France, Cour administrative d'appel de VERSAILLES, 6ème chambre, 27 mai 2024, 23VE00577

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Saint-Cloud a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler l'arrêté du 21 décembre 2020 par lequel le préfet des Hauts-de-Seine a transféré à l'Etat la délivrance des autorisations d'urbanisme dans les zones urbaines de la commune et a fixé pour trois ans à 170% le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement en application de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

Par un jugement n° 2102533 du 17 janvier 2023 le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté la requête de la commune de Saint-Cloud.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 20 mars 2023 et les 9 avril et 19 avril 2024, la commune de Saint-Cloud, représentée par Me Rougeot, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler l'arrêté du 21 décembre 2020 par lequel le préfet des Hauts-de-Seine a prononcé la carence de la commune de Saint-Cloud ;

3°) à titre subsidiaire de réformer cet arrêté par lequel le préfet des Hauts-de-Seine a fixé le taux de majoration du prélèvement initial à 170 % et en tant que cet arrêté a transféré à l'Etat la compétence en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme ;

4°) d'enjoindre à l'Etat d'intégrer dans l'inventaire des logements sociaux de la commune 280 logements sociaux au titre de l'échec de l'opération portant sur la caserne Sully ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est entaché d'omission à statuer dès lors que le tribunal administratif ne s'est pas prononcé sur le défaut de motivation de l'arrêté contesté ;

- l'arrêté du 21 décembre 2020 du préfet des Hauts-de-Seine est entaché d'un défaut de motivation dès lors que la sanction tenant à reprise de la délivrance des autorisations d'urbanisme par le préfet nécessitait une motivation spécifique ;

- le préfet a commis une erreur d'appréciation en tenant compte des objectifs irréalisables impartis à la commune pour la période triennale 2017- 2019 ; le législateur a d'ailleurs adopté la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 à la suite du constat que le dispositif fixé pour atteindre l'objectif fixé pour 2025 n'était pas atteignable pour la majorité des communes ; en effet, l'objectif fixé pour trois ans était de construire 341 logements locatifs sociaux, soit 1 137 logements en tout ; la commune a déjà réalisé un nombre important de logements locatifs sociaux depuis 20 ans ; or l'absence de foncier disponible ainsi que son coût démontrent le caractère illusoire de l'objectif à atteindre alors qu'il faut prendre en compte des règles complexes relatives au plan de prévention du risque inondation, ou de mouvement de terrain, ou de retrait-gonflement des sols, ainsi que la topographie ou l'emprise des voies ferrées ; par ailleurs la commune a déjà poursuivi son effort de contribution à la mixité sociale, par des garanties d'emprunt aux bailleurs sociaux ou l'attribution de subventions ; il importait de proposer un objectif de rattrapage réaliste ; le jugement retient à tort que le préfet n'était pas tenu d'apprécier à ce stade la pertinence des objectifs fixés ; cet élément aurait dû être retenu par exception d'illégalité ; le préfet aurait pu prévoir un aménagement de cet objectif comme il l'avait soutenu ; le préfet a aussi commis une erreur d'appréciation dès lors que le nombre de logements sociaux à retenir était de 317 ou 337, au vu de ce qui était prévu pour la caserne de Sully avec 280 logements sociaux ; le préfet a encore commis une erreur en estimant que la commune aurait dû modifier le PLU ; or, la commune a perdu cette compétence, depuis 2015 avec la création d'un établissement public territorial ; par ailleurs, une modification des règles d'urbanisme aurait été sans incidence sur le respect des objectifs à atteindre en l'absence de mesures concrètes proposées par le préfet et dès lors que le PLU s'avérait suffisant pour la réalisation de logements sociaux ; la réalisation de logements collectifs en zone pavillonnaire restait limitée, en raison de la position du préfet et de la zone restreinte concernée par les pavillons ; la possibilité de réduire les distances entre constructions et limites séparatives était limitée par le plan d'aménagement et de développement durable et les dernières évolutions avaient déjà intégré ces possibilités ; la typologie de logements est sans incidence sur la production de logements sociaux ; la commune de Saint-Cloud ne fait pas partie des communes les plus en retard ; le PLUi est en cours d'élaboration ;

- le préfet a commis une erreur d'appréciation en estimant que la commune n'avait pas mis en œuvre l'ensemble des outils à sa disposition pour atteindre ses objectifs triennaux ; la passation d'une convention de veille foncière avec l'EPFIF n'était pas envisageable dès lors qu'elle était déjà en situation de carence et que le préfet était titulaire du droit de préemption ;

- le préfet a commis une erreur d'appréciation en estimant que les éléments avancés par la commune ne constituaient pas des difficultés de nature à justifier le non-respect de ses objectifs triennaux, qu'il s'agisse de l'absence de foncier disponible, de diverses servitudes bridant son action, qu'il s'agisse de la perte de ressources fiscales, qu'il s'agisse des recours systématiques, ou de la difficulté à faire intervenir les bailleurs sociaux ; enfin l'impossibilité de réaliser une opération de 280 logements sociaux justifiait à elle-seule l'illégalité de la constatation de carence en raison de la position de l'Etat et de la décision du département sur la caserne Sully ;

- l'arrêté est entaché d'une rupture d'égalité et d'un détournement de pouvoir ;

- le préfet a commis une erreur d'appréciation en prononçant la carence de la commune et en fixant les sanctions dont le caractère est disproportionné ;

- il y a lieu d'annuler cet arrêté ou a minima de réformer la décision attaquée pour substituer un taux de majoration de 0 % au taux de 170 % et de supprimer le transfert à l'Etat de la délivrance des autorisations d'urbanisme.

Par un mémoire, enregistré le 12 avril 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance en date du 12 mars 2024, le report de clôture de l'instruction a été fixée au 12 avril 2024 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pilven,

- les conclusions de Mme Villette, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Rougeot pour la commune de Saint-Cloud.

Considérant ce qui suit :

1. Par lettre en date du 13 février 2017, le préfet des Hauts-de-Seine a fixé à la commune de Saint-Cloud, en application de l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation, un objectif de réalisation de 341 logements locatifs sociaux pour la période 2017/2019, comprenant au maximum 30 % de logements financés en Prêt locatif social (PLS) et un minimum de 30 % financés en prêt locatif aidé d'intégration (PLAI). Par ce même courrier, le préfet des Hauts-de-Seine indiquait son intention d'engager la procédure de constat de carence au vu de la réalisation des objectifs fixés pour la période 2014-2016. Par un courrier du 21 mars 2017, la commune de Saint-Cloud apportait ses observations et demandait au préfet de reconsidérer cette intention d'engager cette procédure de constat de carence. Par un arrêté du 7 décembre 2017, le préfet des Hauts-de-Seine a prononcé la carence de la commune de Saint-Cloud dans la réalisation de ses objectifs de logements sociaux. Par courrier du 29 avril 2020, le préfet des Hauts-de-Seine a de nouveau constaté l'absence d'atteinte de l'objectif fixé pour la période 2017/2019 et par arrêté du 21 décembre 2020, il a constaté la carence de la commune de Saint-Cloud en fixant un taux de majoration, en application des dispositions de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, à 170% et a transféré à l'Etat la délivrance des autorisations d'urbanisme dans les zones urbaines de la commune. La commune de Saint-Cloud demande l'annulation du jugement du 17 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa requête tendant à l'annulation de cet arrêté ou à titre subsidiaire à sa réformation en tant qu'il porte sur le taux de majoration du prélèvement ou en tant qu'il porte sur le transfert à l'Etat de la compétence en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme.

Sur la régularité du jugement :

2. La commune de Saint-Cloud soutient que le jugement du 17 janvier 2023 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise serait entaché d'une omission à statuer en l'absence de réponse au moyen soulevé tiré du défaut de motivation de l'arrêté du préfet des Hauts-de-Seine du 21 décembre 2020. Toutefois, le jugement du tribunal administratif se prononce au point 3 de manière complète et suffisamment détaillée sur ce moyen. La circonstance que le tribunal n'ait pas répondu à l'ensemble des arguments soulevés devant lui, notamment celui portant sur l'absence de motivation particulière dans l'arrêté sur la reprise par l'Etat de la délivrance des autorisations d'urbanisme, n'est pas de nature à faire regarder ce jugement comme entaché d'une omission à statuer. Par suite, la commune de Saint-Cloud n'est pas fondée à soutenir que le jugement contesté serait entaché d'une irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. L'arrêté du préfet des Hauts-de-Seine mentionne les textes sur lesquels il se fonde. Il précise l'objectif global de réalisation de 341 logements sociaux pour la période 2017-2019, avec un maximum de 30 % en PLS et un minimum de 30 % en PLAI, et constate que le bilan triennal fait état d'une réalisation globale de seulement 37 logements sociaux. Cet arrêté écarte les éléments avancés par le maire de la commune de Saint-Cloud pour justifier l'absence de respect de ses obligations en la matière, notamment la disponibilité faible du foncier, sa cherté ou l'activité contentieuse à l'encontre des projets en cours et constate aussi que la commune n'a pas fait usage de l'ensemble des moyens mis à sa disposition pour favoriser la production de logements sociaux. Il mentionne enfin le mode de calcul retenu pour établir le niveau de majoration. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 21 décembre 2020 serait insuffisamment motivé doit être écarté.

4. Aux termes de l'article L. 302-9-1 dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois./ En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d'application, le transfert à l'Etat des droits de réservation mentionnés à l'article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l'obligation pour la commune de communiquer au représentant de l'Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente. (...) ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 302-5 du même code : " I. - Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l'unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales. / II. - Le taux mentionné au I est fixé à 20 % pour toutes les communes mentionnées au même I appartenant à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, pour lesquels le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et aux capacités à se loger des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées. Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l'article L. 302-8, la liste des agglomérations ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés, déterminée en fonction du nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social des agglomérations et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mentionnés au I du présent article. /Par dérogation, le taux de 25 % mentionné au I s'applique aux communes mentionnées à la première phrase du premier alinéa du présent II, dès lors qu'elles appartiennent également à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre parmi ceux mentionnés au même I, qui n'apparaît pas dans la liste annexée au décret mentionné au même premier alinéa du présent II (...) ". Aux termes de l'article L. 302-7 du même code : " Le prélèvement est diminué du montant des dépenses exposées par la commune, (...), pendant le pénultième exercice, au titre des subventions foncières mentionnées à l'article L. 2254-1 du code général des collectivités territoriales, des travaux de viabilisation, de dépollution, de démolition, de désamiantage ou de fouilles archéologiques des terrains ou des biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux ou de terrains familiaux décomptés en application du 5° du IV de l'article L. 302-5 du présent code, des dépenses engagées pour financer des dispositifs d'intermédiation locative dans le parc privé permettant de loger des personnes mentionnées au II de l'article L. 301-1 soit dans des logements loués à des organismes bénéficiant de l'agrément mentionné à l'article L. 365-4 en vue de leur sous-location à ces personnes, dans les conditions prévues au 6° du IV de l'article L. 302-5 ou à l'article L. 321-10, soit dans des logements conventionnés en application des articles L. 321-4 ou L. 321-8 dont la gestion a été confiée par mandat par le propriétaire à un de ces organismes ou pour favoriser la signature de conventions mentionnées aux mêmes articles L. 321-4 ou L. 321-8 si elles sont destinées au logement de personnes mentionnées au II de l'article L. 301-1 dans la limite d'un plafond fixé, selon la localisation de la commune et sans pouvoir être supérieur à 10 000 € par logement et par an, par décret en Conseil d'Etat (...) ". Enfin aux termes de l'article L. 302-8 du même code : " I.- Pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5, le représentant de l'Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale. Cet objectif ne peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre, au plus tard à la fin de l'année 2025, le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5. (...) / III.- Pour atteindre l'objectif défini au I, la part des logements financés en prêts locatifs sociaux ne peut être supérieure à 30 % des logements locatifs sociaux à produire et celle des logements financés en prêts locatifs aidés d'intégration est au moins égale à 30 %. Si la part des logements locatifs sociaux sur la commune est inférieure à 10 % du total des résidences principales et que la commune n'est pas couverte par un programme local de l'habitat, la part des logements financés en prêts locatifs sociaux ne peut être supérieure à 20 % des logements locatifs sociaux à réaliser (...).".

5. La commune de Saint-Cloud soutient en premier lieu que les objectifs fixés pour la période 2017-2019 n'étaient pas réalistes, surtout dans une commune déjà fortement urbanisée, cette situation relativement répandue ayant d'ailleurs eu pour effet l'adoption de la loi du 21 février 2022 relative à la différentiation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale. Elle précise que l'objectif fixé par la lettre du préfet des Hauts-de-Seine du 13 février 2017 de réalisation de 341 logements locatifs sociaux aurait impliqué, avec un prorata de 30 % de logements locatifs sociaux prévu pour les opérations de construction, la construction de 1 137 logements au total. Toutefois, si les dispositions de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation prévoient un taux de logements locatifs sociaux à atteindre au prorata du nombre de résidences principales, il n'implique aucunement que la réalisation de ces logements sociaux ait pour effet la construction d'un nombre approximativement double de logements privés, la réalisation de cet objectif de création de logements sociaux pouvant être atteint par d'autres voies, telles que le conventionnement.

6. Si elle soutient aussi que l'augmentation du nombre de logements locatifs sociaux entre 2001 et 2019 a été 1,7 fois supérieure à celle du nombre de logements privés, cette circonstance reste sans incidence sur le respect des objectifs fixés par la loi en application des articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

7. La commune de Saint-Cloud considère, en deuxième lieu, que les objectifs fixés par le préfet ne pouvaient être atteints, en raison du coût du foncier, des contraintes fixées par le plan de prévention du risque inondation, du risque lié au mouvement de terrain, ou encore du risque de retrait-gonflement des sols qui concerne la majeure partie du territoire de la commune et alors qu'elle a déjà réalisé un effort financier considérable par les garanties d'emprunt apportées aux bailleurs sociaux à hauteur de plus de 92 millions d'euros au 31 décembre 2019 et par les importantes subventions accordées à ces mêmes bailleurs sociaux d'un montant total de 244 000 euros pour 2019 et qu'elle n'était pas en mesure de pouvoir obtenir la modification de ces objectifs. Toutefois, la commune de Saint-Cloud, qui avait la possibilité de demander un aménagement des objectifs fixés par le préfet en saisissant la commission nationale SRU, n'a sollicité une telle révision des objectifs, tel que cela ressort de la lettre du 13 octobre 2020 de la directrice régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement des hauts de Seine, que pour la période 2020-2022 et pas pour celle en litige. Il n'appartenait pas par ailleurs aux premiers juges de soulever d'office le moyen tiré de l'illégalité de la décision du 7 décembre 2017 par exception d'illégalité de la décision du 13 février 2017, la décision du 7 décembre 2017 n'étant au demeurant pas prise pour l'exécution de celle du 13 février 2017.

8. Si la commune fait valoir, en troisième lieu, qu'elle avait perdu la compétence pour modifier le PLU au profit de l'établissement public territorial Paris Ouest La Défense, depuis la loi du 7 août 2015, elle avait toutefois la possibilité de former une telle demande de modification auprès de cet établissement public pour lui permettre de mieux remplir ses objectifs de réalisation des logements locatifs sociaux, notamment s'agissant des emplacements réservés mixtes à destination de parking et de logement social, ou des dispositifs en faveur de la mixité sociale. Elle pouvait ainsi demander à cet établissement public de supprimer les secteurs à vocation monofonctionnelle à usage d'activités, de fixer des prescriptions en termes de proportion de logement de taille minimale tels que des T2 et T3, en instaurant des secteurs avec des majorations de droits à construire pour favoriser la transformation des bureaux en logement, de délimiter des secteurs avec des densités minimales de construction à proximité des transports en commun, de favoriser l'implantation de petits immeubles collectifs en zone pavillonnaire par un assouplissement des règles d'implantation, de définir des règles mutualisables pour concevoir des projets à une autre échelle que la parcelle et enfin d'analyser les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis pour constituer la base de recherche du foncier disponible.

9. En quatrième lieu, la commune de Saint-Cloud soutient que le PLU de l'établissement public comprend déjà tous les éléments de nature à favoriser la réalisation des logements sociaux. Toutefois, les insuffisances du PLU ont été relevées non seulement par le préfet mais aussi par les bailleurs sociaux lors de la réunion de la commission départementale du 6 novembre 2020, et avaient déjà fait l'objet d'un constat par le préfet le 7 décembre 2017 pour la période 2014-2016. La commune de Saint-Cloud précise ainsi que la modification des règles d'urbanisme dans la zone pavillonnaire n'aurait pas permis d'accroître le nombre de logements sociaux en raison de la faible importance de ce secteur dans la ville, que la diminution des distances entre les constructions et les limites séparatives se serait heurtée aux orientations fixées par le plan d'aménagement et de développement durable ou que l'obligation de construire un nombre minimal de T2 et de T3 serait sans effet sur la production de logements sociaux. Toutefois, ces allégations sont contredites par les conclusions de la réunion de la commission départementale du 6 novembre 2020 précitée. Dès lors, le moyen tiré de ce que le préfet aurait commis une erreur d'appréciation en se fondant sur la circonstance que la commune n'aurait pas tenté de faire modifier son PLU pour faciliter la réalisation de logements sociaux doit être écarté.

10. Il n'est pas non plus contesté, en cinquième lieu, que la commune de Saint-Cloud n'a pas tenté de conclure une convention de veille foncière avec l'établissement public foncier d'Ile de France, de nature à donner une impulsion à la réalisation des objectifs en matière de logements sociaux. La commune de Saint-Cloud soutient que le préfet, seul titulaire du droit de préemption, pouvait initier une action en ce sens. Toutefois, si pendant le temps d'exécution d'un arrêté de carence pris par un préfet sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l'Etat, ce droit reste limité aux biens à destination d'habitation et ne dessaisit pas la commune de son droit de préemption pour les bureaux, terrains nus, parking, garages, ou locaux commerciaux. Par ailleurs, l'exercice du droit de préemption ne permet pas à lui seul d'assurer la réalisation de création des logements sociaux sans mise en place d'une veille foncière de nature à informer la commune des opportunités foncières disponibles de sorte que le moyen tiré de ce que la commune ne pouvait intervenir, en l'absence de la possibilité de faire usage du droit de préemption et en l'absence d'utilité de mise en place d'une veille foncière, doit être écarté.

11. La commune soutient, en sixième lieu, qu'elle a été confrontée à des difficultés majeures pour assumer la réalisation de ses objectifs en matière de création de logements sociaux, tenant au coût du foncier, dans la mesure où sur une superficie totale de 751 hectares, elle ne dispose que de 312 hectares urbanisés ou constructibles, dont 259 destinés à la construction des logements qui sont déjà bâtis à 99,84 % et que le coût du foncier est très élevé. Elle précise aussi que plusieurs servitudes s'appliquent sur le territoire communal, telles que celles relatives au plan de prévention du risque inondation, au plan de prévention du risque de mouvement de terrain, au risque de retrait-gonflement des sols, ou aux emprises des voies ferrées ou encore à l'existence de nombreux dénivelés rendant les constructions difficiles. Toutefois, la création de logements sociaux ne s'effectue pas obligatoirement par la construction de nouveaux logements mais peut aussi prendre la forme de densification du bâti ou de conventionnement de logements existants. Enfin, la circonstance que des servitudes soient de nature à rendre les créations de logements plus complexes ne peut être retenue en l'absence de précision sur l'étendue de ces servitudes alors que les autres communes du département soumises aux mêmes contraintes, ont atteint un meilleur taux de réalisation de logements sociaux.

12. En septième lieu, bien qu'il ne soit pas contesté que la dotation globale de fonctionnement de la commune soit passée en 10 ans de 5,4 millions d'euros en 2010 à 1,2 millions d'euros en 2020 avec une augmentation pendant la même période des péréquations de 483 624 euros à 6 602 865 euros, cette circonstance ne peut suffire à justifier la baisse du montant des subventions allouées aux bailleurs sociaux alors que la commune peut bénéficier, en application du 4 de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, de la déduction des subventions d'investissement versées aux bailleurs sur le prélèvement prévu à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation. En outre, de nombreuses communes du département ont subi une diminution de leurs ressources fiscales sans que cela leur interdise de poursuivre les objectifs de réalisation des objectifs fixés en termes de logements sociaux.

13. Si la commune de Saint-Cloud fait valoir, en huitième lieu, qu'un nombre conséquent de recours contentieux dirigés à l'encontre des autorisations d'urbanisme a limité ses possibilités d'atteindre les objectifs fixés, il résulte de l'instruction qu'elle n'a eu à faire face qu'à 5 recours contentieux à l'encontre des projets de logements collectifs, ce qui ne constitue pas un nombre réellement supérieur à celui mentionné par le préfet dans ses écritures de première instance pour les autres communes du département. L'absence de demande de permis de construire pour l'année 2018 ne peut par ailleurs être entièrement justifiée par l'existence d'un arrêté de carence, comme le soutient la commune, au motif que les promoteurs immobiliers ne parviendraient plus à réaliser un montage opérationnel. D'une part, la commune ne produit pas d'éléments en ce sens et d'autre part, le maire de la commune, dans son courrier du 23 octobre 2018 adressé au préfet, mentionne que les promoteurs invoquent l'absence d'équilibre économique et leur volonté de densification à laquelle la commune s'est opposée, et ce dernier motif est de nature à justifier, autant que le placement en état de carence, l'absence de projets par les différents constructeurs.

14. La commune de Saint-Cloud met aussi en avant, en neuvième lieu, la difficulté à faire intervenir les bailleurs sociaux, en citant notamment l'échec d'un projet situé au 7 rue Henri Regnault, au motif que les services de la préfecture ne parviendraient pas à mettre en œuvre le droit de préemption. Toutefois, il y a lieu de retenir, comme le soutient le préfet, que le simple exercice du pouvoir de préemption reste insuffisant par lui-même, dès lors que la commune n'apporte pas un concours financier suffisant, comme cela s'est produit dans le cas du projet de la rue Henri Regnault. Même si la commune soutient dans ses écritures qu'elle aurait apporté ce soutien financier s'il lui avait été demandé, il n'en demeure pas moins que l'absence de réalisation de projets de logements sociaux ne peut être justifiée par la carence des services préfectoraux.

15. En dixième lieu, la commune de Saint-Cloud soutient que l'absence de réalisation des objectifs fixés par le préfet par lettre du 13 février 2017 tient principalement au renoncement du projet de création de 280 logements sociaux sur le site de l'ancienne caserne Sully. Il résulte de l'instruction qu'au terme d'un protocole passé entre l'Etat, le département des Hauts-de-Seine et la commune de Saint-Cloud le 1er août 2016, le terrain serait vendu par l'Etat au département, avec comme objectif la création d'un centre d'archives départementales d'une capacité de 13 000 mètres carrés et la réalisation d'un programme de logements sociaux de 7 700 mètres carrés, en contrepartie de l'abandon de l'exercice de son droit de priorité sur ce bien par la commune. Toutefois, en novembre 2019, le département des Hauts-de-Seine a décidé de modifier l'affectation de site pour le transformer en un futur musée du Grand siècle. Par lettre du 13 août 2021, le préfet des Hauts-de-Seine précise que son prédécesseur ne s'est pas opposé à ce changement de destination du projet, sous condition que le département réalise sur la commune de Saint-Cloud les logements sociaux qui n'auraient pu être réalisés sur le site de la caserne Sully. Il n'est pas contesté que le département n'a pas réalisé de tels logements sociaux pendant la période en cause, ni même produit un projet de réalisation de ces logements, le préfet précisant aussi que le site du Vieux Pozzo ne pouvait convenir pour un tel projet, car ce site avait déjà fait l'objet d'un projet engagé avant l'annonce de création du musée du Grand Siècle.

16. Si le préfet fait valoir qu'il a demandé au département des Hauts-de-Seine de respecter son engagement sur la création de logements sociaux dans la commune de Saint-Cloud, initialement prévu sur le site Sully, ce rappel n'est assorti d'aucune échéance et n'a fait l'objet d'aucun engagement précis de la part du département des Hauts-de-Seine. Par ailleurs, si le préfet des Hauts-de-Seine fait valoir que les logements sociaux initialement prévus sur le site Sully relevaient d'un financement en PLS et de sorte que le bilan qualitatif n'aurait été que de 4 % en PLAI au lieu des 30 % prévus par le III de l'article L. 302-8 du code de la construction et l'habitation, il n'en demeure pas moins que, par ce projet, la commune de Saint-Cloud aurait atteint 93 % de l'objectif quantitatif fixé par le préfet et que l'abandon de ce projet a constitué une difficulté réelle pour la commune de Saint-Cloud pour la réalisation d'une partie de son objectif sans toutefois être de nature à regarder la décision préfectorale de retenir la carence de la commune comme entachée d'erreur d'appréciation compte tenu de la circonstance que la commune n'a pas déployé tous les moyens nécessaires pour favoriser la production de logements sociaux et que la rareté du foncier, sa cherté ou les contraintes légales et servitudes applicables ne suffisent pas à justifier l'absence de respect des objectifs fixés par la lettre du 13 février 2017, comme cela a été vu plus haut.

17. La commune de Saint-Cloud se prévaut, en onzième lieu, de la circonstance que sa situation était constitutive d'une rupture d'égalité avec les autres communes du département ou du territoire national. Elle relève ainsi que malgré un taux de logements sociaux inférieur à celui de la commune de Saint-Cloud, certaines communes du département n'ont pas vu transférée à l'Etat la délivrance des autorisations d'urbanisme en zone urbaine et que la commune de Levallois-Perret a fait l'objet d'un prélèvement de 150 %, inférieur à celui retenu pour elle de 170 %. Toutefois, les dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation prévoient que le préfet doit tenir compte de l'importance de l'écart entre les objectifs fixés et les réalisations constatées lors de la période triennale échue, des difficultés rencontrées par les communes et des projets de logements sociaux en cours de réalisation. Or il résulte de l'instruction que, s'agissant de la commune de Levallois-Perret, le préfet a pris en compte, pour définir la majoration appliquée, à la fois la situation politique particulière de cette commune, ainsi que la situation d'un endettement fort de la commune pour moduler la majoration. Quant aux autres communes citées par la commune de Saint-Cloud, elles ont obtenu un taux de réalisation de l'objectif poursuivi plus important que celui de la commune de Saint-Cloud. S'agissant d'autres communes, notamment situées en région Provence-Alpes-Côte-d'Azur, où une méthode dite de scoring a été appliquée, reposant sur des critères un peu différents de ceux retenus par le préfet des Hauts-de-Seine, la commune de Saint-Cloud soutient qu'elle aurait obtenu un bilan bien plus positif de telle sorte que la carence n'aurait pas été appliquée. Toutefois, il appartient aux préfets de porter une appréciation sur la différence entre les objectifs fixés et les réalisations constatées, sans qu'une méthode particulière d'analyse soit privilégiée et après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission SRU. Or aucune de ces instances n'a émis d'avis défavorable au projet du préfet de prononcer la carence de la commune de Saint-Cloud, la commission nationale ayant même recommandé, lors de sa réunion du 17 novembre 2020, de renforcer le niveau de majoration pour les communes présentant un mauvais bilan. Enfin, aucune obligation n'est faite aux préfets d'harmoniser leurs méthodes d'analyse de la situation de carence, dès lors qu'ils prennent en compte les critères fixés par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation.

18. En douzième lieu, si la commune de Saint-Cloud fait valoir que l'arrêté du préfet des Hauts-de-Seine est entaché d'un détournement de pouvoir, pour avoir relevé les manquements de l'Etat dans la gestion de l'aménagement de l'ancienne caserne de Sully, aucun élément du dossier ne permet de l'établir.

19. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet des Hauts-de-Seine, en prenant la décision contestée, n'a pas occulté les difficultés rencontrées par la commune, tenant notamment à la rareté du foncier, à son coût, à l'existence de contraintes liées à l'environnement ou aux contentieux dirigés à l'encontre des projets de logements sociaux prévus mais qu'il a tenu compte de l'absence de mobilisation suffisante de la commune pour créer des logements sociaux, notamment par l'absence d'initiative pour obtenir la modification du PLU dans un sens favorable à la création de logements sociaux, ou la conclusion d'une convention de veille foncière avec l'établissement public foncier d'Ile-de-France, et en diminuant les subventions versées aux bailleurs sociaux. Par ailleurs, cette décision du préfet a été prise à la suite d'une procédure, prenant en compte les observations formulées par la commune le 1er juillet 2020 et les avis rendus par la commission nationale SRU le 17 novembre 2020 et par le comité régional de l'habitat et de l'hébergement, le 8 décembre 2020, devant lequel le maire de la commune de Saint-Cloud a pu s'exprimer. Par suite, si la suppression du projet de logements sociaux sur le site Sully a constitué un élément de nature à empêcher la commune d'atteindre une partie conséquente de ses objectifs, notamment quantitatifs, il ne peut à lui seul justifier cette situation d'insuffisance de création de logements sociaux, de telle sorte que la décision de prononcer la carence de la commune de Saint-Cloud par le préfet ne peut être regardée comme entachée d'erreur d'appréciation.

20. Enfin, la commune fait valoir le caractère disproportionné de la majoration prononcée alors que le préfet des Hauts-de-Seine a accepté que le département des Hauts-de-Seine revienne sur son engagement initial de créer 280 logements sociaux sur le site de la caserne Sully, pris par le protocole passé entre l'Etat, le département des Hauts-de-Seine et la commune de Saint-Cloud le 1er août 2016. Si le préfet a précisé par lettre du 13 août 2021 au président du conseil départemental qu'il convenait de prévoir la signature d'un nouveau protocole en remplacement de celui du 1er août 2016 et la réalisation sur la commune de Saint-Cloud de logements sociaux qui auraient dû être réalisés sur le site Sully, aucun projet n'a pour l'instant été prévu en remplacement du projet initial. Toutefois, le préfet relève avec justesse qu'avec le programme de la caserne Sully, la commune n'aurait de toute manière pas atteint son objectif qualitatif fixé, les logements étudiants prévus sur le site Sully étant financés en prêts locatifs sociaux (PLS) sans pouvoir dépasser 30 % de la programmation totale sur la période triennale, alors que la réalisation de ce programme de logements sur le site de la caserne Sully l'aurait conduit à réaliser plus de 90 % des logements en PLS et seulement 4 % en PLAI, la possibilité de financer le logement social étudiant en PLAI n'ayant de surcroît été introduite qu'en 2021 et ne concernant donc pas la période en cause. En outre le taux de majoration retenu par le préfet pour la période en cause reste limité à 170 % contre 270 % pour la période précédente. Dès lors, pour les motifs mentionnés aux points 5 à 19 du présent arrêt, et malgré la suppression du projet de la caserne " Sully " pour lequel la commune de Saint-Cloud s'était engagée, le taux de majoration retenu à hauteur de 170 %, ne peut être regardé comme ayant constitué une sanction disproportionnée.

21. En outre, il n'y a pas lieu, pour les motifs retenus aux points 5 à 18 de réformer l'arrêté préfectoral en tant qu'il retient le transfert de la compétence de la délivrance des autorisations urbaines d'utilisation et d'occupation du sols, qui n'est pas entaché d'erreur d'appréciation. L'arrêté préfectoral qui détaille avec suffisamment de précision les insuffisances de la commune ne peut au demeurant être regardé comme entaché d'insuffisance de motivation.

22. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Cloud n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à annuler ou à réformer l'arrêté du préfet des Hauts-de-Seine du 21 décembre 2020. Il n'y a pas lieu, par suite, d'enjoindre à l'Etat d'intégrer dans l'inventaire des logements sociaux de la commune 280 logements sociaux au titre de l'échec de l'opération portant sur la caserne Sully.

Sur les conclusions relatives à l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

23. L'Etat n'étant pas la partie perdante, les conclusions de la commune tendant à mettre à sa charge une somme à lui verser au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Cloud est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Cloud et au ministre en charge des collectivités territoriales et de la ruralité.

Délibéré après l'audience du 25 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Albertini, président de chambre,

M. Pilven, président-assesseur,

Mme Florent, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2024.

Le rapporteur,

J-E. PILVENLe président,

P.-L. ALBERTINI

La greffière,

F. PETIT-GALLAND

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme

La greffière,

N° 23VE00577002

| France, Cour administrative d'appel de VERSAILLES, 6ème chambre, 27 mai 2024, 23VE00577

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision