| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 9ème chambre - formation à 3, 18 mars 2016, 14MA03344

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 16 novembre 2011 par lequel le maire de la commune de Mauguio a refusé de lui délivrer un permis de construire.

Par un jugement n° 1201070 du 22 mai 2014, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 24 juillet 2014, et des mémoires complémentaires enregistrés les 23 septembre et 26 septembre 2015, M. A... B..., représenté par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 22 mai 2014 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 16 novembre 2011 par lequel le maire de la commune de Mauguio a refusé de lui délivrer un permis de construire et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Mauguio de procéder à une nouvelle instruction de sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Mauguio une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa demande de première instance n'était pas tardive ;

- il maintient l'ensemble des moyens et conclusions énoncés en première instance ;

- le maire ne pouvait, sans erreur de droit, lui faire grief de ne pas avoir justifié de sa propriété ;

- le projet comporte la justification d'un accès aux places de stationnement, par le truchement d'un droit de passage sur la parcelle cadastrée CA46 ;

- les dispositions de l'article 3 des dispositions générales du plan local d'urbanisme qui limitent la possibilité pour le pétitionnaire de justifier de son droit d'accès par une servitude, lorsque celle-ci est réalisée par acte authentique ou judiciaire, sont illégales et ne pouvaient donc pas être opposées à sa demande ;

- les demandes de substitution de motifs présentées par la commune ne peuvent pas être accueillies car elles ne sont présentées que de façon éventuelle et sont en outre infondées ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 août 2015, la commune de Mauguio, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B... du versement d'une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et sa condamnation aux entiers dépens.

La commune de Mauguio soutient que :

- la requête d'appel, qui ne respecte pas les exigences de motivation de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, est irrecevable ;

- les moyens de la requête sont infondés ;

- le refus de permis pourrait être fondé sur quatre nouveaux motifs qu'il est demandé à la cour de substituer, le cas échéant, à ceux initialement retenus.

Un courrier du 1er juillet 2015, adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.

Une ordonnance du 1er février 2016 a fixé la clôture de l'instruction à la date de son émission, en application des dispositions des articles R. 613-1 et R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution du 4 octobre 1958 ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport M. Argoud,

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,

- et les observations de Me D... pour la commune de Mauguio.

1. Considérant que M. B... relève appel du jugement du 22 mai 2014 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 novembre 2011 par lequel le maire de la commune de Mauguio a refusé de lui délivrer un permis de construire au motif que le dossier de permis de construire ne comporte aucun document attestant de la propriété de la parcelle cadastrée n° CA 416 ou d'une servitude de passage sur cette même parcelle, permettant l'accès au projet ;

Sur la fin de non recevoir opposée à la requête d'appel :

2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La requête (...) doit contenir l'exposé des faits et moyens (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que, dans sa requête d'appel, le requérant critique notamment la régularité du jugement attaqué et énonce à nouveau de façon précise et circonstanciée les critiques adressées à la décision dont il avait demandé l'annulation devant le tribunal administratif ; qu'une telle motivation répond aux conditions posées par l'article R. 411-1 précité du code de justice administrative ; que, par suite, la fin de non recevoir opposée, à ce titre, par la commune de Mauguio ne peut qu'être écartée ;

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

3. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. " ;

4. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. / Un décret en Conseil d'Etat précise les cas dans lesquels un permis tacite ne peut être acquis." ; qu'aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : (....) b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. " ; que l'article R. 424-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige, dispose que : " Par exception au b de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque la décision est soumise à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France et que celui-ci a notifié, dans le délai mentionné à l'article R. 423-67, un avis défavorable ou un avis favorable assorti de prescriptions. " ; qu'aux termes de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : (...) c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. " ; qu'aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " ; qu'aux termes de l'article R. 423-22 : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. " ; que l'article R. 423-38 de ce code prévoit que :

" Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un courrier électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. " ; que l'article R. 423-39 ajoute que : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie " ; qu'il résulte de ces dispositions qu'un permis de construire tacite naît trois mois après le dépôt d'une demande de permis de construire en l'absence de notification d'une décision expresse de l'administration ou d'une demande de pièces complémentaires ; que ce délai est interrompu par une demande de pièces manquantes adressée au pétitionnaire, à la condition toutefois que cette demande intervienne dans le délai d'un mois et qu'elle porte sur l'une des pièces limitativement énumérées par le code de l'urbanisme ; que, toutefois, dans l'hypothèse qui est celle de l'espèce, où la décision est soumise à l'accord de l'architecte des bâtiments de France et que celui-ci a notifié, dans le délai mentionné à l'article R. 423-67, un avis défavorable ou un avis favorable assorti de prescriptions, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet ;

5. Considérant, d'une part, que le dossier de demande de permis de construire, déposé par M. B... à la mairie de Mauguio le 16 mai 2011, a fait l'objet, par un courrier du 6 juin 2011, d'une demande de pièces complémentaires, qui mentionne qu'à défaut de la réception dans le délai de trois mois des pièces demandées, la demande serait rejetée de plein droit ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des allégations de la commune qui ne sont pas contestées sur ce point, que M. B... a réceptionné ce courrier le 9 juin 2011, dans le délai d'un mois courant du dépôt de la demande ; que, par suite, faute pour M. B... d'avoir produit les pièces complémentaires demandées dans le délai de trois mois à compter de cette date, une décision implicite de rejet de sa demande de permis de construire est née le 9 septembre 2011 ;

6. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier, que M. B... ayant produit le 15 septembre 2011 les pièces complémentaires qui lui avaient été demandées, la commune lui a adressé le 19 septembre suivant une lettre l'informant de l'émission par l'architecte des bâtiments de France d'un avis défavorable et lui demandant de produire de nouvelles pièces ; que, par cette lettre, intervenue dans le délai de recours à l'encontre de la décision implicite de refus du 9 septembre 2011, l'administration a clairement indiqué qu'elle reprenait l'instruction de la demande de permis de construire de M. B... et a ainsi nécessairement retiré implicitement sa décision de refus antérieure ; que la décision du 16 novembre par laquelle le maire de la commune de Mauguio a expressément rejeté la demande de permis de construire ne constitue donc pas une décision purement confirmative d'une précédente décision ;

7. Considérant, enfin, qu'il ressort des pièces du dossier que la demande d'annulation de l'arrêté du 16 novembre 2011, notifié le 18 novembre 2011, a été introduite par M. B... devant le tribunal administratif de Montpellier dans le délai de recours contentieux de deux mois prorogé par le recours gracieux formé par l'intéressé le 16 décembre 2011 ; que le requérant est donc fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande comme irrecevable au motif qu'elle était tardive ;

8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le requérant est fondé à demander l'annulation, pour irrégularité, du jugement attaqué ;

9. Considérant, dans les circonstances de l'espèce, qu'il y a lieu pour la Cour d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Montpellier ;

Sur la légalité de l'arrêté de refus de permis de construire du 16 novembre 2011 :

En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte :

10. Considérant que, par un arrêté du 22 mars 2008, régulièrement publié et transmis au représentant de l'Etat dans le département, le maire de la commune de Mauguio a délégué sa compétence en matière d'urbanisme et d'économie à son adjoint M. E..., signataire de l'arrêté attaqué ; que cette délégation est suffisamment précise, contrairement à ce que soutient M. B... ; que le requérant n'est donc pas fondé à soutenir que l'arrêté en litige aurait été signé par une autorité incompétente pour ce faire ;

En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation de la lettre du 6 juin 2011 réclamant la production des pièces complémentaires :

11. Considérant qu'il ne ressort d'aucune disposition normative applicable que la demande de production de pièces complémentaires, adressée au pétitionnaire sur le fondement de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme, qui avait pour objet, d'une part de lui demander de compléter son dossier et, d'autre part, de l'informer de l'allongement des délais d'instruction en raison de l'obligation de recueillir l'avis de l'architecte des bâtiments de France, aurait dû comporter en annexe un quelconque document, en particulier la lettre de l'architecte conseil de la commune ; que, dès lors, le moyen invoqué ne peut qu'être écarté ;

En ce qui concerne le moyen tiré de " la nullité " des lettres des 6 juin et 19 septembre 2011 :

12. Considérant que le moyen invoqué par M. B... tiré de ce que " la lettre du 19 septembre 2011 demandant au pétitionnaire de fournir d'autres documents et faisant état de l'avis rendu par l'architecte des Bâtiments de France n'est pas accompagnée de cet avis de sorte que ladite lettre comme celle du 6 juin 2011 sont entachées de nullité en application des articles R. 424-1 et suivants du code de l'urbanisme " n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée ;

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que le pétitionnaire bénéficiait d'un permis tacite :

13. Considérant que la seule circonstance qu'une demande de permis de construire ait fait l'objet d'une décision implicite d'acceptation n'a pas pour effet de rendre illégal l'arrêté statuant expressément sur ladite demande pour la rejeter, postérieurement à cette décision qu'il a pour effet de retirer ; que le moyen invoqué par le requérant, qui ne critique pas la légalité du retrait du permis de construire dont il soutient avoir été bénéficiaire, est donc inopérant ; qu'en outre, la seule circonstance que l'administration aurait illégalement prolongé le délai d'instruction, n'a pas pour effet de rendre rétroactivement le pétitionnaire bénéficiaire d'un permis de construire ;

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur d'appréciation entachant le motif de refus de permis de construire :

14. Considérant qu'aux termes de l'article 3 des dispositions générales du plan d'occupation des sols de la commune de Mauguio : " tout terrain enclavé est inconstructible, à moins que le propriétaire ne produise une servitude de passage, instituée par acte authentique ou par voie judiciaire, en application de l'article 682 du code civil. " ;

15. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la copie d'un acte notarié établi en 1841 qui mentionne sur la parcelle n° X 159 qu'" il a été convenu entre lesdits acquéreurs qu'il sera établi à l'aspect du couchant un passage pour rester commun entre eux à perpétuité qui aura son entrée sur le chemin de la Chicane une largeur de 5,25 m qui se réduit à 4,65 ... " et des documents du dossier indiquant que cette parcelle n° X159 est aujourd'hui cadastrée sous les numéros D 416 et D 417, que M. B..., propriétaire de la parcelle cadastrée

n° D 416, dispose d'une servitude de passage sur la parcelle cadastrée n° D 417, établie par un acte authentique ; que cette justification de la servitude dont il s'agit, n'est pas remise en cause par la production par la commune, de l'acte notarié de la vente le 29 juin 2007 d'un ensemble immobilier comprenant la parcelle n° D 416 ; que si ce document mentionne que le vendeur déclare n'avoir créé aucune servitude sur cette parcelle et, qu'à sa connaissance, il n'en existait aucune, la valeur d'authenticité attachée à cet acte notarié se limite à la constatation par le notaire de l'existence de la déclaration du vendeur ; que la circonstance que celui-ci déclare n'avoir aucune connaissance d'une servitude sur la parcelle n° D 417 n'est pas de nature à remettre en cause la réalité de la servitude mentionnée dans l'acte notarié de 1841, précédemment évoqué ; que le requérant est donc fondé à soutenir que c'est à tort que la commune de Mauguio s'est fondé sur le motif tiré de l'absence de justification d'une servitude d'accès pour refuser d'autoriser le projet ;

En ce qui concerne les demandes de substitution de motif présentées par la commune de Maugio :

16. Considérant que l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que, dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ;

17. Considérant, en premier lieu, que le requérant soutient que la commune ne pourrait pas utilement solliciter une substitution de motifs à titre purement éventuel ; que, toutefois, la commune a la faculté de défendre, à titre principal, en soutenant que le motif fondant son refus est légalement justifié, et à titre subsidiaire, en présentant au juge une ou plusieurs demandes de substitution de motifs ;

18. Considérant, en deuxième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit au point 15, le requérant justifie d'une servitude établie par un acte authentique ; que la commune de Mauguio n'est donc pas fondée à soutenir que le pétitionnaire ne justifierait d'aucune servitude permettant l'accès à la parcelle cadastrée n° D 416 ;

19. Considérant, en troisième lieu, que la commune invoque l'insuffisance de la largeur de l'accès au regard des prescriptions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de

l'article 3 " accès et voirie " des dispositions générales du plan d'occupation des sols applicables à l'ensemble des zones en vertu desquelles la largeur minimum de l'accès au terrain pour desservir une ou plusieurs constructions d'une surface hors oeuvre nette totale inférieure à 300 mètres carrés est fixée à 4 mètres ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment du constat d'huissier, établi le 25 septembre 2013 à la demande de M. B..., auquel la commune ne peut être regardé comme apportant une contradiction sérieuse, en se bornant à alléguer qu'il est commandé sur mesure et n'est réalisé ni par un homme de l'art ni de manière contradictoire, que la largeur de l'accès est au moins égale à 4,06 mètres ; que la commune n'est donc pas fondée à soutenir que cette largeur serait inférieure au seuil minimum de 4 mètres fixé par les prescriptions précitées du plan d'occupation des sols ;

20. Considérant, en quatrième lieu, et, d'une part, qu'en vertu des prescriptions de l'article 12 " stationnement " des dispositions générales du plan d'occupation des sols applicables à l'ensemble des zones, tout projet de construction à usage d'habitation doit comporter au minimum une place de stationnement par logement ; que le projet contesté, qui a pour objet la création de trois logements, devait donc comprendre au moins trois places de stationnement sur le fondement de ces dispositions ; qu'il ressort, toutefois, des pièces du dossier que le projet litigieux ne comporte que deux places de stationnement ; que, par suite, la commune de Mauguio est fondée à soutenir que le nombre de places de stationnement prévu par le projet étant inférieur aux obligations minimales de stationnement fixées par les prescriptions de l'article 12 " stationnement " des dispositions générales du plan d'occupation des sols, le projet litigieux méconnaît lesdites prescriptions ;

21. Considérant, d'autre part, qu'aux termes des prescriptions de l'article 12 des dispositions générales du règlement du plan d'occupation des sols de Mauguio : " la superficie à prendre en compte pour le stationnement d'un véhicule dans le cas de garages collectifs ou d'aires de stationnement est de 25 m² y compris les accès. Cette superficie peut être réduite dans le cas de la fourniture d'un document justifiant une circulation aisée. Les aires de stationnement ne devront pas avoir une largeur inférieure à 2,5 mètres et une longueur inférieure à

5 mètres. " ; qu'il résulte de l'examen du dossier de demande de permis de construire que le projet prévoit des emplacements de stationnements couverts qui doivent être regardés comme " un garage collectif " au sens et pour l'application des prescriptions de l'article 12 précité ; que si la surface globale du local affecté aux deux places de stationnement du projet est de l'ordre de 50 mètres carrés, la largeur de cet espace est à son point le plus étroit inférieur à 4,30 mètres laissant donc une largeur moyenne inférieure à 2,50 mètres pour chacun des deux

emplacements ; que la commune est donc également fondée à soutenir que les caractéristiques des deux places de stationnement ne respectent pas sur ce point les prescriptions de l'article 12 des dispositions générales du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Mauguio ;

22. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le maire de Mauguio aurait pris la même décision de refus du permis de construire s'il s'était fondé sur les motifs, légalement justifiés, relatifs à l'insuffisance du nombre des emplacements de stationnement et à celle des caractéristiques des emplacements prévus, au regard des exigences prévues par l'article 12 des dispositions générales du règlement du plan d'occupation des sols de la commune ; que ces deux demandes de substitution de motif présentées par la commune de Mauguio dans son mémoire du 17 août 2015 régulièrement communiqué au requérant, qui ne privent ce dernier d'aucune garantie liée aux motifs en cause, doivent être accueillies ; que, dès lors, les conclusions de M. B... tendant à l'annulation de l'arrêté de refus de permis de construire du 16 novembre 2011 doivent être rejetées ainsi, par voie de conséquence, que ses conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte ;

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

23. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise sur leur fondement à la charge de ladite commune, qui n'est ni la partie perdante ni la partie tenue aux dépens à la présente instance, au titre des frais exposés par le requérant et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de mettre, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, à la charge du requérant une quelconque somme au titre des frais exposés par la commune de Mauguio et non compris dans les dépens ;

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 22 mai 2014 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Montpellier et le surplus des conclusions de la requête sont rejetés.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Mauguio sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B...et à la commune de Mauguio.

Délibéré après l'audience du 26 février 2016, où siégeaient :

- Mme Buccafurri, présidente,

- M. Portail, président-assesseur,

- M. Argoud, premier conseiller,

Lu en audience publique 18 mars 2016.

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