| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 4ème chambre, 16 février 2021, 19BX00463

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société La Guyennoise a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'une part, d'annuler le titre de recette n° 2016-1800 du 15 septembre 2016 notifié le 19 septembre 2016 par lequel le directeur général de l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) lui a demandé de reverser la somme de 514 359,48 euros à raison d'une aide indûment perçue, et la décision implicite par laquelle la même autorité a rejeté son recours gracieux contre ce titre, d'autre part de la décharger de l'obligation de payer la somme de 514 359,48 euros.

Par un jugement n° 1701118 du 5 décembre 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 5 février 2019, une lettre enregistrée le 16 mai 2019 informant la cour du maintien de la requête en application de l'article R. 612-5-2 du code de justice administrative, et un mémoire enregistré le 14 janvier 2021, la société Maison le star vignobles et châteaux venant aux droits de la société La Guyennoise, représentée par Me A..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 5 décembre 2018 ;

2°) d'annuler le titre de recette n° 2016-1800 du 15 septembre 2016 par lequel le directeur de FranceAgriMer lui a demandé de reverser la somme de 514 359,48 euros correspondant à une aide indûment perçue, et la décision implicite par laquelle la même autorité a rejeté son recours gracieux contre ce titre ;

3°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 514 359,48 euros :

4°) de mettre à la charge de FranceAgriMer la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier car il a omis de répondre au moyen tiré de la méconnaissance du principe de proportionnalité et au moyen tiré de ce que certaines dépenses dont elle demandait la restitution sont éligibles à l'aide ;

- le jugement est irrégulier car, pour écarter le moyen tiré de la prescription de la créance, le tribunal a retenu d'office que les irrégularités reprochées présentaient un caractère continu ou répété sans en informer préalablement les parties et inviter celles-ci à présenter des observations, en méconnaissance de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ;

- la créance est prescrite ; en effet, et d'une part, en l'absence de règle spéciale et de respect du principe général de sécurité juridique, les règles de prescription applicables aux actions en remboursement sont uniquement celles fixées par l'article 3.1 du règlement 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes qui retient un délai de quatre ans à partir de la réalisation de l'irrégularité ; d'autre part, les deux irrégularités qui lui sont reprochées ne sauraient être regardées comme des irrégularités continues ou répétée au sens de l'article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement n° 2988/95 car elles ne se rapportent pas à un ensemble d'opérations similaires qui enfreignent la même disposition du droit communautaire ; elles sont, au contraire, uniquement constituées dès l'instant où le projet est lancé sans avoir obtenu au préalable un permis de construire et être à jour d'obligations environnementales ; enfin, le point de départ de la prescription est le 4 février 2009, date de signature de la convention n° 123A0800040 par la société La Guyennoise au titre du FEADER ;

- la créance n'est justifiée ni dans son principe ni dans son montant ; en effet, les engagements dont la prétendue méconnaissance est reprochée par FranceAgriMer, n'étaient pas prévus par la convention d'attribution de l'aide litigieuse ; à supposer même que les " engagements " pris dans la demande de subvention soient opposables à la société La Guyennoise, leur méconnaissance ne saurait être, à elle seule, en application du principe de proportionnalité de nature à justifier le remboursement intégral de l'aide considérée ;

- la décision méconnaît les principes de confiance légitime et de sécurité juridique ;

- le motif tiré de ce que certaines dépenses ne sont pas éligibles à l'aide est entaché d'une erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 décembre 2020, FranceAgriMer, représenté par Goutal-B... et associés avocats, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Maison le star vignobles et châteaux d'une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ;

- le règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole ;

- le règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 fixant les modalités d'application du règlement (CE) 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole ;

- le règlement (CE) n° 485/2008 du Conseil du 26 mai 2008 relatif aux contrôles, par les Etats membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen agricole de garantie ;

- le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil du 17 mai 1999 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. E... F...,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public.

- et les observations de Me B..., représentant FranceAgriMer.

Considérant ce qui suit :

1. La société La Guyennoise, spécialisée dans le négoce de vin, a obtenu pour la construction d'un nouveau local de stockage et de conditionnement et la modernisation de son matériel de mise en bouteille, des subventions dans le cadre d'un programme cofinancé par la région Aquitaine et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) avec lesquels elle a signé deux conventions respectivement les 2 et 4 février 2009. Ayant été ultérieurement informée qu'une partie de son projet relative au bâtiment de stockage pouvait être éligible, en application du règlement (CE) n° 479/2008 du 29 avril 2008, à une aide au titre du Fond européen agricole de garantie (FEAGA) suite à la mise en place de ce nouveau régime d'aide communautaire, la SA La Guyennoise a, le 22 décembre 2009, déposé une demande à cette fin auprès de FranceAgriMer. La SA La Guyennoise a également, par un avenant du 23 février 2010 à la convention des 2 et 4 février 2009, renoncé à la subvention relative à la construction du bâtiment octroyée au titre du FEADER. Par décision du 13 juillet 2010, le directeur de FranceAgrimer lui a attribué, dans la limite de 40 % des dépenses éligibles d'un montant de 1 398 524,49 euros HT, une aide de 550 409,80 euros et une convention a été signée le 3 août 2010 fixant la date d'autorisation de commencement des travaux au 2 juillet 2007. L'éligibilité de certaines dépenses ayant été remise en cause, l'aide finalement versée par FranceAgriMer, le 19 janvier 2012, à la société La Guyennoise au titre du FEAGA s'est élevée à la somme de 514 359,48 euros. Suite à un contrôle sur place de la mission de contrôle de la régularité des opérations dans le secteur agricole entre le 18 et le 20 juin 2014, et à un échange contradictoire, FranceAgriMer a notifié à la société La Guyennoise, le 19 septembre 2016, un titre de recette à hauteur du montant total de l'aide versée au double motif que le bâtiment à usage de stockage avait été réalisé sans l'obtention préalable de l'autorisation d'urbanisme nécessaire et que la société n'était pas à jour de ses obligations environnementales avant que ne démarre la réalisation du projet. La société La Guyennoise a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler ce titre de recette et la décision implicite de rejet résultant du silence gardé sur son recours gracieux réceptionné le 18 novembre 2016, ainsi que de la décharger de l'obligation de payer la somme de 514 359,48 euros. La société Maison le star vignobles et châteaux venant aux droits de la société La Guyennoise, et dont l'absence de qualité à agir ne ressort pas des pièces du dossier, relève appel du jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 5 décembre 2018 qui a rejeté la demande de la société La Guyennoise.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative dans sa rédaction alors applicable " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué. ".

3. Pour écarter le moyen tiré de ce que la prescription était acquise à la société La Guyennoise à la date du 19 septembre 2016 à laquelle le directeur général de FranceAgriMer lui a demandé de reverser la somme de 514 359,48 euros, le tribunal a relevé que la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit dans un arrêt du 11 juin 2015 Pfeifer et Langen GmbH (affaire C-52/14), que le délai de prescription commence à courir, en cas d'irrégularité continue ou répétée, à compter du jour où celle-ci a pris fin, quelle que soit la date à laquelle l'administration nationale a pris connaissance de cette irrégularité. Dès lors qu'il appartient au juge administratif de se prononcer sur le bien-fondé des moyens dont il est saisi et, le cas échéant, d'écarter de lui-même, quelle que soit l'argumentation du défendeur, un moyen qui lui paraît infondé, le tribunal n'a pas soulevé d'office un moyen qu'il n'aurait pas porté à la connaissance des parties en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 611-7 du code de justice administrative en prenant en compte la circonstance de droit précitée que n'avait pas invoqué le défendeur. Il suit de là que le jugement attaqué n'est pas, dans cette mesure, entaché d'irrégularité.

4. En deuxième lieu, le titre de recette attaqué comporte cinq motifs dont deux d'entre eux sont de nature à justifier la restitution totale de la subvention versée alors que les trois autres sont seulement de nature à justifier une restitution partielle de celle-ci. Par suite, dès lors que le tribunal a estimé qu'étaient fondés les deux motifs tirés de ce que le bénéficiaire n'a ni respecté son engagement d'obtenir, avant la réalisation du projet, toutes les autorisations administratives nécessaires à sa réalisation, ni respecté les obligations environnementales pour lesquelles il avait attesté être à jour, et que ces deux motifs sont de nature à justifier la restitution totale de l'aide versée, le tribunal n'a commis aucune irrégularité en n'examinant pas le moyen tiré de ce que le titre de recette comporte des motifs surabondants de nature à justifier une répétition seulement partielle de la subvention. Il suit de là que le jugement attaqué n'est pas, dans cette mesure, entaché d'irrégularité.

5. En troisième lieu, au titre du bien-fondé du reversement de l'aide, le tribunal a rappelé les dispositions de l'article 4 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 selon lesquelles toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l'avantage indûment obtenu et a estimé que les manquements reprochés à la société La Guyennoise relatifs au non-respect de ses obligations environnementales et à la construction du bâtiment justifient la demande de reversement. Le tribunal a donc implicitement mais nécessairement répondu au moyen, qui ne pouvait qu'être écarté, tiré de ce que le titre de recette a méconnu le principe de proportionnalité. Il suit de là que le jugement attaqué n'est pas davantage entaché d'irrégularité.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge :

En ce qui concerne le bien-fondé de la demande de reversement :

6. Aux termes de l'article premier du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 : " (...) 2. Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes (...), soit par une dépense indue ". Aux termes de l'article 4 de ce règlement : " 1. Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l'avantage indûment obtenu : / - par l'obligation de verser les montants dus ou de rembourser les montants indûment perçus, / - par la perte totale ou partielle de la garantie constituée à l'appui de la demande d'un avantage octroyé ou lors de la perception d'une avance (...) ". Selon les dispositions de l'article 8 du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970 relatif au financement de la politique agricole commune, reprises à l'article 8 du règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil du 17 mai 1999 : " 1. Les Etats membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour : / (...) b) prévenir et poursuivre les irrégularités ; / c) récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences (...) ". Ces dispositions font obligation aux administrations nationales de récupérer les sommes provenant du budget communautaire indûment versées.

7. Pour exiger la restitution de la subvention versée, FranceAgriMer fait grief, dans le titre de recette, à la société La Guyennoise de ne pas avoir respecté ses engagements d'obtenir, avant la réalisation du projet, toutes les autorisations administratives nécessaires à sa réalisation, notamment un permis de construire et d'être à jour de ses obligations environnementales.

8. D'une part, ces deux engagements figuraient dans la nouvelle demande de subvention présentée par cette société le 22 décembre 2009 et lui sont dès lors opposables quand bien même ils n'étaient pas formellement repris dans la convention en date du 3 août 2010 et ce, sans qu'y fasse obstacle le principe de sécurité juridique invoqué par la requérante. En outre, FranceAgriMer ayant la qualité d'organisme payeur, au sens du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique agricole commune, son directeur avait, en vertu des dispositions de l'article R. 621-27 du code rural et de la pêche maritime et d'un arrêté des ministres chargés de l'agriculture et du budget du 30 mars 2009, compétence pour fixer les conditions, urbanistique et environnementale, d'attribution d'une subvention à l'investissement relevant du plan d'aide au secteur viti-vinicole financé par le fonds européen agricole de garantie. Enfin, il ressort du formulaire de demande signé par la requérante qu'elle s'engageait à rembourser les sommes perçues en cas d'irrégularité. Cet engagement est opposable au bénéficiaire de l'aide versée.

9. D'autre part, il résulte de l'instruction qu'alors que la convention précitée obligeait le bénéficiaire de l'aide à remplir les deux conditions précitées à compter de la date du commencement des travaux et que la construction du bâtiment a commencé le 3 juillet 2009 pour être achevée le 18 septembre 2009, la société La Guyennoise n'a d'une part, déposé sa première demande de permis de construire que le 11 avril 2011 et n'a ainsi obtenu un permis de régularisation que le 30 août 2013 et d'autre part, ne s'est vue délivrer une autorisation d'exploiter compatible avec son projet que le 27 juin 2012, l'autorisation initialement délivrée par le préfet au titre de la réglementation sur les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) le 13 décembre 2005, pour une production maximale de 90 000 hl/an n'étant pas suffisante au regard de l'extension des capacités de stockage générée par le projet. La société La Guyennoise n'avait donc pas, à la date du commencement des travaux, respecté ses engagements. Dès lors, et pour ce seul motif, FranceAgriMer est fondé à demander, dans le strict respect du principe de proportionnalité, le remboursement total des subventions qui en conséquence de ces irrégularités ont été indument versées. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner le moyen tiré de ce que c'est à tort que le titre de recettes fait mention, à titre surabondant, de ce que certaines dépenses sont en tout état de cause inéligibles à l'aide.

En ce qui concerne l'exception de prescription de la créance :

10. Aux termes de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : " 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. / 2. Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue ". Aux termes de l'article 3 du même règlement : " 1. Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l'irrégularité visée à l'article 1er paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans. / Pour les irrégularités continues ou répétées, le délai de prescription court à compter du jour où l'irrégularité a pris fin. Pour les programmes pluriannuels, le délai de prescription s'étend en tout cas jusqu'à la clôture définitive du programme. / La prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l'autorité compétente et visant à l'instruction ou à la poursuite de l'irrégularité. Le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif. / (...) / 3. Les États membres conservent la possibilité d'appliquer un délai plus long que celui prévu respectivement au paragraphe 1 et au paragraphe 2 ".

11. En l'espèce, en l'absence d'un texte spécial fixant, dans le respect du principe de proportionnalité, un délai de prescription plus long pour le reversement des aides accordées, dans le cadre de l'organisation commune du marché vitivinicole, en vue de la promotion de la vente des vins sur les marchés tiers, seul le délai de prescription de quatre années prévu au premier alinéa du 1 de l'article 3 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du 18 décembre 1995 cité ci-dessus est applicable.

12. Par ailleurs, ainsi que la Cour de justice de l'Union européenne l'a dit pour droit dans un arrêt du 11 juin 2015 Pfeifer et Langen GmbH (affaire C-52/14), le délai de prescription de quatre ans prévu au quatrième alinéa du paragraphe 1 de l'article 3 du règlement (CEE, Euratom) n° 2988/95 commence à courir, en cas d'irrégularité continue ou répétée, à compter du jour où celle-ci a pris fin, quelle que soit la date à laquelle l'administration nationale a pris connaissance de cette irrégularité. Il en va de même en cas d'irrégularités mentionnées au 1er alinéa du paragraphe 1 de l'article 3.

13. En l'espèce, les deux manquements précités imputés à la société La Guyennoise dont les effets perduraient jusqu'à leur régularisation et dont cette société a tiré un avantage économique en présentant régulièrement des factures à l'organisme payeur, constituent des irrégularités continues dont le point de départ du délai de prescription débute à compter du jour où celles-ci ont pris fin, et ce alors même que l'exécution des travaux subventionnés s'est achevée le 18 septembre 2009, avant la signature de la convention du 3 août 2010 laquelle ne présente d'ailleurs pas un caractère purement confirmatif de la convention précédemment signée les 2 et 4 février 2009. Il résulte, dans ces conditions, de ce qui a été énoncé au point 9 du présent arrêt que le délai de prescription de quatre ans opposable à la société requérante a débuté le 30 août 2013, date à laquelle a pris fin l'irrégularité tenant à la réalisation des travaux sans permis de construire. Par suite, à la date du 19 septembre 2016 à laquelle le titre de recette en litige a été notifié, l'action en restitution des aides en litige n'était pas prescrite et l'établissement FranceAgriMer pouvait donc légalement demander le reversement de la somme de 514 359,48 euros correspondant à une aide indûment perçue.

En ce qui concerne l'application des principes de confiance légitime et de sécurité juridique :

14. Le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit communautaire. Tel est le cas lorsqu'est en cause la répétition d'aides versées en application d'une réglementation communautaire. La possibilité de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime est ouverte à tout opérateur économique de bonne foi auprès duquel une institution publique a fait naître des espérances fondées, y compris, sous réserve que cela ne porte pas une atteinte excessive à un intérêt public ou au principe de légalité, dans le cas où elle l'a fait bénéficier d'un avantage indu mais que l'opérateur pouvait néanmoins, eu égard à la nature de cet avantage, aux conditions dans lesquelles il a été attribué et au comportement de l'administration postérieurement à cette attribution, légitimement regarder comme lui étant définitivement acquis.

15. Pour écarter le moyen tiré de ce que le titre de recette porte atteinte au principe de confiance légitime, le tribunal a relevé " qu'à la date de la demande de subvention la société requérante s'est engagée à obtenir avant la réalisation du projet le permis de construire alors qu'elle avait déjà exécuté les travaux sans autorisation et qu'elle a attesté sur l'honneur être à jour de ses obligations environnementales alors que suite à une visite d'inspection le préfet de la Gironde lui avait indiqué par courrier du 28 février 2007 avoir pris connaissance de son projet d'extension de ses capacités de stockage et demandé d'envoyer un dossier relatif à ce projet. Dès lors, elle n'était pas de bonne foi et ne peut, par suite, ni se prévaloir de la méconnaissance du principe de protection de la confiance légitime ni invoquer le manque de diligence de l'administration. ". Il y a lieu pour la cour d'adopter ce motif pertinemment retenu par les premiers juges.

16. Pour des motifs identiques à ceux exposés au point 15 du présent arrêt, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique ne peut qu'être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la société Maison le star vignobles et châteaux n'est pas fondée à se plaindre que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'établissement FranceAgriMer quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par la société Maison le star vignobles et châteaux et non compris dans les dépens.

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Maison le star vignobles et châteaux une somme de 1 500 euros à verser à l'établissement FranceAgriMer en application de ces dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Maison le star vignobles et châteaux est rejetée.

Article 2 : La société Maison le star vignobles et châteaux versera la somme de 1 500 euros à l'établissement FranceAgriMer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Maison le star vignobles et châteaux et à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer.

Copie en sera adressée au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.

Délibéré après l'audience du 19 janvier 2021 à laquelle siégeaient :

Mme D... C..., présidente,

M. Stéphane Gueguein premier conseiller,

M. E... F..., premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2021.

La présidente,

Evelyne C...

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 19BX00463