LA COUR DE CASSATION, TROISIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :
Attendu que l'arrêt attaqué (Saint-Denis, le 23 septembre 2013), fixe les indemnités revenant à Mmes Béatrice, Antoinette et Marlène X..., par suite de l'expropriation, au profit de la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest (TCO), d'une parcelle leur appartenant ;
Sur le premier moyen pris en ses deuxième et cinquième branches, ci-après annexé :
Attendu qu'ayant retenu que la démarche de mise en valeur et d'aménagement du littoral sud de la commune de Saint-Leu avait été initiée dès 2006, que cette démarche avait dès l'origine et tout au long, été conduite en étroite concertation et collaboration entre le TCO et la commune de Saint-Leu qui en fait partie, de nombreux élus de ladite commune et son maire lui même composant le conseil de la communauté, ce dernier étant personnellement intervenu à l'appui du projet auprès des dames X... ainsi qu'en atteste le courrier qu'il leur avait adressé le 29 avril 2008, moins de deux mois avant l'approbation du PLU, qu'en charge de l'élaboration du schéma de Cohérence territoriale depuis juin 2004, le TCO ne pouvait de bonne foi prétendre avoir pu s'affranchir du SAR, que le TCO ne pouvait méconnaître ni le SAR ni les règlements locaux d'urbanisme des territoires des communes concernées et les procédures de révision de ces règlements auxquelles en raison de ses compétences propres il était associé pour consultation conformément à l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme, que le TCO n'avait pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-Leu, approuvé le 10 juin 2008 et spécifiquement le classement en zone non constructible de la parcelle CU 649 concernée par le projet d'aménagement du littoral sud n'était pas conforme au SAR et que l'absence de compatibilité entre le PLU et le SAR devait d'autant plus alerter le TCO qu'en raison de leur retentissement médiatique local, il avait nécessairement eu connaissance des décisions judiciaires relatives à l'aménagement de la route des Tamarins ayant, à la même époque, pour cette même raison et dans le même secteur géographique, retenu l'intention dolosive de l'autorité expropriante ; que dans ces conditions et circonstances, le TCO devait s'interdire absolument de tirer lui même profit en toute connaissance de cause du classement irrégulier de la parcelle en offrant à Mmes X... de l'acquérir d'abord amiablement puis par voie d'expropriation, au prix de terrains non constructibles, la cour d'appel a souverainement déduit de ces seuls motifs que la preuve d'un arrangement collusoire entre la commune de Saint-Leu qui a procédé au classement irrégulier d'une parcelle qu'elle savait parfaitement concernée par le projet d'aménagement de son littoral sud et le TCO, ainsi que l'intention dolosive de ce dernier, porteur et promoteur du projet d'aménagement et qui a délibérément chercher à s'approprier les terrains à vil prix, était rapportée ;
D'où il suit que le moyen n'est pas fondé ;
Et attendu qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les première, troisième et quatrième branches du moyen, qui n'apparaissent manifestement pas de nature à entraîner la cassation ;
Sur le second moyen :
Attendu que le premier moyen étant rejeté, le second moyen, pris d'une cassation par voie de conséquence est devenu sans objet ;
PAR CES MOTIFS :
REJETTE le pourvoi ;
Condamne la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest aux dépens ;
Vu l'article 700 du code de procédure civile, condamne la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest à payer à Mmes Béatrice, Antoinette et Marlène X... la somme globale de 3 000 euros ; rejette la demande de la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, troisième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du vingt-quatre mars deux mille quinze.
MOYENS ANNEXES au présent arrêt :
Moyens produits par la SCP Garreau, Bauer-Violas et Feschotte-Desbois, avocat aux Conseils, pour la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest.
PREMIER MOYEN DE CASSATION :
Il est fait grief à l'arrêt confirmatif attaqué d'avoir dit que la parcelle CU 649 devait être évaluée par référence au marché des terrains constructibles sur la commune de Saint-Leu.
AUX MOTIFS PROPRES QUE
"Sur la parcelle expropriée,
Il résulte des constatations non critiquées du premier juge que la parcelle CU 649 est d'une superficie de 6.508m2 ; qu'il s'agit d'un terrain plat, grossièrement rectangulaire avec une pointe, situé entre deux voies de circulation, supportant trois bâtiments à l'état de ruine ¿ le "four à chaux", une salle de broyage et un garage ¿ ainsi qu'un tas de sable blanc et un tas de corail.
Sur la date de référence,
En vertu de l'article L 13-15-I du code de l'expropriation, les biens sont estimés à la date de la décision de première instance sous réserve de l'application des dispositions du II dudit article, seul est pris en considération leur usage effectif un an avant l'ouverture de l'enquête publique.
Le 4° de l'article L 13-15-II prévoit que lorsqu'il s'agit de l'expropriation d'un terrain réservé par un plan d'occupation des sols au sens du 8° de l'article L 123-1-5 du code de l'urbanisme, le terrain est considéré, pour son évaluation, comme ayant cessé d'être compris dans un emplacement réservé ; la date de référence est alors celle à laquelle est devenue opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d'occupation des sols et délimitant la zone dans laquelle est situé l'emplacement réservé.
Faisant application de cette règle, le premier juge a fixé la date de référence au 10 juin 2008, date de la dernière révision du Plan Local d'Urbanisme de la commune de Saint-Leu.
Or, la liste incomplète des emplacements réservés par le PLU à des voies ou ouvrages publics, à des installations d'intérêt général ou à des espaces verts, telle que versée aux débats, n'établit pas que la parcelle CU 649 ait effectivement été réservée.
Le jugement entrepris sera donc réformé sur ce point, et la date de référence fixée selon la règle commune au 19 octobre 2009, un an avant l'ouverture de l'enquête publique par arrêté du préfet de la Réunion en date du 19 octobre 2010.
Sur l'intention dolosive,
L'article L 13-15-I in fine dispose que les biens expropriés sont estimés en tenant compte des servitudes et des restrictions administratives affectant de façon permanente l'utilisation ou l'exploitation des biens à la date de référence, sauf si leur institution révèle de la part de l'expropriant, une intention dolosive.
La parcelle CU 649 est classée en zone NL. Cette zone correspond aux zones naturelles littorales à protéger, non constructibles, mais aménagées ou susceptibles de l'être sous forme de structures légères. Ce classement a été opéré par la commune de Saint-Leu aux termes du PLU approuvé par délibération en date du 10 juin 2008.
En application de l'article L 123-l du code de l'urbanisme, tout règlement local d'urbanisme doit être rendu compatible avec les directives territoriales d'aménagement, dont le Schéma d'Aménagement Régional.
Le PLU de la Commune de Saint-Leu révisé en 2008 devait donc impérativement être rendu compatible avec le SAR de la Réunion approuvé par décret du Conseil d'Etat en date du 6 novembre 1995 qui a localisé le secteur incluant la parcelle CU 649 en zone d'extension urbaine. Il n'en n'a rien été et la commune de Saint-Leu a sciemment ignoré les dispositions du SAR puisque ladite parcelle a été classée en zone NN, non constructible, et non pas en zone U, constructible.
L'intention dolosive ne se présume pas, elle doit être démontrée par l'exproprié qui doit établir l'existence dans le classement du bien exproprié d'une volonté de le léser émanant de l'expropriant. Certes, le classement irrégulier de la parcelle CU 649 n'a pas été fait par le TCO mais par la commune de Saint-Leu. Cependant, l'intention dolosive peut être retenue en cas de collusion frauduleuse entre l'expropriant et la commune sous la responsabilité de laquelle a été établi le plan d'urbanisme.
En l'espèce, il résulte des propres écritures du TCO que la démarche de mise en valeur et d'aménagement du littoral sud de la commune de Saint-Leu a été initié dès 2006. Il n'est pas contesté qu'en 2007, l'intercommunalité a mené une étude en vue de cet aménagement et opté pour la création de trois pôles de développement dont le Four à Chaux 131111/PC en lien avec le projet de la ZAC du même nom prévoyant de renforcer le quartier en maintenant un quartier résidentiel et en y intégrant des équipements publics, sportifs et touristiques.
Il résulte des pièces versées aux débats que cette démarche de mise en valeur et d'aménagement a, dès l'origine et tout au long, été conduite en étroite concertation et collaboration entre le TCO et la commune de Saint-Leu qui en fait partie, de nombreux élus de ladite commune et le maire lui-même composant le conseil communautaire, ce dernier étant d'ailleurs personnellement intervenu à l'appui du projet auprès des dames X... ainsi qu'en atteste particulièrement le courrier qu'il leur a adressé le 29 avril 2008, moins de deux mois avant l'approbation du PLU.
En charge de l'élaboration du Schéma de Cohérence Territoriale depuis juin 2004, le TCO ne saurait de bonne foi prétendre avoir pu s'affranchir du SAR avec les dispositions duquel le site internet relatif au SCoT rappelle justement qu'à la date phare de septembre 2008, la planification intercommunale se devait d'être coordonnée. Le TCO ne saurait davantage soutenir que préparant le document de référence définissant ses choix stratégiques en matière d'organisation et d'aménagement des espaces urbains et à urbaniser, des espaces agricoles et des espaces naturels à protéger, il pouvait méconnaître les règlements locaux d'urbanisme des territoires des communes concernées et les procédures d'approbation, de révision ou de modification de ces règlements auxquelles, à raison de ses compétences propre, il est associé pour consultation conformément à l'article L 123-8 du code de l'urbanisme.
En réalité, le TCO n'a pas pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-Leu approuvé le 10 juin 2008, et spécifiquement le classement en zone non constructible de la parcelle CU 649 concernée par le projet d'aménagement du littoral sud, n'était pas conforme au SAR. L'absence de compatibilité entre le PLU et le SAR devait d'autant plus alerter le TCO, qu'à raison de leur retentissement médiatique local, il avait nécessairement connaissance des décisions judiciaires relatives à l'aménagement de la route des Tamarins ayant, à la même époque, pour cette même raison et dans le même secteur géographique, retenu l'intention dolosive de l'autorité expropriante.
Dans ces conditions et circonstances, le TCO se devait d'aviser la commune de Saint-Leu de l'impossibilité de maintenir le classement irrégulier de la parcelle des dames X... et en tout cas s'interdire absolument d'en tirer lui-même profit en toute connaissance de cause en offrant aux propriétaires de ladite parcelle de l'acquérir, d'abord amiablement, puis par voie d'expropriation, au prix d'un terrain non constructible alors qu'un classement conforme au SAR devait incontestablement en faire un terrain à bâtir.
A l'inverse, on ne peut que constater un arrangement collusoire entre la commune de Saint-Leu, qui a procédé au classement irrégulier d'une parcelle qu'elle savait parfaitement être concernée par le projet d'aménagement de son littoral sud et le TCO, porteur et promoteur de ce projet, qui a délibérément cherché à s'approprier ce terrain à vil prix, avec la volonté de léser les dames X..., de telle sorte que son intention dolosive est bel et bien établie.
En conséquence, le jugement entrepris sera confirmé en ce qu'il a dit que la parcelle CU 649 doit être évaluée par référence au marché des terrains constructibles sur la commune de Saint-Leu".
ET, AUX MOTIFS ADOPTES, QUE
"Sur l'intention dolosive :
En application de l'article L13-15-II-2 du code de l'expropriation, "l'évaluation des terrains à bâtir tient compte des possibilités légales et effectives de constructions qui existaient à l'une ou l'autre des dates de référence prévues au 1° ci-dessus, de la capacité des équipements susvisés, des servitudes affectant l'utilisation des sols et notamment des servitudes d'utilité publique, y compris les restrictions administratives au droit de construire, sauf si leur institution révèle, de la part de l'expropriant, une intention dolosive".
A la date de référence, la parcelle est située en zone ND du PLU.
La Cour d'Appel de Saint-Denis par un arrêt en date du 26 février 2007 entre Henri Y... et la Direction départementale de l'Equipement a statué sur l'expropriation de 44m2 de la parcelle CU 219 dans le cadre de l'opération de la route des tamarins. La parcelle CU 219 étant devenue la parcelle CU 646. Il s'agit donc bien de la même parcelle. La Cour de Cassation par un arrêt du 11janvier 2012 a rejeté le pourvoi.
L'arrêt retient que le schéma d'aménagement régional (SAR) de la Réunion approuvé par décret du conseil d'Etat du 6 novembre 1995 a classé la parcelle en espaces urbains, en cohérence avec les espaces bâtis contigus existants. En application de l'article L 123-1 du code de l'urbanisme, le plan d'occupation des sols doit être rendu compatible avec les directives territoriales d'aménagement, dont le schéma d'aménagement régional qui est la norme supérieure. Or, la procédure de révision du plan local d'urbanisme n'a pas abouti à cette mise en 131111/PC comptabilité de la parcelle concernée restée en zone ND au lieu d'être représentée en zone U dans le plan révisé et approuvé par le conseil municipal suivant délibération du 10 juin 2008.
Il est constant que l'intention dolosive, pour être retenue, doit émaner de l'expropriant.
En l'espèce, la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest est composée des communes de Saint-Leu, Trois-Bassins, Saint-Paul, Le Port, La Possession.
La commune de Saint-Leu, à l'origine de la révision du plan local d'urbanisme, fait partie de la communauté de commune expropriante. Le procès verbal du conseil communautaire en date du 11 avril 2011 notait que "le TCO en étroite collaboration avec la commune de Saint-leu, a initié une démarche pour la mise en valeur et l'aménagement touristique du littoral de Saint-Leu".
Par suite, le classement en zone ND de la propriété des consorts X... au plan local d'urbanisme de 2008 revêt un caractère dolosif car non conforme à la destination prescrite par le schéma d'aménagement de la Réunion qui localise le secteur incluant la parcelle CU 649 en zone urbaine dense.
En conséquence, la parcelle CU 649 devra être évaluée par référence au marché des terrains constructibles sur la commune de Saint-Leu".
ALORS, D'UNE PART, QUE, la seule connaissance de l'incompatibilité entre un plan local d'urbanisme (PLU) et un schéma d'aménagement régional (SAR) ne caractérise pas l'intention dolosive de l'article L.13-15 du code de l'expropriation et qu'il n'appartient pas à la juridiction de l'expropriation d'apprécier la légalité et l'opportunité des actes administratifs au vu desquels il lui est demandé de statuer ; qu'en énonçant, pour retenir l'intention dolosive du TCO, qu'il "n'a pas pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-Leu approuvé le 10 juin 2008 et spécifiquement le classement en zone non constructible de la parcelle CU 649 concernée par le projet d'aménagement du littoral sud, n'était pas conforme au SAR", cependant qu'il n'appartenait pas à la Cour d'appel d'apprécier la légalité de la délibération du 10 juin 2008 approuvant le PLU au regard du SAR, la Cour d'appel a violé l'article ledit article ainsi que la loi des 16-24 aout 1790,
D'AUTRE PART, QUE la seule connaissance de l'incompatibilité entre un plan local d'urbanisme (PLU) et un schéma d'aménagement régional (SAR) ne caractérise pas l'intention dolosive de l'article L.13-15 du code de l'expropriation, laquelle implique l'existence d'une volonté, concrétisée par un acte positif, de léser le propriétaire en dévalorisant son terrain exproprié ; qu'elle ne se présume pas et doit être prouvée ; qu'en énonçant, pour retenir l'intention dolosive du TCO, qu'il "n'a pas pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-Leu approuvé le 10 juin 2008 et spécifiquement le classement en zone non constructible de la parcelle CU 649 concernée par le projet d'aménagement du littoral sud, n'était pas conforme au SAR", cependant que le silence gardé par le TCO sur l'élaboration du PLU de la commune de Saint Leu ne pouvait caractériser l'intention dolosive de l'article L.13-15 du code de l'expropriation, la cour d'appel a violé ledit article,
ALORS, DE PLUS, QUE l'intention dolosive de l'article L.13-15 du code de l'expropriation ne se présume pas et que doit être prouvée, dans le classement du bien, l'existence d'une volonté de léser son propriétaire ; que le principe de compatibilité, qui en application des articles L. 111-1-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme régit les rapports entre le PLU et le schéma d'aménagement régional de la Réunion, n'implique pas contrairement au principe de conformité une stricte identité entre ces deux documents ; qu'en se fondant sur la seule circonstance que le SAR avait classé la parcelle CU 649 en zone d'extension urbaine tandis que le PLU l'avait classée en zone N non constructible et en énonçant qu'un "classement conforme au SAR devait incontestablement en faire des terrains à bâtir", la cour d'appel a violé les articles L.13-15 du code de l'expropriation et L.111-1-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme,
ALORS ENCORE QUE l'intention dolosive de l'article L.13-15 du code de l'expropriation ne se présume pas et que doit être prouvée, dans le classement du bien, l'existence d'une volonté de léser son propriétaire ; que le principe de compatibilité, qui en application des articles L. 111-1-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme, régit les rapports entre le PLU et le schéma d'aménagement régional de la Réunion et qui signifie qu'il ne peut y avoir de contrariété majeure entre la norme supérieure et la mesure d'exécution n'impliquant pas une stricte identité entre ces deux documents, n'est méconnu que si le PLU remet en cause les orientations générales du SAR qui n'a pas vocation à fixer la destination des sols ; qu'en relevant, pour estimer que l'intention dolosive du TCO était caractérisée, que le terrain visé en zone d'extension urbaine par le schéma d'aménagement régional de la Réunion était classé en zone non constructible par la délibération du 10 juin 2008 approuvant le PLU, pour retenir l'absence de compatibilité entre le PLU et le SAR et juger qu'un classement conforme au SAR devait incontestablement en faire des terrains à bâtir, sans constater que le classement retenu par le PLU avait remis en cause les orientations générales du SAR de la Réunion, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard de l'article L.13-15 du code de l'expropriation et des articles précités,
ALORS, ENFIN, QUE seul l'Etat a la charge de contrôler la légalité des actes administratifs pris par les collectivités locales et qu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ne saurait, sans méconnaitre le principe de libre administration des communes, contrôler la légalité des actes administratifs pris par une commune ce qui explique que l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme, qui permet d'associer un EPCI à l'élaboration du PLU, ne saurait faire peser sur celui-ci une obligation d'aviser la commune sur la légalité de la réglementation qu'elle envisage d'approuver ; qu'en se fondant, pour retenir l'intention dolosive du TCO, sur le fait que la communauté d'agglomération ne pouvait méconnaitre ni le SAR, ni les règlements d'urbanisme locaux des territoires des communes concernées et les procédures d'approbation, de révision ou de modification de ces règlements auxquels, à raison de ses compétences propres, elle était associée pour consultation et qu'elle se devait d'aviser la commune de Saint Leu de l'impossibilité de maintenir le classement irrégulier de la parcelle expropriée, la cour d'appel, qui a mis à la charge du TCO une obligation non prévue par les textes, a violé par fausse application les articles L. 13-15 du code de l'expropriation, L. 123-8 du code de l'urbanisme, L. 1111-1, L. 1111-3 et L. 2131-6 du CGCT.
SECOND MOYEN DE CASSATION :
Il est fait grief à l'arrêt attaqué d'avoir fixé l'indemnité d'expropriation due aux consorts X... sur la base de 92 euros / m2 comme suit : indemnité principale : 598.736 euros, indemnité de remploi : 62.373 euros, soit au total : 661.109 euros,
AUX MOTIFS QUE
"Sur les indemnités d'expropriation,
Affranchie des restrictions administratives, bordée par deux voies de circulation - la voie littorale et la RN1 -, et desservie par les réseaux d'alimentation en eau potable et en électricité à proximité, la parcelle expropriée doit être évaluée en terrain à bâtir au sens de l'article L 13-15-II-1 °du code de l'expropriation.
L'évaluation du commissaire du gouvernement en terrain non constructible doit donc être écartée, de même que l'avis des Domaines produit par le TCO qui retient le classement de la parcelle en zone naturelle.
A titre de valeurs de comparaison, les dames X... produisent des procurations pour vendre ou acquérir qu'à bon droit le premier juge a écartées puisqu'elles ne prouvent pas de façon certaine que les ventes en vue desquelles elles ont été établies ont été régularisées pour le prix prévu. Elles produisent également les attestations notariées relatives aux ventes, en 2007, de deux parcelles situées à Saint-Leu, cadastrées AV 1778 et AV 1322, et en 2008, de la parcelle AV 288. Mais il n'est pas suffisamment démontré qu'elles concernent des terrains de situation et de nature comparables à la parcelle CU 649, et l'écart entre les deux seuls prix de vente correspondants, 107 ¿/m2 d'une part et 468 ¿/m2 d'autre part, interdit de prendre en considération un prix moyen qui ne serait à l'évidence pas significatif.
En revanche, les dames X... produisent également le rapport d'expertise déposé par M. Z... en 2007 qui, dans le cadre d'une autre procédure, conclut à une valeur des terrains à bâtir dans le périmètre immédiat de la parcelle CU 649 de 92 ¿/m2. Ce rapport déjà judiciairement entériné, n'est pas sérieusement critiqué. Il constitue donc la seule référence utile et permet d'évaluer la parcelle des dames X... à la date de la décision de première instance sur cette base. Le jugement entrepris qui a retenu une valeur de 80 ¿/m2 sera donc réformé.
Afin de réparer l'intégralité du préjudice causé par l'expropriation, en évaluant le bien au 1er octobre 2012, date de la décision de première instance, compte-tenu de sa consistance matérielle et juridique 131111/PC au 21 novembre 2011, date de l'ordonnance portant transfert de propriété, et de sa qualification de terrain à bâtir au 19 octobre 2009, date de référence, conformément aux dispositions des articles L 13-13, L 13-14, L 13-15 et R 13-46 du code de l'expropriation, l'indemnité principale due aux dames X... sera donc fixée à la somme de 6.508m2 x 92 ¿/m2=598.736 euros et l'indemnité de remploi à la somme de (5.000 x 20 %) + (10.000 x 15 %) ÷ (598.736 x 10 %) = 62.373 euros".
ALORS QUE la cassation à intervenir sur le précédent moyen de cassation, emportera la cassation par voie de conséquence du chef du dispositif critiqué au présent moyen en application des dispositions de l'article 624 du code de procédure civile.
