LA COUR DE CASSATION, TROISIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :
Attendu que l'arrêt attaqué (Saint-Denis, 23 septembre 2013), fixe les indemnités revenant à M. X..., par suite de l'expropriation, au profit de la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest (TCO), d'une parcelle lui appartenant ;
Sur le premier moyen, pris en ses deuxième et cinquième branches, ci-après annexé :
Attendu qu'ayant retenu que la démarche de mise en valeur et d'aménagement du littoral sud de la commune de Saint-Leu avait été initiée dès 2006, que cette démarche avait dès l'origine et tout au long, été conduite en étroite concertation et collaboration entre le TCO et la commune de Saint-Leu qui en fait partie, qu'en charge de la planification de l'aménagement du territoire de communes qu'il regroupe, le TCO ne pouvait méconnaître ni le SAR ni les règlements locaux d'urbanisme des territoires des communes concernées et les procédures de révision de ces règlements auxquelles en raison de ses compétences propres il était associé pour consultation conformément à l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme, que le TCO n'avait pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-Leu, approuvé le 10 juin 2008 et spécifiquement le classement en zone non constructible de la parcelle CU 646 concernée par le projet d'aménagement du littoral sud n'était pas conforme au SAR et que l'absence de compatibilité entre le PLU et le SAR devait d'autant plus alerter le TCO qu'en raison de leur retentissement médiatique local, il avait nécessairement eu connaissance des décisions judiciaires relatives à l'aménagement de la route des Tamarins ayant, à la même époque, pour cette même raison et dans le même secteur géographique, retenu l'intention dolosive de l'autorité expropriante et qu'en outre, la commune avait adressé le 30 décembre 2008 une lettre au TCO l'avertissant spécialement « d'arguments juridiques imparables de l'exproprié en cas de recours devant les juridictions » ; que dans ces conditions et circonstances, le TCO devait s'interdire absolument de tirer lui même profit en toute connaissance de cause du classement irrégulier de la parcelle en offrant à M. X... de l'acquérir d'abord amiablement puis par voie d'expropriation, au prix de terrains non constructibles, la cour d'appel a souverainement déduit de ces seuls motifs que la preuve d'un arrangement collusoire entre la commune de Saint-Leu qui a procédé au classement irrégulier d'une parcelle qu'elle savait parfaitement concernée par le projet d'aménagement de son littoral sud et le TCO, ainsi que l'intention dolosive de ce dernier, porteur et promoteur du projet d'aménagement et qui a délibérément chercher à s'approprier les terrains à vil prix, était rapportée ;
D'où il suit que le moyen n'est pas fondé ;
Et attendu qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les première, troisième et quatrième branches du moyen, qui n'apparaissent pas manifestement de nature à entraîner la cassation ;
Sur le second moyen :
Attendu que le premier moyen étant rejeté, le second moyen, pris d'une cassation par voie de conséquence est devenu sans objet ;
PAR CES MOTIFS :
REJETTE le pourvoi ;
Condamne la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest aux dépens ;
Vu l'article 700 du code de procédure civile, condamne la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest à payer à M. X... la somme de 3 000 euros ; rejette la demande la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, troisième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du vingt-quatre mars deux mille quinze.
MOYENS ANNEXES au présent arrêt :
Moyens produits par la SCP Garreau, Bauer-Violas et Feschotte-Desbois, avocat aux Conseils, pour la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest
PREMIER MOYEN DE CASSATION :
.Il est fait grief à l'arrêt confirmatif attaqué d'avoir dit que la parcelle CU 646 devait être évaluée par référence au marché des terrains constructibles sur la commune de Saint-Leu,
AUX MOTIFS PROPRES QUE
"Sur l'emprise de l'expropriation et la parcelle expropriée,
L'ordonnance d'expropriation de la parcelle CU 646 en date du 21 novembre 2011 fait référence à l'état parcellaire. L'enquête parcellaire de mars 2011 fixe la superficie de la parcelle CU 646 à 7.226 m2conformément au cadastre. Dès lors, c'est à bon droit que le premier juge a considéré que nonobstant la possibilité que M. X... ait pu être dépossédé d'une partie de son terrain qui figurait anciennement au cadastre sous le n° CU40 pour un contenance de 8.920 m2, ce qui lui ouvre éventuellement une action à l'encontre de l'auteur de cette voie de fait - qui n'est pas le TCO -, l'emprise de l'expropriation est bien de 7.226 m2.
Le jugement entrepris sera donc confirmé sur ce point.
Il résulte des constatations non critiquées du premier juge que la parcelle CU 646 est plate, de forme grossièrement rectangulaire, en longueur, se terminant par une pointe ; qu'elle se situe entre la voie littorale et la RN 1; qu'avant les travaux d'aménagement qui ont commencé avant la visite sur les lieux suite à un accord, elle n'était pas clôturée et était en friche; qu'elle offre une vue directe sur la mer, qui est toute proche, et sur les filaos ; qu'elle est contiguë à une zone construite.
Sur l'intention dolosive,
L'article L 13-15-I in fine dispose que les biens expropriés sont estimés en tenant compte des servitudes et des restrictions administratives affectant de façon permanente l'utilisation ou l'exploitation des biens à la date de référence, sauf si leur institution révèle de la part de l'expropriant, une intention dolosive.
La parcelle CU 646 est classée en zone NL. Cette zone correspond aux zones naturelles littorales à protéger, non constructibles, mais aménagées ou susceptibles de l'être sous forme de 131111/PC structures légères. Ce classement a été opéré par la commune de Saint-Leu aux termes du PLU approuvé par délibération en date du 10 juin 2008.
En application de l'article L 123-1 du code de l'urbanisme, tout Règlement local d'urbanisme doit être rendu compatible avec les directives territoriales d'aménagement, dont le Schéma d'Aménagement Régional.
Le PLU de la Commune de Saint-Leu révisé en 2008 devait donc impérativement être rendu compatible avec le SAR de la Réunion approuvé par décret du Conseil d'Etat en date du 6 novembre1995 qui a localisé le secteur incluant la parcelle CU 646 en zone d'extension urbaine. Il n'en n'a rien été et la commune de Saint-Leu a sciemment ignoré les dispositions du SAR puisque ladite parcelle a été classée en zone N, non constructible, et non pas en zone U, constructible.
L'intention dolosive ne se présume pas, elle doit être démontrée par l'exproprié qui doit établir l'existence dans le classement du bien exproprié d'une volonté de le léser émanant de l'expropriant. Certes, le classement irrégulier de la parcelle CU 646 n'a pas été fait par le TCO mais par la commune de Saint-Leu. Cependant, l'intention dolosive peut être retenue en cas de collusion frauduleuse entre l'expropriant et la commune sous la responsabilité de laquelle a été établi le plan d'urbanisme.
En l'espèce, il résulte des propres écritures du TCO que la démarche de mise en valeur et d'aménagement du littoral sud de la commune de Saint-Leu a été initié dès 2006. Il résulte des pièces versées aux débats que cette démarche de mise en valeur et d'aménagement a, dès l'origine et tout au long, été conduite en étroite concertation et collaboration entre le TCO et la commune de Saint-Leu qui en fait partie, de nombreux élus de ladite commune et le maire lui-même composant d'ailleurs le conseil communautaire.
En charge de la planification de l'aménagement du territoire des Communes qu'il regroupe, le TCO ne pouvait méconnaître ni le SAR ni les règlements locaux d'urbanisme des territoires des communes concernées et les procédures d'approbation, de révision ou de modification de ces règlements auxquelles, à raison de ses compétences propres, il est associé pour consultation conformément à l'article L 123-8 du code de l'urbanisme.
En réalité, le TCO n'a pas pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-Leu approuvé le 10 juin 2008, et spécifiquement le classement en zone non constructible de la parcelle CU 646 concernée par le projet d'aménagement du littoral sud, n'était pas conforme au SAR.
L'absence de compatibilité entre le PLU et le SAR devait d'autant plus alerter le TCO, qu'à raison de leur retentissement médiatique local, il avait nécessairement connaissance des décisions judiciaires relatives à l'aménagement de la route des Tamarins ayant, à la même époque, pour cette même raison, dans le même secteur géographique et s'agissant de M. X... lui-même, retenu l'intention dolosive de l'autorité expropriante. Et ce d'autant plus que par courrier du 30 décembre 2008, le maire de Saint Leu l'avait spécialement averti d'"arguments juridiques imparab1es" de l'exproprié en cas de recours devant les juridictions à défaut de cession amiable.
Dans ces conditions et circonstances, le TCO se devait d'aviser la commune de Saint-Leu de l'impossibilité de maintenir le classement irrégulier de la parcelle de M. X... et en tout cas s'interdire absolument d'en tirer lui-même profit en toute connaissance de cause en offrant au propriétaire de ladite parcelle de l'acquérir, d'abord amiablement, puis par voie d'expropriation, au prix d'un terrain non constructible alors qu'un classement conforme au SAR devait incontestablement en faire un terrain à bâtir.
A l'inverse, on ne peut que constater un arrangement collusoire entre la commune de Saint-Leu, qui a procédé au classement irrégulier d'une parcelle qu'elle savait parfaitement être concernée par le projet d'aménagement de son littoral sud et le TCO, porteur et promoteur de ce projet, qui a délibérément chercher à s'approprier ce terrain à vil prix, avec la volonté de léser M. X..., de telle sorte que son intention dolosive est bel et bien établie.
En conséquence, le jugement entrepris sera confirmé en ce qu'il a dit que la parcelle CU 646 doit être évaluée par référence au marché des terrains constructibles sur la commune de Saint Leu".
ET, AUX MOTIFS ADOPTES, QUE
"Sur l'intention dolosive :
En application de l'article L13-15-II-2 du code de l'expropriation, "l'évaluation des terrains à bâtir tient compte des possibilité légales et effectives de construction qui existaient à l'une ou l'autre des dates de référence prévues au 1° ci-dessus, de la capacité des équipements susvisés, des servitudes affectant l'utilisation des sols et notamment des servitudes d'utilité publique, y compris les restrictions administratives au droit de construire, sauf si leur institution révèle, de la part de l'expropriant, une intention dolosive".
A la date de référence, la parcelle est située en zone ND du PLU.
La Cour d'Appel de Saint-Denis par un arrêt en date du 26 février 2007 entre Henri X... et la Direction départementale de l'Equipement a statué sur l'expropriation de 44 m2 de la parcelle CU 219 dans le cadre de l'opération de la route des tamarins. La parcelle CU 219 étant devenue la parcelle CU 646. Il s'agit donc bien de la même parcelle. La Cour de Cassation par un arrêt du 11 janvier 2012 a rejeté le pourvoi.
L'arrêt retient que le schéma d'aménagement régional (SAR) de la Réunion, approuvé par décret du conseil d'Etat du 6 novembre 1995, a classé la parcelle en espaces urbains, en cohérence avec les espaces bâtis contigus existants. En application de l'article L 123-1 du code de l'urbanisme, le plan d'occupation des sols doit être rendu compatible avec les directives territoriales d'aménagement, dont le schéma d'aménagement régional qui est la norme supérieure. Or, la procédure de révision du plan local d'urbanisme n'a pas abouti à cette mise en comptabilité de la parcelle concernée restée en zone ND au lieu d'être représentée en zone U dans le plan révisé et approuvé par le conseil municipal suivant délibération du 10 juin 2008.
Il est constant que l'intention dolosive, pour être retenue, doit émaner de l'expropriant.
En l'espèce, la communauté d'agglomération de communes du territoire de la côte ouest est composée des communes de Saint-Leu, Trois-Bassins, Saint-Paul, Le Port, La Possession. La commune de Saint-Leu, à l'origine de la révision du plan local d'urbanisme, fait partie de la communauté de commune expropriante. Le procès verbal du conseil communautaire en date du 11 avril 2011 notait que "le TCO en étroite collaboration avec la commune de Saint-leu, a initié une démarche pour la mise en valeur et l'aménagement touristique du littoral sur de Saint-Leu".
Par suite, le classement en zone ND de la propriété d'Henri X... au plan local d'urbanisme de 2008 revêt un caractère dolosif car non conforme à la destination prescrite par le schéma d'aménagement de la Réunion qui localise le secteur incluant la parcelle CU 646 en zone urbaine dense.
En conséquence, la parcelle CU 646 devra être évaluée par référence au marché des terrains constructibles sur la commune de Saint-Leu".
ALORS, D'UNE PART, QUE, la seule connaissance de l'incompatibilité entre un plan local d'urbanisme (PLU) et un schéma d'aménagement régional (SAR) ne caractérise pas l'intention dolosive de l'article L.13-15 du code de l'expropriation et qu'il n'appartient pas à la juridiction de l'expropriation d'apprécier la légalité et l'opportunité des actes administratifs au vu desquels il lui est demandé de statuer ; qu'en énonçant, pour retenir l'intention dolosive du TCO, qu'il « n'a pas pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-leu approuvé le 10 juin 2008 et spécifiquement le classement en zone non constructible de la parcelle CU 646 concernée par le projet d'aménagement du littoral sud, n'était pas conforme au SAR », cependant qu'il n'appartenait pas à la Cour d'appel d'apprécier la légalité de la délibération du 10 juin 2008 approuvant le PLU au regard du SAR, la Cour d'appel a violé l'article ledit article ainsi que la loi des 16-24 août 1790,
ALORS D'AUTRE PART, QUE la seule connaissance de l'incompatibilité entre un plan local d'urbanisme (PLU) et un schéma d'aménagement régional (SAR) ne caractérise pas l'intention dolosive de l'article L.13-15 du code de l'expropriation, laquelle implique l'existence d'une volonté, concrétisée par un acte positif, de léser le propriétaire en dévalorisant son terrain exproprié ; qu'elle ne se présume pas et doit être prouvée ; qu'en énonçant, pour retenir l'intention dolosive du TCO, qu'il "n'a pas pu ignorer que le PLU de la commune de Saint-leu approuvé le 10 juin 2008 et spécifiquement le classement en zone non constructible des parcelle CU 646 concernée par le projet d'aménagement du littoral sud, n'était pas conforme au SAR", cependant que le silence gardé par le TCO sur l'élaboration du PLU de la commune de Saint Leu ne pouvait caractériser l'intention dolosive de l'article L.13-15 du code de l'expropriation, la cour d'appel a violé ledit article,
ALORS, DE PLUS, QUE l'intention dolosive de l'article L.13-15 du code de l'expropriation ne se présume pas et que doit être prouvée, dans le classement du bien, l'existence d'une volonté de léser son propriétaire ; que le principe de compatibilité, qui en application des articles L. 111-1-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme régit les rapports entre le PLU et le schéma d'aménagement régional de la Réunion, n'implique pas contrairement au principe de conformité une stricte identité entre ces deux documents ; qu'en se fondant sur la seule circonstance que le SAR avait classé la parcelle CU 646 en zone d'extension urbaine tandis que le PLU l'avait classée en zone N non constructible et en énonçant qu'un "classement conforme au SAR devait incontestablement en faire des terrains à bâtir", la cour d'appel a violé les articles L.13-15 du code de l'expropriation et L.111-1-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme,
ALORS, ENCORE, QUE l'intention dolosive de l'article L.13-15 du code de l'expropriation ne se présume pas et que doit être prouvée, dans le classement du bien, l'existence d'une volonté de léser son propriétaire ; que le principe de compatibilité, qui en application des articles L. 111-1-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme, régit les rapports entre le PLU et le schéma d'aménagement régional de la Réunion et qui signifie qu'il ne peut y avoir de contrariété majeure entre la norme supérieure et la mesure d'exécution n'impliquant pas une stricte identité entre ces deux documents, n'est méconnu que si le PLU remet en cause les orientations générales du SAR qui n'a pas vocation à fixer la destination des sols ; qu'en relevant, pour estimer que l'intention dolosive du TCO était caractérisée, que le terrain visé en zone d'extension urbaine par le schéma d'aménagement régional de la Réunion était classé en zone non constructible par la délibération du 10 juin 2008 approuvant le PLU, pour retenir l'absence de compatibilité entre le PLU et le SAR et juger qu'un classement conforme au SAR devait incontestablement en faire un terrain à bâtir, sans constater que le classement retenu par le PLU avait remis en cause les orientations générales du SAR de la Réunion, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard de l'article L.13-15 du code de l'expropriation et des articles précités,
ALORS, ENFIN, QUE seul l'Etat a la charge de contrôler la légalité des actes administratifs pris par les collectivités locales et qu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ne saurait, sans méconnaître le principe de libre administration des communes, contrôler la légalité des actes administratifs pris par une commune ce qui explique que l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme, qui permet d'associer un EPCI à l'élaboration du PLU, ne saurait faire peser sur celui-ci une obligation d'aviser la commune sur la légalité de la réglementation qu'elle envisage d'approuver ; qu'en se fondant, pour retenir l'intention dolosive du TCO, sur le fait que la communauté d'agglomération ne pouvait méconnaître ni le SAR, ni les règlements d'urbanisme locaux des territoires des communes concernées et les procédures d'approbation, de révision ou de modification de ces règlements auxquels, à raison de ses compétences propres, elle était associée pour consultation et qu'elle se devait d'aviser la commune de Saint Leu de l'impossibilité de maintenir le classement irrégulier de la parcelle expropriée, la cour d'appel, qui a mis à la charge du TCO une obligation non prévue par les textes, a violé par fausse application les articles L. 13-15 du code de l'expropriation, L. 123-8 du code de l'urbanisme, L. 1111-1, L. 1111-3 et L. 2131-6 du CGCT.
SECOND MOYEN DE CASSATION :
.Il est fait grief à l'arrêt attaqué d'avoir fixé l'indemnité d'expropriation due à M. X... sur la base de 92 euros / m2 comme suit : indemnité principale : 664.792 euros, indemnité de remploi : 68.979 euros, soit au total : 733.771 euros,
AUX MOTIFS QUE
"Sur les Indemnités d'expropriation,
Affranchie des restrictions administratives, bordée par deux voies de circulation - la voie littorale et la RN1-, et desservie par les réseaux d'alimentation en eau potable et en électricité à proximité, la parcelle expropriée doit être évaluée en terrain à bâtir au sens de l'article L 13-15-ll-1° du code de l'expropriation.
L'évaluation du commissaire du gouvernement en terrain non constructible doit donc être écartée de même que l'avis des Domaines produit par le TCO qui retient le classement de la parcelle en zone naturelle.
A l'appui de sa réclamation, M. X... produit le rapport d'expertise déposé par M. Y... en 2007 qui, dans le cadre d'une autre procédure, conclut à une valeur des terrains à bâtir dans le périmètre immédiat de la parcelle CU 646 de 92 ¿/m2 en 2004. Ce rapport déjà judiciairement entériné, n'est pas sérieusement critiqué. Il constitue donc une référence utile et permet d'évaluer la parcelle de M. X... à la date de la décision de première instance sur cette base, dès lors qu'il n'est pas sérieusement contestable qu'entre 2004 et 2012, les prix du foncier à Saint-Leu n'ont pas baissé.
L'évaluation de M. Y... est corroborée par les avis domaniaux relatifs à la vente de la parcelle comparable AV 150 le 6 juin 2005 au prix de 92,84 ¿/m2.
L'évaluation de M. Y... est encore corroborée par le prix de vente par M. X... à la société Investissement Foncier Réunion des parcelles CU 656, CU 651 et CU 655 en juin 2007 pour une beaucoup plus grande superficie, au total 354.567 m2, au prix de 80 ¿/m2.
Enfin, on relève que par jugement en date du 28 Janvier 2004, les expropriations des parcelles AV 1062. AV 622, AV 446, AV 791 et 792, AV 956, AV 1064 et AV 938 dans le cadre de l'aménagement routier de la route des Tamarins ont été indemnisées sur la base de 92 ¿/m2.
Le jugement entrepris qui a retenu une valeur de 80 ¿/m2sera donc réformé.
Afin de réparer l¿intégralité du préjudice causé par l'expropriation, en évaluant le bien au 1er octobre 2012, date de la décision de première instance, compta-tenu de sa consistance matérielle et juridique au 21 novembre 2011, date de l'ordonnance portant transfert de propriété, et de sa qualification de terrain à bâti au 10 juin 2008, date de référence, conformément aux dispositions des articles L 13-13, L 13-14, L 13-15 et R 13-46 du code de l'expropriation, l'indemnité principale due à M. X... sera donc fixée à la somme de 7.226 m2 x 92 ¿/m2 = 664.792 euros et l'indemnité de remploi à la somme de (5.000 x 20 %) + (10.000 x 15%)+(664.792 x 10%)= 68.979 euros".
ALORS QUE, la cassation à intervenir sur le précédent moyen de cassation, emportera la cassation par voie de conséquence du chef du dispositif critiqué au présent moyen en application des dispositions de l'article 624 du code de procédure civile.
