| France, Cour administrative d'appel de Douai, 3ème chambre, 12 décembre 2019, 18DA02611

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D... B... a demandé au tribunal administratif de Lille, d'une part, d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 9 juin 2015 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Cap Calaisis a supprimé son emploi de chargé de mission Pôle métropolitain de la Côte d'Opale ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 7 octobre 2015 et, d'autre part, de condamner la communauté d'agglomération Cap Calaisis, en réparation des préjudices moral et financier subis, au versement d'une indemnité globale de 119 457,14 euros, avec intérêts au taux légal à compter du 7 août 2015 et capitalisation.

Par un jugement n° 1510103 du 23 octobre 2018 le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 9 juin 2015 et la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. B... et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 21 décembre 2018 et le 11 octobre 2019, M. D... B..., représenté par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il a rejeté sa demande indemnitaire ;

2°) de condamner la communauté d'agglomération Cap Calaisis, en réparation des préjudices moral et financier subis, au versement d'une indemnité globale de 50 000 euros pour préjudice moral, et d'une indemnité globale de 69 457,14 euros couvrant le préjudice financier pour la période du 9 juin 2015 à la date de l'arrêt à intervenir, avec intérêts au taux légal à compter du 7 août 2015 et capitalisation ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Cap Calaisis une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Marc Lavail Dellaporta, président assesseur ;

- les conclusions de M. Hervé Cassara, rapporteur public ;

- et les observations de Me A..., représentant M. B... et de Me E... représentant la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers.

Considérant ce qui suit :

1. M. B..., ingénieur territorial en chef de classe exceptionnelle, a exercé les fonctions, par voie de détachement sur l'emploi fonctionnel de directeur général des services de la communauté d'agglomération Cap Calaisis, aux droits desquels est substituée la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers auxquelles il a été mis fin par un arrêté du 12 novembre 2014 du président de la communauté d'agglomération Cap Calaisis. Il a ensuite été nommé sur un emploi de chargé de mission Pôle métropolitain de la Côte d'Opale à compter du 1er décembre 2014 au sein de cette même collectivité. Par une délibération du 9 juin 2015, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Cap Calaisis a supprimé l'emploi de chargé de mission Pôle métropolitain de la Côte d'Opale. Par jugement du 23 octobre 2018 le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 9 juin 2015 et la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. B... et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande. M. B... relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté sa demande indemnitaire. Par la voie de l'appel incident la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers demande l'annulation du jugement et le rejet de la requête.

Sur la recevabilité de l'appel incident de la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers :

2. La communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers relève appel incident du jugement du tribunal administratif de Lille du 23 octobre 2018 en tant qu'il a annulé, pour excès de pouvoir la délibération du 9 juin 2015 et la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. B.... Toutefois, cet appel incident présente à juger un litige distinct de celui ouvert par l'appel principal de M. B..., qui ne conteste ce jugement qu'en tant qu'il a rejeté ses conclusions à fin d'indemnisation des préjudices dont il fait état. Il suit de là que l'appel incident ainsi formé par cette dernière, hors du délai de recours, est irrecevable et doit, dès lors, être rejeté.

Sur l'appel principal :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

3. La contradiction de motifs affecte le bien-fondé d'une décision juridictionnelle et non sa régularité. Il en est de même du moyen tiré de ce que le tribunal a rejeté à tort la demande indemnitaire de M. B... sur la base d'allégations tirées de la réorganisation des services non démontrées. Par suite, ces moyens tirés de ce que le tribunal administratif de Lille aurait entaché son jugement d'une contradiction de motifs ou de motifs fondés sur des allégations non démontrées sont sans influence sur la régularité du jugement attaqué.

4. Le motif par lequel le juge de l'excès de pouvoir s'est fondé sur l'un des quelconques moyens de légalité soulevés devant lui ou des moyens d'ordre public qu'il relève d'office, suffit à justifier l'annulation de la décision administrative contestée. Il s'ensuit que, sauf dispositions législatives contraires, le juge de l'excès de pouvoir n'est en principe pas tenu, pour faire droit aux conclusions à fin d'annulation dont il est saisi, de se prononcer sur d'autres moyens que celui qu'il retient explicitement comme étant fondé. Toutefois, si la requête de première instance développait des moyens à fin d'excès de pouvoir, les mêmes moyens, qui n'étaient pas tous inopérants, étaient aussi articulés aux fins de plein contentieux s'agissant du défaut de consultation de la Commission administrative paritaire préalablement à la suppression de son emploi par la délibération en litige, de l'insuffisance de l'information des élus communautaires, en ce qu'aucune note de synthèse ne leur a été communiquée préalablement à leur délibération, du défaut de communication du procès-verbal de la séance du comité technique paritaire au délégué régional du centre national de la fonction publique territoriale, de l'erreur de droit entachant la délibération, en ce que le conseil communautaire n'aurait pas exercé sa compétence en entérinant seulement une décision de sa présidente, de ce que la délibération ne pouvait être adoptée sans procéder à une recherche sérieuse des possibilités de reclassement au sein de la collectivité, du détournement de pouvoir dont elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation commise par la collectivité employeur et de ce que la délibération est illégale en ce qu'elle se fonde sur la décision du 22 avril 2013 mettant fin à son détachement dans l'emploi de directeur général adjoint des services est illégale car entachée d'erreur de droit dans l'application de l'article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et d'un détournement de pouvoir. Les premiers juges devaient, dans ces conditions, examiner l'ensemble des moyens de la requête. M. B... est ainsi fondé à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'une omission à statuer.

5. Il y a lieu, dans cette mesure, d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Lille.

6. M. B... se prévaut de différentes fautes et d'agissements qu'aurait commis la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers caractérisant des fautes de nature à entraîner la responsabilité de la collectivité lui ayant causé directement et de manière certaine des préjudices.

En ce qui concerne le préjudice allégué consécutif à la délibération du conseil de la communauté d'agglomération :

7. En premier lieu, la délibération du 9 juin 2015 est entachée d'un vice de procédure tiré du défaut d'information des membres du comité technique ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Lille dans son jugement qui est devenu définitif en l'absence de recours en tant qu'il a statué sur les conclusions d'excès de pouvoir à fin d'annulation.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 30 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les commissions administratives paritaires connaissent... des questions individuelles résultant de l'application, notamment de l'article 25 du titre 1er du statut général des fonctionnaires de l'Etat et des collectivités territoriales et des articles de la présente loi ".

9. Les dispositions précitées faisaient obligation à la présidente de la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers de recueillir, comme elle l'a fait, l'avis de la commission administrative paritaire émis le 15 octobre 2015, avant la prise en charge de M. B..., par le Centre national de la fonction publique territoriale. Elle n'était pas tenue, toutefois, de recueillir cet avis, alors même que certains documents dénués de toute valeur juridique, édités par certains centres de gestions, le recommandent, avant de présenter au conseil communautaire la délibération supprimant l'emploi de chargé de mission Pôle métropolitain de la Côte d'Opale ", dès lors que la décision de suppression d'un emploi dépasse la question de l'individu qui occupe l'emploi dont la suppression est envisagée, il s'agit d'une mesure d'organisation du service. Par suite, l'absence d'avis de la commission administrative paritaire sur une question de suppression d'emploi préalable à la délibération du 9 juin 2015 qui ne présente pas ainsi le caractère d'une question individuelle au sens de l'article 30 de la loi du 26 janvier 1984, doit être écarté comme étant inopérant.

10. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article 97 de la loi du 26 janvier 1984 : " 1. Un emploi ne peut être supprimé qu'après avis du comité technique sur la base d'un rapport présenté par la collectivité territoriale ou l'établissement public. Le président du centre de gestion dans le ressort duquel se trouve la collectivité ou l'établissement est rendu destinataire en même temps que les représentants du comité technique du procès-verbal de la séance du comité technique concernant la suppression de l'emploi. Si le fonctionnaire concerné relève de l'un des cadres d'emplois de catégorie A auxquels renvoie l'article 45, ce document est communiqué au délégué régional ou interdépartemental du Centre national de la fonction publique territoriale. Si la collectivité ou l'établissement ne peut lui offrir un emploi... ".

11. D'autre part, aux termes de premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Il résulte de ces dispositions, rendues applicable aux conseils communautaires des établissements publics de coopération intercommunale comportant au moins une commune de trois mille cinq cents habitants et plus par l'article L. 5211-1 du même code, que le défaut d'envoi avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT) entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

12. Il ressort des pièces du dossier qu'aucune note de synthèse n'avait été transmise avec la convocation et que si le directeur général adjoint a fait une communication orale, le projet de délibération n'a fait l'objet d'aucun rapport tel que prescrit par le premier alinéa du I de l'article 97 précité de la loi du 26 janvier 1984. Toutefois le projet de délibération, qui a été adressé avec l'ordre du jour aux élus, à l'appui de leur convocation, comportait le rappel de l'avis du comité technique réuni le 31 mars 2015, les motifs avancés pour justifier la suppression de son emploi, tirés de la nécessité de réorganiser les services et de contraintes budgétaires suite à la baisse de la dotation de l'Etat, permettait à ceux-ci d'appréhender le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit de la mesure envisagée. Ainsi, l'information des élus communautaires, prise en ce qu'aucune note de synthèse ne leur a été transmise préalablement à la délibération à adopter, n'était pas insuffisante.

13. Si l'article 97 de la loi précitée prévoit la communication du procès-verbal de la séance du comité technique et le rapport de présentation au comité technique au délégué régional du Centre national de la fonction publique territoriale, il n'exige pas qu'une telle formalité soit préalable à la décision de suppression d'un emploi. En tout état de cause le défaut de communication préalable n'est pas susceptible d'avoir privé M. B... d'une garantie, ou d'avoir exercé une influence sur le sens de la délibération.

14. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que la délibération en litige révèle sans ambiguïté que le conseil communautaire a usé pleinement de sa compétence en décidant de supprimer les emplois occupés par les intéressés. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que le conseil communautaire n'a fait qu'entériner la décision de la présidente de la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers, et que la délibération serait entachée d'une erreur de droit.

15. En cinquième lieu, les dispositions de l'article 97 de la loi du 26 janvier 1984, si elles font obligation à la collectivité publique de rechercher des possibilités de reclassement dès que l'emploi en question est susceptible d'être supprimé, une telle obligation de reclassement ne doit pas nécessairement avoir abouti préalablement à la décision de suppression de l'emploi. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que la délibération du 9 juin 2015 supprimant l'emploi de l'appelant ne pouvait être adoptée sans procéder à une recherche sérieuse quant aux possibilités de reclassement.

16. Il ressort des pièces du dossier et notamment du procès-verbal de séance du 9 juin 2015 du conseil qu'au regard des contraintes budgétaires consécutives aux baisses de dotation de l'Etat, l'emploi en cause ne présentait plus d'utilité pour la collectivité. La communauté d'agglomération relève à cet égard que le rapport de la Chambre régionale des comptes la concernant précise que les effectifs avaient augmenté de 11 % entre 2010 et 2014, et qu'il était nécessaire de maîtriser l'augmentation de la masse salariale, qui avait été de 2,2 millions d'euros sur la période contrôlée. Elle précise aussi avoir fait le choix de transférer les missions de M. B... à deux agents déjà en poste pour le suivi technique et financier et pour les missions opérationnelles, à deux agents déjà en charge de la réhabilitation des réseaux. Dans ces conditions, M. B... n'établit pas que la réorganisation des services n'a pas été menée dans l'intérêt du service. Il n'établit pas plus que la décision de suppression de l'emploi aurait été prise dans le seul but de l'évincer et qu'elle serait, de ce fait, entachée d'un détournement de pouvoir et de procédure.

17. M. B..., en se bornant à soutenir que la délibération en litige est entachée d'erreur d'appréciation et est inadéquate par rapport aux motifs qui la fondent, n'assortit son allégation d'aucun élément probant permettant d'établir une quelconque faute de la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers.

18. Enfin, la délibération du 9 juin 2015 ne trouve pas son fondement légal dans la décision du 12 novembre 2014 mettant fin à son détachement dans l'emploi fonctionnel de directeur général des services et ces deux décisions ne constituent pas non plus une opération complexe. Par suite, M. B..., n'est pas fondé à soutenir que la délibération du 9 juin 2015 est illégale dans la mesure où elle se fonde sur la décision du 12 novembre 2014 mettant fin à son détachement dans l'emploi fonctionnel de directeur général des services elle-même illégale car entachée d'erreur de droit dans l'application de l'article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et d'un détournement de pouvoir.

19. Il résulte de l'ensemble de ce qui a été énoncé aux points précédents que la délibération du 9 juin 2015 supprimant l'emploi occupé par M. B... n'est pas illégale pour un autre motif que celui tiré du vice de procédure. Le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers aurait pu légalement prendre la même décision au terme d'une procédure régulière. Dès lors, les préjudices que l'appelant soutient avoir subi du fait de l'illégalité de la délibération en question ne peuvent être regardés comme la conséquence du vice dont cette délibération était entachée. Ses conclusions à fin d'indemnisation, fondées sur l'illégalité fautive de cette délibération, doivent, par suite, être rejetées.

En ce qui concerne le préjudice moral :

20. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, issu de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : /1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus. (...) ".

21. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

22. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé.

23. M. B... fait valoir qu'il a fait l'objet de harcèlement moral résultant de critiques de certains syndicalistes restées sans réponse de la part de la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers, du défaut de réponse à sa demande de protection fonctionnelle, de propos désobligeants de la présidente de la communauté d'agglomération, de lâchage face aux attaques dans la presse locale parlant d'emplois fictifs, de ce que son reclassement a été assimilé par certains à une mise au placard et qu'il a dû être placé en congé maladie.

24. La communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers soutient en défense que les critiques des représentants syndicaux ne sauraient lui être imputables, que M. B... n'exerçant plus de fonctions d'encadrement, il ne pouvait plus bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire, que le retrait de l'arrêté du 12 octobre 2012, qui ne relevait pas de sa volonté, était la conséquence du déféré préfectoral formé par le préfet du Pas-de­Calais. Elle soutient, en outre, que la décision de suppression de son emploi est motivée par des considérations exclusivement liées à l'intérêt du service. S'agissant de la citation complètement sortie de son contexte de propos de la présidente nouvellement élue de la communauté d'agglomération du Calaisis, celle-ci n'a fait que répondre à l'intervention d'un élu, qui a, le premier, évoqué une mise au placard de l'intéressé.

25. La communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers a pu réorganiser ses services, et aussi, dans l'intérêt du service, supprimer l'emploi occupé par l'intéressé et le placer en surnombre sans pouvoir bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire puisqu'il n'exerçait plus de fonctions d'encadrement. M. B... ne verse aux débats aucun élément permettant de démontrer la réalité de ses allégations s'agissant de propos désobligeants portés à son endroit par des représentants de la communauté d'agglomération. Il n'est de plus nullement établi que son arrêt de travail dès le 26 juin 2015, soit deux semaines après la décision de le placer en surnombre, était en lien avec des faits de harcèlement moral au sein du service. Dans ces conditions, l'ensemble des faits, qui ne peuvent être appréciés sans tenir compte du comportement de l'intéressé et de l'intérêt du service, ne permettent pas de conclure à l'existence d'un harcèlement moral exercé à son encontre, au sens des dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983. Dès lors, ils ne présentent pas le caractère d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration. Par suite, les prétentions indemnitaires de M. B... fondées sur une faute de nature à engager la responsabilité de la communauté d'agglomération en raison du harcèlement moral doivent être rejetées.

26. Il résulte de tout ce qui précède que M. B..., sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers, n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 23 octobre 2018, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. Les conclusions qu'il présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, être rejetées. L'appel incident de la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers, ainsi que les conclusions présentées par celle-ci au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetés.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1510103 du tribunal administratif de Lille du 23 octobre 2018 est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de plein contentieux de M. B....

Article 2 : La demande indemnitaire de M. B... et les conclusions tendant à l'octroi de frais de procédure devant le tribunal administratif de Lille sont rejetées.

Article 3 : Le surplus des conclusions d'appel de M. B... est rejeté.

Article 4 : Les conclusions incidentes et les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative de la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... B... et à la communauté d'agglomération Grand Calais Terres et Mers.

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N°18DA02611