| France, Cour de cassation, Chambre civile 3, 14 décembre 2011, 08-18711 et suivant

LA COUR DE CASSATION, TROISIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :

Joint les pourvois n° D 08-18.711 et E 08-19.218 ;
Attendu, selon l'arrêt attaqué (Montpellier, 17 juin 2008), qu'en 1969, Mme X..., propriétaire d'une parcelle à usage agricole située dans une zone d'aménagement différé (ZAD), a adressé à l'Etat une déclaration d'intention d'aliéner ; que l'Etat, exerçant son droit de préemption, a acquis cette parcelle pour un prix accepté par la venderesse ; qu'en 1982, l'Etat a cédé cette parcelle à la Société d'aménagement du Biterrois et de son littoral (SEBLI), laquelle l'a, en 1999, revendue à la commune d'Agde ; qu'autorisée par le conseil municipal, la commune a, en 2003, revendu cette parcelle aux consorts Y... ; qu'en 2004, Mme X..., faisant valoir que la parcelle n'avait pas été affectée à l'opération d'urbanisme pour laquelle elle avait été préemptée, a assigné l'Etat, la SEBLI et la commune d'Agde en rétrocession et, subsidiairement, sur le fondement, notamment, de l'article L. 213-12 du code de l'urbanisme issu de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 prévoyant qu'en cas de non-respect des obligations définies au deuxième alinéa de l'article L. 213-11 relatives à la rétrocession, les mêmes propriétaires saisissent le tribunal de l'ordre judiciaire d'une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption, en paiement de diverses sommes en réparation de la perte de la plus-value enregistrée par le bien préempté, de son préjudice de jouissance et de son préjudice moral ;
Sur le premier moyen du pourvoi n° D 08-18.711, le moyen unique du pourvoi provoqué de l'agent judiciaire du Trésor et le moyen unique du pourvoi n° E 08-19.218, réunis :
Vu l'article L. 212-7 du code de l'urbanisme applicable à la cause, ensemble l'article 1382 du code civil ;
Attendu que lorsque la période d'exercice du droit de préemption définie à l'article L. 212-2 qui dispose que le droit de préemption peut être exercé pendant une période de quatorze ans à compter de la publication de la décision administrative instituant une zone d'aménagement différée -ZAD- est expirée, le titulaire du droit de préemption qui a acquis un bien immobilier par la voie de la préemption est tenu, sur demande des intéressés, de le rétrocéder à son ancien propriétaire si ledit bien n'a été antérieurement à la demande, soit aliéné ou affecté à des fins d'intérêt général, soit compris dans une zone à urbaniser en priorité ou dans le périmètre d'une opération de rénovation urbaine ; que l'ancien propriétaire ou ses ayants cause universels ou à titre universel ne peut exercer le droit de rétrocession que dans un délai de trois ans à compter de l'expiration de la période d'exercice du droit de préemption ;
Attendu que pour condamner solidairement l'Etat, la SEBLI et la commune d'Adge à payer à Mme X... diverses sommes à titre de dommages-intérêts, l'arrêt, après avoir déclaré prescrite la demande de rétrocession formée par Mme X... et l'article L. 213-12 du code de l'urbanisme non applicable aux situations qui se sont créées antérieurement à son entrée en vigueur, retient que l'exclusion des dispositions spécifiques du code de l'urbanisme ne s'étend pas aux règles régissant le droit commun de la responsabilité invoquées subsidiairement par Mme X... et qui sont applicables, même en l'absence de disposition expresse, en cas d'atteinte à la propriété privée immobilière dont les juridictions de l'ordre judiciaire sont les gardiennes ; que le fait, de la part de l'Etat, titulaire initial du droit de préemption, propriétaire de 1969 à 1982, ainsi que de la SEBLI et de la commune d'Agde, respectivement propriétaires de 1982 à 1999 et de 1999 à 2003, de ne pas avoir affecté le bien litigieux à la réalisation, dans l'intérêt général, de l'action ou de l'opération d'utilité publique pour laquelle il avait été préempté, sans, dans le même temps, proposer sa rétrocession à l'ancien propriétaire, est constitutif d'une faute ;
Qu'en statuant ainsi, alors qu'aucune disposition du code de l'urbanisme alors applicable n'imposait au titulaire du droit de préemption et aux acquéreurs successifs de proposer sa rétrocession à l'ancien propriétaire, la cour d'appel a violé les textes susvisés ;
PAR CES MOTIFS, et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres griefs des pourvois :
CASSE ET ANNULE, mais seulement en ce qu'il a condamné solidairement l'Etat, la SEBLI et la commune d'Agde à payer à Mme X... diverses sommes à titre de dommages-intérêts, l'arrêt rendu le 17 juin 2008, entre les parties, par la cour d'appel de Montpellier ; remet, en conséquence, sur ce point, la cause et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant ledit arrêt et, pour être fait droit, les renvoie devant la cour d'appel de Nîmes ;
Condamne Mme X... aux dépens des pourvois ;
Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;

Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt partiellement cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, troisième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du quatorze décembre deux mille onze.

MOYENS ANNEXES au présent arrêt :

PREMIER MOYEN DE CASSATION :

SECOND MOYEN DE CASSATION :

Sur le pourvoi provoqué de l'Agent judiciaire, exposant :
Le moyen reproche à l'arrêt attaqué d'avoir condamné l'Etat, avec la société Sebli et la commune d'Agde, au paiement de diverses indemnités au profit de Mme Pierrette A... épouse X...

Aux motifs d'abord que «son action aux fins de rétrocession doit en conséquence, par infirmation du jugement entrepris, être déclarée prescrite» (arrêt p. 7, in fine)
Puis que «l'article L 213-12 du Code de l'Urbanisme, visé principalement par Pierrette X..., énonce dans sa rédaction actuelle qu'en cas de non-respect des obligations définies au deuxième alinéa de l'article L213-1 1, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel saisissent le Tribunal de l'Ordre Judiciaire d'une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption.
Ce principe d'indemnisation qui encadre l'exercice du droit de rétrocession de l'ancien propriétaire, n'a pas vocation à s'appliquer aux situations qui se sont créées antérieurement à son entrée en vigueur.
L'exclusion des dispositions spécifiques du Code de l'Urbanisme ne s'étend pas cependant aux règles régissant le droit commun de la responsabilité, invoquées subsidiairement par Pierrette X... et qui sont applicables, même en l'absence de disposition expresse, en cas d'atteinte à la propriété privée immobilière dont les juridictions de l'Ordre Judiciaire sont les gardiennes.
Le fait, de la part de l'État, titulaire initial du droit de préemption, propriétaire de 1969 à 1982, et de ses délégataires successifs, à savoir la SEBLI et la Commune d'AGDE, respectivement propriétaires de 1982 à 1999 et de 1999 à 2003, de ne pas avoir affecté le bien litigieux à la réalisation, dans l'intérêt général, de l'action ou de l'opération d'utilité publique pour laquelle il avait été préempté, sans, dans le même temps, proposer sa rétrocession à l'ancien propriétaire, est constitutif d'une faute.»
Alors que le vendeur d'un bien immobilier qui a fait l'objet d'une préemption pour la réalisation d'une opération d'utilité publique peut en obtenir la rétrocession si le bien n'a pas été affecté à cet objet ;
D'où résulte que, en l'absence d'une disposition législative spéciale applicable à l'époque des faits, le vendeur qui a laissé prescrire le droit de rétrocession ne peut engager la responsabilité du bénéficiaire du droit de préemption ;
Qu'ainsi la Cour d'appel, qui constate l'extinction par prescription du droit de préemption et l'inapplicabilité dans le temps des dispositions de l'article L. 213-12 du Code de l'urbanisme ouvrant une action en dommages intérêts à l'encontre du bénéficiaire de la préemption qui n'a pas affecté le bien au but d'intérêt général invoqué, ne peut retenir la responsabilité de ce bénéficiaire sans violer l'article 2219 du Code civil, ensemble la disposition précitée du Code de l'urbanisme Et alors en tout état que l'obligation de proposer à l'ancien propriétaire la rétrocession du bien préempté a été créée par l'article 8 de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement (codifié aux articles L. 213-1 et L. 213-12 du Code de l'urbanisme) ;
D'où il résulte que la Cour, qui constate que l'Etat a vendu le bien litigieux en 1982 à la société d'économie mixte d'aménagement Sebli, ne pouvait imputer à faute à l'Etat, pour retenir sa responsabilité, de n'avoir pas proposé la rétrocession à Mme X..., sans méconnaitre le principe de non-rétroactivité posé à l'article 2 du Code civil.

Moyen produit par la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle et Hannotin, avocat aux Conseils, pour la commune d'Agde, demanderesse au pourvoi n° E 08-19.218

IL EST FAIT GRIEF à l'arrêt attaqué, confirmatif de ce chef, D'AVOIR condamné la Commune d'Agde, solidairement avec l'Etat et la SEBLI, à verser à Madame Pierrette A..., épouse X..., à titre de dommages et intérêts, les sommes de 103.818 €, 35.683,43 € et 1.000 €;
AUX MOTIFS PROPRES QUE l'article L 212-7 du Code de l'urbanisme, aujourd'hui abrogé, disposait dans sa rédaction applicable au fait litigieux que, lorsque la période d'exercice du droit de préemption défini à l'article L 212-2 est expirée, le titulaire du droit de préemption, qui a acquis un bien immobilier par la voie de préemption, est tenu, sur demande des intéressés, de le rétrocéder à son ancien propriétaire ou aux ayants cause universels ou à titre universel de ce dernier, si ledit bien n'a été antérieurement à la demande, soit aliéné ou affecté à des fins d'intérêt général, soit compris dans une zone à urbaniser en priorité ou dans le périmètre d'une opération de rénovation urbaine ; que ce texte énonçait plus loin que l'ancien propriétaire ou ses ayants cause universels ou à titre universel ne pouvait exercer le droit de rétrocession que dans un délai de trois ans à compter de l'expiration de la période d'exercice du droit de préemption ; que l'article L 212-2 auquel renvoie ce texte, prévoit que le droit de préemption peut être exercé pendant une période de quatorze ans à compter de la publication de la décision administrative instituant la zone d'aménagement différé ; qu'il est acquis en l'espèce que l'arrêté de création de la ZAD d'Agde a été publié au Journal Officiel du 2 janvier 1964 ; que la période d'exercice du droit de préemption est donc venue à expiration le 2 janvier 1978, date à laquelle le délai de trois ans institué par l'article L 212-7 précité a commencé à courir ; que Pierrette X... qui pouvait exercer son droit de rétrocession entre le mois de janvier 1978 et le mois de janvier 1981, a donc, en formant des demandes le 9 décembre 1977, puis le 10 février 1992 et enfin le 23 juin 2003, agi soit prématurément soit tardivement ; que son action aux fins de rétrocession doit en conséquence, par infirmation du jugement entrepris, être déclarée prescrite ; que l'article L 213-12 du Code de l'urbanisme, visé principalement par Pierrette X..., énonce dans sa rédaction actuelle qu'en cas de non-respect des obligations définies au deuxième alinéa de l'article L 213-11, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel saisissent le Tribunal de l'Ordre Judiciaire d'une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption ; que ce principe d'indemnisation qui encadre l'exercice du droit de rétrocession de l'ancien propriétaire, n'a pas vocation à s'appliquer aux situations qui se sont créées antérieurement à son entrée en vigueur ; que l'exclusion des dispositions spécifiques du Code de l'urbanisme ne s'étend pas cependant aux règles régissant le droit commun de la responsabilité, invoquées subsidiairement par Pierrette X... et qui sont applicables, même en l'absence de disposition expresse, en cas d'atteinte à la propriété privée immobilière dont les juridictions de l'Ordre Judiciaire sont les gardiennes ; que le fait, de la part de l'État, titulaire initial du droit de préemption, propriétaire de 1969 à 1982, et de ses délégataires successifs, a savoir la SEBLI et la Commune d'Agde, respectivement propriétaires de 1982 à 1999 et de 1999 à 2003, de ne pas avoir affecté le bien litigieux à la réalisation, dans l'intérêt général, de l'action ou de l'opération d'utilité publique pour laquelle il avait été préempté, sans, dans le même temps, proposer sa rétrocession à l'ancien propriétaire, est constitutif d'une faute ; que l'État, destinataire d'une lettre de Pierrette X... du 9 février 1977, ne pouvait ignorer sa volonté de récupérer son bien puisqu'il lui a répondu, le 14 décembre suivant, en ces termes : «Si aucune affectation ne devait être trouvée, je serais en mesure d'ouvrir droit 'à votre demande, le prix du terrain devant cependant avoir reçu l'accord préalable du Service des Domaines qui procédera à la rétrocession» ; que la SEBLI, Société d'Économie Mixte chargée de l'aménagement du littoral, connaissait parfaitement, compte tenu de sa mission, la non-affectation du bien préempté à l'opération d'urbanisme pour laquelle le droit de préemption avait été initialement exercé puis transmis et elle n'est pas fondée à se retrancher derrière l'existence d'un contrat de concession qu'elle ne verse même pas aux débats, pour tenter de s'exonérer de sa responsabilité ; que la Commune d'Agde, enfin, ne justifie pas, pour sa part, avoir répondu à la lettre en date du 23 juin 2003 par laquelle Pierrette X... expliquait qu'elle venait d'apprendre que la Mairie avait décidé de vendre le terrain dont s'agit à Guy Y... au prix de 91.000 € environ et qu'en tant qu'ancienne propriétaire, elle considérait avoir un droit prioritaire au rachat de ce terrain qu'elle proposait en conséquence d'acquérir au prix de 95.000 € ; que chacune de ces personnes étant responsable du dommage subi par Pierrette X..., c'est à bon droit que celle-ci poursuit leur condamnation solidaire à réparer son préjudice ; que le préjudice matériel de Pierrette X... qui consiste dans le fait d'être privée de l'importante plus-value enregistrée par le bien litigieux, résulte directement des fautes cumulées de l'État, de la SEBLI et de la Commune d'Agde qui se sont abstenus de le lui restituer, alors qu'il n'avait pas été affecté au but d'intérêt général poursuivi, pour finalement le céder à une personne privée autre qu'elle-même; que c'est à juste titre que le premier Juge a évalué ce préjudice à la somme de 103.818 € correspondant à la plus-value acquise par le bien entre sa préemption initiale (3.567, 31 €) et sa revente à un tiers (107.385 €) ; que Pierrette X... a également subi un préjudice de jouissance découlant de l'impossibilité de bénéficier des revenus de son terrain entre le moment où elle a été dépossédée et celui où elle sera replacée dans sa situation antérieure ; que la méthode utilisée par le premier Juge qui s'est référé à l'intérêt légal pour apprécier cette perte de jouissance, doit, en l'absence de critiques motivées et pertinentes, être retenu; que c'est à bon droit enfin que le premier Juge a fixé le montant de la réparation du préjudice moral subi par Pierrette X... à la somme de 1.000 € ;
ET AUX MOTIFS REPUTES ADOPTES QUE l'autorité administrative titulaire du droit de préemption qui n'a pas utilisé le bien acquis à l'une des fins pour lesquelles elle exercé ce droit, prévues par l'article L 210-1 du Code de l'urbanisme en vigueur au cas d'espèce, est tenue d'en proposer la rétrocession à l'ancien propriétaire (Cass. Civ. 3ème, 15 décembre 1999) ; qu'en l'espèce, il est constant et non contesté par aucune des personnes morales de droit public défenderesses au procès ni par la SEBLI que le terrain en cause n'a pas été affecté à l'opération d'urbanisme au sein de la zone d'aménagement différé pour laquelle l'Etat avait en son temps exercé son droit de préemption ; que l'Etat, puis la SEBLI et enfin la Commune d'Agde ont successivement procédé à la revente du bien immobilier en cause en parfaite connaissance de la non-affectation du bien préempté à l'opération d'urbanisme pour laquelle le droit de préemption avait été initialement exerce puis transmis, et ce en violation de leur obligation de proposer la rétrocession à l'ancien propriétaire ; qu'en conséquence, ces trois défenderesses seront solidairement tenues à réparer les préjudices résultant de l'absence de proposition de rétrocession de leur part ; qu'il ressort des pièces produites au dossier que le préjudice matériel subi par Madame B... sera indemnisé par les sommes de 103.818, € correspondant à la valeur actualisée du terrain, eu égard à la plus value acquise par celui-ci entre sa préemption initiale et sa revente à un tiers, les Consorts Y..., 35.683,43 € de dommages intérêts réparant la perte de jouissance de ce bien entre d'une part la dépossession initiale pour une cause d'utilité publique qui n'a pas été réalisée, et d'autre part le jour où l'ancienne propriétaire sera remise par la somme précédente de 103.818 € dans une situation analogue à celle qu'elle connaissait antérieurement à l'exercice du droit de préemption ; que l'entier préjudice matériel de Madame B... étant ainsi réparé, la demande, non chiffrée d'ailleurs, de celle-ci en paiement d'intérêts qui auraient pu être produits ne peut qu'être rejetée ; que par les réponses négatives reçues s'avérant non fondées à ses demandes successives de rétrocession, Madame B... a subi un préjudice consistant en des soucis, des tracas, des démarches et des troubles de trésorerie, qui sera indemnisé, faute de plus ample justificatif, par la somme de mille euros (1.000,00 €) de dommages intérêts en réparation de son préjudice moral;
1°) ALORS QU'à supposer que puisse être fautif le fait de ne pas affecter un bien préempté à l'opération d'utilité publique pour laquelle le droit de préemption a été exercé sans, dans le même temps, proposer sa rétrocession à l'ancien propriétaire, cette faute ne peut être commise que par le titulaire du droit de préemption; qu'en décidant que la Commune d'Agde, qui n'était pas le titulaire du droit de préemption mais un simple sous acquéreur du bien litigieux, avait commis une faute au motif que le bien litigieux n'avait pas été rétrocédé à Madame X... et qu'elle ne justifiait pas avoir répondu à sa lettre en date du 23 juin 2003 faisant état de ce qu'elle estimait avoir un droit prioritaire au rachat du terrain, la Cour, qui n'a ainsi caractérisé aucune faute commise par la Commune, a violé l'article L 212-7 du Code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable en la cause ;
2°) ALORS QUE l'article L 212-7 du Code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en la cause, disposait que lorsque la période d'exercice du droit de préemption défini à l'article L 212-2 du même Code est expirée, le titulaire du droit de préemption, qui a acquis un bien immobilier par la voie de préemption, est tenu, sur demande des intéressés, de le rétrocéder à son ancien propriétaire ou aux ayants cause universels ou à titre universel de ce dernier, si ledit bien n'a été antérieurement à la demande, soit aliéné ou affecté à des fins d'intérêt général, soit compris dans une zone à urbaniser en priorité ou dans le périmètre d'une opération de rénovation urbaine; que l'ancien propriétaire ou ses ayants cause universels ou à titre universel ne pouvaient exercer le droit de rétrocession que dans une période limitée (dans un délai de trois ans à compter de l'expiration de la période d'exercice du droit de préemption); qu'en décidant néanmoins que sous l'empire de ces textes, était fautif le fait de ne pas avoir affecté le bien litigieux à l'opération d'utilité publique pour laquelle le droit de préemption avait été exercé et, dans le même temps, de ne pas avoir proposé sa rétrocession à Madame X..., ce alors qu'elle avait constaté que Madame X... n'avait pas présenté de demande de rétrocession pendant le délai qui lui était imparti à cet effet, raison pour laquelle elle a déclaré sa demande de rétrocession prescrite, la Cour a violé le texte susvisé;
3°) ALORS, subsidiairement, QUE la Cour a constaté que Madame X... n'aurait pu prétendre à la rétrocession du bien litigieux qu'à compter du mois de janvier 1978 et qu'elle n'avait pas valablement formulé une telle demande; qu'en lui allouant néanmoins des dommages et intérêts censés rétablir la situation qui aurait été la sienne si elle avait bénéficié d'une telle rétrocession, la Cour a violé l'article 1382 du Code civil ;
4°) ALORS, au surplus, QUE la Cour a relevé que Madame X... n'aurait pu prétendre à la rétrocession du bien litigieux qu'à compter du mois de janvier 1978; qu'en lui allouant néanmoins une somme égale à la plusvalue acquise par le bien entre sa préemption initiale et sa revente à un tiers, outre une indemnité réparant l'impossibilité de bénéficier des revenus du terrain entre le moment où elle en a été « dépossédée » et celui où elle serait replacée dans sa situation antérieure, la Cour a violé le principe de réparation du seul préjudice effectivement subi et, partant, l'article 1382 du Code civil ;
5°) ALORS, enfin, QUE la Cour a constaté que Madame X... n'avait pas formulé de demande de rétrocession valable; qu'en lui allouant néanmoins une somme de 1.000 € censée réparer le préjudice né des «réponses négatives reçues s'avérant non fondées à ses demandes successives de rétrocession», la Cour, qui a méconnu les conséquences légales de ses propres constatations, a violé l'article 1382 du Code civil.