LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :
Attendu, selon l'arrêt attaqué, que, suivant convention conclue le 20 septembre 2013, le Syndicat mixte intercommunal de collecte et de valorisation du Libournais Haute-Gironde (le syndicat mixte) a confié à la société EcoDDS (la société), éco-organisme agréé, la prise en charge de la gestion de déchets diffus spécifiques ménagers ; qu'un litige relatif à l'exécution de cette convention étant né entre les parties, la société a saisi la juridiction judiciaire aux fins d'annulation du titre exécutoire émis contre elle par le syndicat mixte ; que celui-ci a soulevé une exception d'incompétence au profit de la juridiction administrative ;
Sur le moyen unique, pris en sa troisième branche :
Vu la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III, ensemble les articles L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales et L. 541-10-4 du code de l'environnement ;
Attendu que, pour décliner la compétence de la juridiction judiciaire pour connaître du litige, l'arrêt énonce que la gestion et le traitement des déchets ménagers sont une mission de service public et demeurent une mission de service public qu'ils soient exercés directement par le syndicat mixte ou que celui-ci confie tout ou partie de ses tâches à un tiers ;
Qu'en se déterminant ainsi, sans rechercher, comme il le lui était demandé, si la gestion des déchets diffus spécifiques ménagers, dont la collecte incombe de plein droit aux producteurs, importateurs et distributeurs de produits chimiques dangereux pour la santé et l'environnement (TC, 1er juillet 2019, Société EcoDDS c/ Syndicat mixte Sud Rhône environnement, n° 4162), n'obéissait pas à un régime distinct de celui applicable à la gestion des déchets des ménages, confiée aux communes, la cour d'appel n'a pas donné de base légale à sa décision ;
Et sur la cinquième branche du moyen :
Vu la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ;
Attendu que, pour statuer comme il le fait, l'arrêt retient encore qu'il résulte de l'article 2.2 de la convention conclue entre les parties que la collectivité dispose d'une faculté de résiliation unilatérale, sans indemnité et sans avoir à justifier d'un motif, tandis que la société ne peut résilier sans indemnité au profit de son cocontractant que dans des cas limitativement prévus, et que cette disposition dérogatoire au droit commun confère un caractère administratif au contrat ;
Qu'en se déterminant ainsi, sans rechercher, comme il le lui était demandé, si, au regard de l'économie générale du contrat et compte tenu, notamment, des conséquences respectives de la résiliation pour les deux parties et des prérogatives accordées par ailleurs à la société, cette clause de résiliation unilatérale pouvait être regardée comme impliquant que les relations contractuelles aient été placées dans l'intérêt général sous un régime exorbitant du droit commun, la cour d'appel n'a pas donné de base légale à sa décision ;
PAR CES MOTIFS et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres branches du moyen :
CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt rendu le 29 mai 2018 (n° RG : 16/00805), entre les parties, par la cour d'appel de Bordeaux ; remet, en conséquence, la cause et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant ledit arrêt et, pour être fait droit, les renvoie devant la cour d'appel de Toulouse ;
Condamne le Syndicat mixte intercommunal de collecte et de valorisation du Libournais Haute-Gironde aux dépens ;
Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du quatorze novembre deux mille dix-neuf.
MOYEN ANNEXE au présent arrêt :
Moyen produit par la SARL Cabinet Briard, avocat aux Conseils, pour la société EcoDDS
Il est fait grief à l'arrêt confirmatif attaqué d'AVOIR déclaré le juge judiciaire incompétent au profit du juge administratif pour statuer sur la demande d'annulation du titre exécutoire de 11 843 euros émis par le SMICVAL à l'égard de la société EcoDDS le 20 juillet 2015, dans le cadre de l'exécution de la convention du 20 septembre 2013 ;
Aux motifs qu'un contrat est administratif si l'un des contractants est une personne publique et, soit s'il contient des clauses exorbitantes du droit commun, soit s'il participe directement à l'exécution même d'un service public ou constitue une modalité d'exécution d'un service public ; que si tel est le cas, il revient au juge administratif de statuer sur les litiges nés de son exécution ; que dans la présente affaire, le contrat litigieux a été passé entre d'une part EcoDDS personne de droit privé agréée par les ministres de l'environnement, de l'économie et de l'intérieur suivant arrêté en date du 9 avril 2013 et d'autre part le syndicat mixte intercommunal de collecte et de valorisation du libournais haute Gironde lequel est une personne de droit public ; qu'au vu des pièces régulièrement produites, le SMICVAL a pour objet à la fois la collecte des déchets notamment ménagers et assimilés et le traitement des déchets ; que ses missions s'exercent expressément par référence aux dispositions de l'article L. 2224-3 du code général des collectivités territoriale ; qu'il peut s'acquitter desdites missions, aux termes mêmes de ses statuts, en régie ou en faisant le choix de les confier en tout ou partie à un tiers par la conclusion de contrats ; que la gestion et le traitement des déchets ménagers est une mission de service public ; que par suite, la gestion et le traitement des déchets ménagers demeure une mission de service public, qu'elle soit exercée directement par le syndicat ou que celui-ci confie tout ou partie de ses tâches à un tiers ; que le SMICVAL n'est pas un usager d'EcoDDS dans la mesure où le service public est unique, c'est-à -dire qu'il concerne tant la collecte que le traitement ; que selon le mécanisme mis en place par les parties, le SMICVAL assure la collecte des déchets diffus ménagers par le biais de déchetteries et EcoDDS poursuit l'exécution du service public en enlevant et traitant ces DDS que le SMICVAL a collectés ; que de plus, la convention liant les parties contient un article 2.2 ainsi rédigé : « 2.1 La présente convention est conclue pour une durée indéterminée, tant qu'EcoDDS est titulaire de manière continuelle d'un agrément au titre de l'article R. 543-234 du code de l'environnement, étant précisé que toutes échéances d'un agrément d'EcoDDS sans que celui-ci soit renouvelé sans interruption met fin de plein droit à la présente convention. 2-2 -Résiliation : La présente convention pourra être résiliée par EcoDDS de plein droit et sans ouvrir droit à indemnité pour la COLLECTIVITÉ. I. Moyennant un préavis de 8 (huit) jours, en cas de retrait de l'agrément d'EcoDDS. II. Moyennant un préavis de 30 (trente) jours, en cas d'agrément d'un éco-organisme coordonnateur de la filière. III. Moyennant un préavis de 90 (quatre-vingt-dix) jours, dans le cas où la COLLECTIVITÉ refuserait une modification de la convention type rendue nécessaire du fait d'une modification de la réglementation relative aux DDS ménagers du cahier. IV. Moyennant un préavis de 90 (quatre-vingt-dix) jours avant l'expiration de chaque période d'agrément. Résiliation par la COLLECTIVITÉ : la présente convention pourra être résiliée de plein droit par la COLLECTIVITÉ et sans ouvrir droit à indemnité pour EcoDDS, moyennant un préavis de 30 (trente) jours. Résiliation par les parties : la présente convention pourra être résiliée de plein droit par chacune des parties avec un préavis de 8 jours dans le cas où la COLLECTIVITÉ ne dispose plus de la compétence en matière de collecte sélective des DDS ménagers. 2.3. Suspension : La présente convention est suspendue sans ouvrir droit à indemnité pour la COLLECTIVITÉ, en cas de suspension de l'agrément d'EcoDDS ou après la mise en demeure prévue à l'article 5 et aussi longtemps que cette mise en demeure n'aura pas été levée. Elle est également suspendue en cas de déclaration de force majeure par l'une des parties. Est assimilé au cas de force majeure et emportera les mêmes effets tous cas de grève du personnel chargé de l'exploitation des déchetteries, ou des prestataires chargés par EcoDDS de l'enlèvement ou de la gestion des DDS ménagers. EcoDDS peut également suspendre la présente convention dans le cas ou non du collectivité territoriale groupement de collectivités territoriales (ci-après : COLLECTIVITÉ CONCURRENTE) affirme avoir compétence en matière de collecte séparée de DDS ménagers sur le même territoire que la COLLECTIVITÉ, demande à contractualiser avec EcoDDS sur la base de la même population, ou de la des mêmes déchetteries que la collectivité. La suspension prend fin lorsque la collectivité et/ou la COLLECTIVITÉ CONCURRENTE notifient à EcoDDS, dans des termes non contradictoires, la délimitation de leurs compétences respectives en matière de collecte séparée des DDS ménagers, après concertation entre la COLLECTIVITÉ et la COLLECTIVITÉ CONCURRENTE, ou à défaut, conformément à la décision de justice devenue définitive ayant tranché sur les compétences respectives de chacune en matière de collecte séparée des DDS ménagers. Pendant la période de suspension de la convention, EcoDDS consigne sur un compte ouvert à cet effet dans un établissement de crédit les versements financiers dus au titre de la présente convention » ; que la cour ne suivra pas l'appelante dans son analyse de cet article selon laquelle il ne contient aucune disposition dérogatoire du droit commun ; qu'en réalité, il ressort à suffisance des dispositions précitées que la collectivité dispose d'une faculté de résiliation du contrat de façon unilatérale, sans indemnité et sans avoir à justifier d'un motif alors que de son côté EcoDDS ne peut résilier sans indemnité au profit de son cocontractant que dans la seule mesure où cette société justifie remplir une des conditions évoquées au point 2-2 ; que dans ces conditions, la cour confirmera l'analyse du premier juge quant au caractère administratif du contrat en sorte que seule la juridiction administrative est compétente pour trancher le litige en ce compris la question liée du titre exécutoire pris par la collectivité publique ; qu'à ce stade, l'appelante vient dire qu'en réalité la convention contient dans son article 8 une clause attributive de compétence à la juridiction judiciaire, ainsi libellée : « les litiges éventuels, qui n'auront pas pu recevoir de solution amiable, sont déférés devant la juridiction judiciaire territorialement compétente », que les ministres concernés ont nécessairement approuvée tacitement et qui doit recevoir application nonobstant le caractère administratif du contrat ; qu'il incombe au juge d'analyser la clause d'attribution de compétence, laquelle ne peut en tout état de cause déroger au principe de séparation des pouvoirs, la création d'un ordre de juridiction relevant de la compétence exclusive du législateur ; qu'il s'ensuit que les ministres concernés qui n'ont aucun pouvoir législatif ne peuvent de leur propre mouvement avoir modifié les règles de répartition sus-évoquées ; qu'au surplus, lorsqu'un contrat contient une clause attributive de compétence, il convient de rechercher si elle a été régulièrement et clairement acceptée au moment de la conclusion du contrat ; qu'au cas particulier, il sera relevé que si le contrat type est bien communiqué aux ministères chargés de l'application de l'article R. 543-234 du code de l'environnement, il n'existe ni dans l'arrêté du 15 juin 2012 relatif à la procédure d'agrément et portant cahier des charges des éco-organismes de la filière des déchets ménagers, ni dans l'arrêté du 9 avril 2013 portant spécifiquement agrément de la société EcoDDS, ni dans l'article susvisé, une quelconque disposition imposant aux ministres intéressés d'approuver expressément ou implicitement la convention type et par suite tous les articles qu'elle renferme ; qu'en conséquence, il ne peut être déduit de la simple transmission à ces autorités, l'existence d'un mécanisme d'approbation et partant de validation de cette clause portant attribution de compétence ; qu'en conséquence, la cour confirmera l'ordonnance en toutes ses dispositions en ce compris le rejet des demandes d'indemnités de procédure et la charge des dépens sous la seule réserve qu'il ne revient pas à la juridiction civile de désigner tel ou tel tribunal administratif, cela par application de l'article 96 du code de procédure civile qui énonce que, dans ce cas, le juge renvoie seulement les parties à mieux se pourvoir ;
Et aux motifs adoptés qu'au terme des critères jurisprudentiels de qualification, un contrat administratif doit mettre en présence au moins une personne publique et ensuite, soit contenir une clause exorbitante du droit commun, soit avoir pour objet l'exécution même du service public ; qu'en l'espèce le contrat, objet du litige, a été conclu entre le SMICVAL et la société EcoDDS ; que s'agissant du critère organique, et au regard des dispositions de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que le service de la collecte et du traitement des déchets ménagers est un service public assuré par les communes, la métropole de Lyon ou les établissements publics de coopération intercommunale, en liaison avec les départements et les régions, les communes pouvant le transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit en totalité soit en partie, il n'est pas contestable que le SMICVAL est une personne publique ; que le critère organique est donc rempli ; que s'agissant du critère matériel, sur l'existence de clauses exorbitantes du droit commun, ces clauses ont pour effet de mettre à leur charge des obligations étrangères par leur nature à ceux qui sont susceptibles d'être librement consenties par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales (Conseil d'État, Section, 20 octobre 1950, D...) ; qu'en l'espèce, il convient de constater que la convention entre les parties établie le 14 juin 2013 et signée le 20 septembre 2013 prévoit que la convention peut être résiliée de plein droit par la collectivité sans droit à indemnité , que ladite convention doit être transmise aux ministères de l'Économie, de l'Environnement et de l'Intérieur, co-signataires de l'arrêté du 15 juin 2012 relatif à la procédure d'agrément des éco-organismes de la filière des déchets ménagers issus de produits chimiques pouvant présenter un risque significatif pour la santé et l'environnement ; que cet arrêté prévoit en annexe un cahier des charges qui doit être respecté par la société EcoDDS ; que la société EcoDDS ne pouvait contracter avec le SMICVAL sans avoir reçu préalablement un agrément ministériel qui lui a été délivré par arrêté du 9 avril 2013 ; que cet agrément peut lui être retiré s'il apparaît qu'elle ne respecte pas le cahier des charges susmentionné ; qu'il résulte de l'ensemble de ces éléments que le contrôle de l'administration est particulièrement étroit et encadre strictement les conditions de l'activité de la société EcoDDS et il s'en déduit l'existence de clauses exorbitantes du droit commun ; que, sur l'objet du contrat, il convient de rappeler que le service de la collecte et du traitement des déchets ménagers est un service public en application de la loi et plus particulièrement de l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales ; que le SMICVAL exécute une mission de service public en collectant et en traitant les déchets ; que la convention passée avec la société EcoDDS a pour objet de lui confier le traitement spécifique des « déchets diffus spécifiques ménagers » (DDS ménagers) selon des modalités précisément fixées au contrat et suivant un strict cahier des charges annexé à l'arrêté d'agrément ministériel spécifique à l'activité de la société EcoDDS ; qu'il s'en déduit que le SMICVAL a transféré une partie de sa compétence en matière de gestion des déchets ménagers et assimilés et que par son activité, la société EcoDDS participe à l'exécution d'une des modalités de la mission de service public de gestion des déchets ; que dès lors, le contrat conclu entre le SMICVAL et la société EcoDDS a une nature administrative et le litige relatif au titre exécutoire émis le 20 juillet 2015 est en lien avec l'application du contrat administratif sur lequel le juge judiciaire ne saurait se trouver compétent nonobstant la clause attributive de compétence figurant au contrat ; qu'en conséquence, en application des dispositions de l'article 96 du code de procédure civile, il y a lieu de renvoyer les parties à mieux se pourvoir ;
1°) Alors que les tribunaux judiciaires sont incompétents pour connaître de la légalité de la décision implicite par laquelle le ministre chargé de l'environnement a approuvé, dans l'exercice de son pouvoir de police administrative, le contrat type visé par l'arrêté du 15 juin 2012 relatif à la filière des déchets diffus spécifiques ménagers, en ne contestant pas ce contrat type après que ce dernier lui eut été transmis à titre d'information ; que l'appréciation de la légalité de la clause attributive de compétence au juge judiciaire insérée dans ce contrat type implique nécessairement d'apprécier celle de la décision administrative d'approbation de ce contrat ; qu'en refusant néanmoins, pour écarter cette clause attributive de compétence comme contraire au principe d'ordre public de séparation des pouvoirs, de considérer cette approbation implicite comme une décision administrative dont le juge judiciaire n'était pas compétent pour connaître, la cour d'appel a violé la loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III, ensemble l'article R. 543-234 du code de l'environnement.
2° Alors que le défaut de réponse à conclusions équivaut à un défaut de motifs ; qu'en se bornant à relever qu'« il incombe au juge d'analyser la clause d'attribution de compétence, laquelle ne peut en tout état de cause déroger au principe de séparation des pouvoirs » (arrêt, p. 8, § 2), sans répondre à ses conclusions faisant valoir que le juge judiciaire n'était pas compétent pour analyser et a fortiori écarter la clause attributive de compétence inscrite à l'article 8 de la convention signée le 20 septembre 2013 (conclusions d'appel d'EcoDDS, § B, pp. 5-8), la cour d'appel a violé l'article 455 du code de procédure civile.
3° Alors que le régime de collecte, d'enlèvement et de traitement des déchets ménagers (article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales) est distinct de celui relatif aux déchets diffus spécifiques ménagers (articles L. 541-10-4 et R. 543-228 à R. 543-237 du code de l'environnement) ; qu'en se bornant à affirmer que « la gestion et le traitement des déchets ménagers est une mission de service public » (arrêt, p. 6), sans vérifier, ainsi qu'elle y était invitée (conclusions d'appel d'EcoDDS, pp. 17-18) si la collecte et le traitement des déchets diffus spécifiques constituent, quant à ces derniers précisément, une mission de service public, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard des dispositions susvisées.
4°) Alors que la compétence pour collecter et traiter les déchets diffus spécifiques ménagers relève des producteurs ou, le cas échéant, des éco-organismes auxquels ils ont adhéré ; que c'est ainsi EcoDDS et non le SMICVAL qui est chargé de la collecte et du traitement des DDS ménagers ; qu'en jugeant néanmoins que le « SMICVAL n'est pas un usager d'EcoDDS dans la mesure où le service public (
) concerne tant la collecte que le traitement ; selon le mécanisme mis en place par les parties, le SMICVAL assure la collecte des déchets diffus ménagers par le biais de déchetteries et EcoDDS poursuit l'exécution du service public en enlevant et traitant ces DDS que le SMICVAL a collectés » (arrêt, p. 6), la cour d'appel a violé les articles L. 541-10-4 et R. 543-228 à R. 543-237 du code de l'environnement par fausse application.
5°) Alors qu'une clause de résiliation unilatérale de plein droit en faveur de l'administration ne constitue pas en tant que telle une clause exorbitante de droit commun, mais doit être appréciée au regard de l'économie générale du contrat ; qu'en déduisant de l'existence d'une clause résiliation unilatérale au profit du syndicat mixte sans indemnité pour l'éco-organisme (article 2 de la convention-type) le caractère exorbitant d'une telle clause, sans avoir rapproché, ainsi qu'il lui était demandé (dernières conclusions d'appel de la société EcoDDS, pp. 9-12, en particulier § 14 et 16), la portée de cette clause de l'économie générale de la convention du 20 septembre 2013, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard de la loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III, ensemble l'article R. 543-234 du code de l'environnement.
