une des Parties Contractantes est refusée à un étranger, le transporteur qui l'a amené à la frontière extérieure par voie aérienne, maritime ou terrestre est tenu de le reprendre en charge sans délai. À la requête des autorités de surveillance de la frontière, il doit ramener l'étranger dans l'Etat tiers à partir duquel il a été transporté, dans l'Etat tiers qui a délivré le document de voyage avec lequel il a voyagé ou dans tout autre Etat tiers où son admission est garantie ; b) le transporteur est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires pour s'assurer que l'étranger transporté par voie aérienne ou maritime est en possession des documents de voyage requis pour l'entrée sur les territoires des Parties Contractantes. / 2. Les Parties Contractantes s'engagent, sous réserve des engagements qui découlent de leur adhésion à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, telle qu'amendée par le Protocole de New York du
31 janvier 1967 et dans le respect de leur droit constitutionnel, à instaurer des sanctions à l'encontre des transporteurs qui acheminent par voie aérienne ou maritime d'un Etat tiers vers leur territoire, des étrangers qui ne sont pas en possession des documents de voyage requis ".
3. D'autre part, selon l'article 3 de la directive 2001/51 du 28 juin 2001 complétant les stipulations précitées, les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour imposer aux transporteurs l'obligation de trouver immédiatement le moyen de réacheminer les ressortissants de pays tiers dont l'entrée dans l'espace Schengen est refusée. Adopté pour la transposition de cette directive, l'article L. 213-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dispose : " Lorsque l'entrée en France est refusée à un étranger non ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, l'entreprise de transport aérien ou maritime qui l'a acheminé est tenue de ramener sans délai, à la requête des autorités chargées du contrôle des personnes à la frontière, cet étranger au point où il a commencé à utiliser le moyen de transport de cette entreprise, ou, en cas d'impossibilité, dans l'Etat qui a délivré le document de voyage avec lequel il a voyagé ou en tout autre lieu où il peut être admis ". En vertu de de l'article L. 625-7 du même code, la méconnaissance de cette obligation est punie d'une amende d'un montant maximal de 30 000 euros.
4. Enfin, aux termes de l'article L. 6522-3 du code des transports : " Le commandant de bord a autorité sur toutes les personnes embarquées. Il a la faculté de débarquer toute personne parmi l'équipage ou les passagers, ou toute partie du chargement, qui peut présenter un danger pour la sécurité, la santé, la salubrité ou le bon ordre à bord de
l'aéronef ". Aux termes de l'annexe III au règlement n° 859/2008 de la Commission du
20 août 2008 modifiant le règlement n° 3922/91 du Conseil en ce qui concerne les règles techniques et procédures administratives communes applicables au transport commercial par avion : " OPS 1085. Responsabilité de l'équipage / Le commandant de bord (...) a le droit de refuser de transporter des passagers non admis, des personnes expulsées ou des personnes en état d'arrestation si leur transport présente un risque quelconque pour la sécurité de l'avion ou de ses occupants " (...) OPS 1265. Transport de passagers non admissibles, refoulés ou de personnes en détention. / L'exploitant doit établir des procédures pour le transport de passagers non admissibles, refoulés ou de personnes en détention afin d'assurer la sécurité de l'avion et de ses occupants. Le transport d'une de ces personnes doit être notifié au commandant de bord ".
5. Il résulte de ces dispositions d'une part que la société Air France ne saurait utilement se prévaloir de ce que l'article 26 de la convention de Schengen ne prévoit pas la possibilité de sanctionner les transporteurs pour défaut de réacheminement des étrangers non admis et d'autre part que les entreprises de transport aérien sont tenues d'assurer sans délai, à la requête des services de police aux frontières, le réacheminement des étrangers dont l'entrée a été refusée. A cette fin, elles sont notamment tenues d'établir des procédures internes permettant d'assurer la sécurité des aéronefs et de leurs occupants lors du transport de passagers non admissibles ou refoulés. Cette obligation s'impose aux compagnies aériennes nonobstant la faculté donnée au commandant de bord par l'article L. 6522-3 du code des transports de débarquer toute personne présentant un danger pour la sécurité, la santé, la salubrité ou le bon ordre à bord de l'aéronef. Les difficultés particulières rencontrées par les entreprises de transport dans la mise en oeuvre des opérations de réacheminement ne sauraient avoir pour effet de délier ces entreprises de leurs obligations mais peuvent être prises en compte pour la détermination du montant de la sanction qui leur est infligée, et peuvent même justifier, notamment en cas d'impossibilité établie de réacheminer le passager en raison de son comportement et des exigences de la sécurité à bord, que ne leur soit infligée aucune sanction. Pour fixer le montant de la sanction prévue par l'article L. 625-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, l'administration doit prendre en compte, notamment, le comportement du passager et les diligences accomplies par l'entreprise pour respecter ses obligations, au nombre desquelles figure la mise en place de procédures de réacheminement.
Sur la décision R/17-0001 du ministre de l'intérieur du 23 mai 2017 :
En ce qui concerne le manquement retenu à l'encontre d'Air France :
6. Il résulte de l'instruction que le 1er février 2017, les services de la police aux frontières de l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle ont requis la compagnie aérienne Air France pour assurer sans délai, par un vol prévu le 2 février 2017 à 9 heures ou par tout autre moyen, le réacheminement de M. K., de nationalité indéterminée, ayant fait l'objet d'un refus d'admission sur le territoire français le 17 janvier 2017. Par un procès-verbal du 2 février 2017, les mêmes services ont constaté le défaut de réacheminement de M. K., après que le commandant de bord eut pris la décision de le débarquer, compte tenu de son état d'agitation et de son opposition à son départ et, en conséquence, de l'impossibilité d'assurer la sécurité du vol et des occupants de l'avion. Dès lors, et sans que la société Air France puisse utilement faire valoir qu'elle ne dispose pas des pouvoirs de contrainte nécessaires pour satisfaire à son obligation de réacheminement de M. K., le ministre de l'intérieur a pu légalement lui infliger une amende sur le fondement de l'article L. 625-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
En ce qui concerne le montant de l'amende :
7. La société Air France fait valoir qu'elle ne dispose pas de personnels dotés d'un pouvoir de coercition, seul de nature à lui permettre de satisfaire à son obligation de réacheminement de M. K., qui manifestait, notamment par ses hurlements, son refus d'être réacheminé et qui avait déjà fait l'objet de douze tentatives infructueuses de réacheminement. Si le ministre de l'intérieur, qui ne saurait sérieusement contester ce défaut de pouvoir de coercition, soutient que la compagnie n'a pas mis en oeuvre les procédures prévues par les dispositions de l'OPS 1265 de l'annexe III du règlement n° 859/2008 du 20 août 2008 précité afin d'assurer la sécurité de l'avion et de ses occupants, notamment la présence d'un personnel de sécurité privée, il ne résulte pas de l'instruction que la présence d'escorteurs de la compagnie aurait permis, compte tenu du comportement de M. K., d'assurer son réacheminement. Dans ces conditions, au regard des difficultés particulières rencontrées par la société Air France dans le cas d'espèce, il y a lieu de réduire le montant de l'amende infligée à la société Air France et de le fixer à la somme de 5 000 euros.
8. Il résulte de ce qui précède que la société Air France est seulement fondée à demander la décharge de l'amende infligée par la décision R/17-0001 du 23 mai 2017 en tant qu'elle excède la somme de 5 000 euros. Les conclusions incidentes du ministre de l'intérieur tendant à rétablir l'amende au montant fixé par cette décision doivent, par suite, être rejetées.
Sur la décision R/17-0449 du ministre de l'intérieur du 27 octobre 2017 :
En ce qui concerne le manquement retenu à l'encontre d'Air France :
9. Il résulte de l'instruction que le 12 avril 2017, les services de la police aux frontières de l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle ont requis la compagnie aérienne Air France pour assurer sans délai, par un vol prévu le 13 avril 2017 à 16 heures 20 ou par tout autre moyen, le réacheminement de M. A., de nationalité algérienne, ayant fait l'objet d'un refus d'admission sur le territoire français le 5 avril 2017. Par un procès-verbal du 13 avril 2017, les mêmes services ont constaté le défaut de réacheminement de M. A., après que le commandant de bord eut pris la décision de le débarquer, compte tenu de son état d'agitation et de son opposition à son départ et, en conséquence, de l'impossibilité d'assurer la sécurité du vol et des occupants de l'avion. Dès lors, et sans que la société Air France puisse utilement faire valoir qu'elle ne disposait pas des pouvoirs de contrainte nécessaires pour satisfaire à son obligation de réacheminement de M. A., le ministre de l'intérieur a pu légalement infliger à la compagnie une amende sur le fondement de l'article L. 625-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
En ce qui concerne le montant de l'amende :
10. La société Air France fait valoir qu'elle ne disposait pas de personnels dotés d'un pouvoir de coercition, seul de nature à lui permettre de satisfaire à son obligation de réacheminement de M. A., qui manifestait, notamment par son agitation et son refus de monter à bord, son refus d'être réacheminé et avait déjà fait l'objet de deux tentatives infructueuses de réacheminement. Si le ministre de l'intérieur, qui ne saurait sérieusement contester ce défaut de pouvoir de coercition, fait valoir que la compagnie n'a pas mis en oeuvre les procédures prévues par les dispositions de l'OPS 1265 de l'annexe III au règlement n° 859/2008 du 20 août 2008 afin d'assurer la sécurité de l'avion et de ses occupants, notamment la présence d'une passerelle à l'arrière de l'avion et d'un personnel de sécurité privée, il ne résulte pas de l'instruction que la présence d'escorteurs de la compagnie aurait permis, compte tenu du comportement de M. A., d'assurer son réacheminement. Dans ces conditions, au regard des difficultés particulières rencontrées par la société Air France dans le cas d'espèce, il y a lieu de réduire le montant de l'amende infligée à la société Air France et de le fixer à la somme de 15 000 euros.
11. Il résulte de ce qui précède que la société Air France est seulement fondée à demander la décharge de l'amende infligée par la décision R/17-0449 du 27 octobre 2017 en tant qu'elle excède la somme de 15 000 euros.
Sur les frais liés au litige :
12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : L'amende mise à la charge de la société Air France par la décision R/17-0001 du 23 mai 2017 du ministre de l'intérieur est ramenée à la somme de 5 000 euros.
Article 2 : L'amende mise à la charge de la société Air France par la décision R/17-0449 du 27 octobre 2017 du ministre de l'intérieur est ramenée à la somme de 15 000 euros.
Article 3 : Le jugement n° 1711819/3-1, 1719646/3-1 du Tribunal administratif de Paris du 26 février 2019 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 4 : L'Etat versera à la société Air France une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Air France et les conclusions incidentes du ministre de l'intérieur sont rejetés.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société Air France et au ministre de l'intérieur.
Délibéré après l'audience du 8 janvier 2021 à laquelle siégeaient :
- Mme A..., président de chambre,
- Mme D..., présidente assesseure,
- M. B..., premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2021.
Le rapporteur,
P. B...
Le président,
M. A... Le greffier,
S. GASPAR
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 19PA01412
