| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 5ème chambre, 27 octobre 2022, 18VE02506

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A... a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler ou, à défaut, de résilier la convention de fourniture d'eau en gros conclue le 12 janvier 2016 entre la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne et la société Eau du Sud Parisien et de mettre à la charge de la régie Eau des Lacs de l'Essonne et de la société Eau du Sud Parisien la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1601160 du 18 juin 2018, le tribunal administratif de Versailles a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 20 juillet 2018 et 5 février 2021, Mme A..., représentée par Me Ghaye, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler cette convention ;

3°) de mettre à la charge de la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne et de la société Eau du Sud Parisien le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement contesté a été rendu au terme d'une procédure irrégulière dès lors que le rapporteur public, qui avait indiqué aux parties avant l'audience qu'il concluait au " rejet au fond ", a modifié le sens de ses conclusions, sans en informer les parties, en concluant au rejet de sa requête pour irrecevabilité lors de l'audience ;

- elle disposait à la date de signature de la convention de la qualité de membre du conseil d'administration d'une régie qui lui donnait à elle seule intérêt pour former un recours en contestation de validité à l'encontre de la convention de fourniture d'eau en gros conclue avec la société Eau de Paris, la dispensait de démontrer que ses intérêts étaient lésés de manière suffisamment directe et certaine et lui permettait d'invoquer tout moyen ; la dissolution de la communauté d'agglomération Les Lacs de l'Essonne est demeurée sans incidence sur le statut de la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne, celle-ci étant dotée d'une personnalité juridique distincte ; la composition du conseil d'administration de la régie n'a été modifiée qu'en mars 2016 à la date d'installation de ses nouveaux membres ; ainsi, c'est à tort que le tribunal administratif a estimé qu'elle avait perdu sa qualité de tiers privilégié à la date de la conclusion du contrat en litige ;

- la convention de fourniture d'eau en gros a été passée dans des conditions irrégulières, dès lors que les membres du conseil d'administration de la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne n'ont pas disposé des informations suffisantes leur permettant de se prononcer de manière éclairée sur les éléments essentiels de ce projet de convention lors de la séance du 10 décembre 2015 ;

- la conclusion de la convention est entachée d'un détournement de pouvoir ;

- la convention litigieuse, qui doit s'analyser comme une délégation de service public, aurait dû être passée selon la procédure de publicité prévue par l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales ; en tout état de cause, elle aurait dû être passée dans le respect des principes fondamentaux de la commande publique ;

- les vices qui ont entaché la conclusion de cette convention justifient son annulation ; une telle annulation ne porterait pas atteinte à l'intérêt général dès lors que l'approvisionnement en eau de la régie est assuré par le contrat conclu avec la société Eau de Paris en 2013 qui n'a pas été résilié et est toujours en cours d'exécution.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 novembre 2018, la société Eau du Sud Parisien, représentée par Me Richer, avocat, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête de Mme A... ;

2°) de mettre à la charge de Mme A... le versement de la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la rapporteure publique n'était pas tenue, à peine d'irrégularité du jugement, d'indiquer les motifs qui la conduisaient à proposer un rejet ; la modification du sens de ses conclusions n'a pas empêché Mme A... d'être représentée à l'audience par son conseil qui a pu y présenter des observations orales et a produit une note en délibéré ; en tout état de cause, son action était vouée au rejet ;

- Mme A... a perdu la qualité de membre du conseil d'administration à compter de la dissolution de la communauté d'agglomération Les Lacs de l'Essonne laquelle est intervenue le 1er janvier 2016 ;

- seul le moyen tiré de la méconnaissance du droit à l'information des élus pouvait utilement être soulevé par Mme A... au regard de sa qualité de membre du conseil d'administration de la régie publique ;

- le droit à l'information des membres du conseil d'administration n'a pas été méconnu, dès lors que les projets de contrats n'avaient pas à être communiqués ; en tout état de cause, ce vice régularisable ne constitue pas un vice susceptible de justifier l'annulation du contrat ;

- le détournement de pouvoir n'est pas établi ;

- le contrat de fourniture d'eau en gros ne peut être regardé comme une délégation de service public soumise aux dispositions de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales ; en tout état de cause, il était exclu du champ d'application de l'article 26 de la directive 2004/17/CE du 31 mars 2004 ainsi que du code des marchés publics ;

- les moyens invoqués ne présentent pas un caractère de gravité suffisant justifiant l'annulation du contrat.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 mars 2019 et le 16 juin 2021, la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne, représentée par Me Bluteau, avocat, demande à la cour :

1°) de rejeter la requête de Mme A... ;

2°) de mettre à la charge de Mme A... le versement de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement n'a pas été rendu au terme d'une procédure irrégulière dès lors que la rapporteure publique avait mentionné dans l'application télérecours les éléments du dispositif du jugement qu'elle entendait proposer à la formation de jugement d'adopter ; en tout état de cause, la modification du sens de ses conclusions n'a pas empêché le conseil de la requérante de présenter des observations orales lors de l'audience et de produire une note en délibéré ;

- Mme A... n'avait pas d'intérêt lui donnant qualité pour contester la validité de la convention dès lors qu'elle n'était plus membre de la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne ni à la date de la conclusion du contrat ni à la date d'introduction du recours ; en tout état de cause, elle n'était pas lésée de manière suffisamment directe et certaine par la passation de cette convention qui concerne l'approvisionnement en eau de la seule commune de Viry-Châtillon ;

- les moyens invoqués par Mme A... à l'encontre de la convention litigieuse sont inopérants faute pour l'intéressée de justifier que ses intérêts auraient été lésés de manière suffisamment directe et certaine par la conclusion de ce contrat ; en tout état de cause, seul le moyen tiré du défaut d'information des membres du conseil d'administration pouvait être invoqué de manière opérante par Mme A... ;

- aucune disposition n'impose d'assurer une telle information aux membres du conseil d'administration d'une régie ; le droit à l'information des membres du conseil d'administration de la régie publique n'a, en tout état de cause, pas été méconnu compte tenu, notamment, de l'information donnée lors des conseils d'administration des 4 et 19 novembre 2015 et des documents fournis en même temps que la convocation au conseil du 10 décembre 2015 ;

- le détournement de pouvoir n'est pas établi ;

- la convention ne saurait être qualifiée de délégation de service public et n'est pas soumise aux règles de passation prévues à l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales ; elle n'était pas davantage soumise aux dispositions du code des marchés publics en vertu de son article 137 ; en tout état de cause, elle n'a pas méconnu les principes fondamentaux de la commande publique ;

- aucun des moyens soulevés par Mme A... n'est susceptible de conduire le juge à prononcer l'annulation ou la résiliation du contrat litigieux ; en tout état de cause, l'annulation ou la résiliation de la convention porterait une atteinte excessive à l'intérêt général tenant à la capacité de la régie publique à assurer la continuité du service public.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D...,

- les conclusions de Mme Sauvageot, rapporteure publique,

- et les observations de Me Guillou, pour Mme A..., celles de Me Beguin, pour la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne et celles de Me Richer pour la société Eau du Sud Parisien.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du conseil de la communauté d'agglomération " Les Lacs de l'Essonne " du 21 mai 2014, Mme A... a été désignée, en sa qualité de conseillère municipale de la commune de Grigny, comme membre du conseil d'administration de la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne, alors rattachée à cette communauté d'agglomération. Lors de sa séance du 10 décembre 2015, le conseil d'administration de la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne s'est prononcé sur le devenir de la régie ainsi que sur le projet de convention de fourniture d'eau en gros de la société Eau du Sud Parisien et a habilité le directeur de la régie à la signer. Cette convention a été signée le 12 janvier 2016 entre la société Eau du Sud Parisien et la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne. Mme A... a demandé au tribunal administratif de Versailles, en sa qualité de membre du conseil d'administration de la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne, d'annuler ce contrat. Elle relève appel du jugement du 18 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande comme irrecevable.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 711-3 du code de justice administrative : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne ".

3. La communication aux parties du sens des conclusions, prévue par les dispositions citées au point 2, a pour objet de mettre les parties en mesure d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu'elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l'appui de leur argumentation écrite et d'envisager, si elles l'estiment utile, la production, après la séance publique, d'une note en délibéré. En conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d'adopter, à l'exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Cette exigence s'impose à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public.

4. Par ailleurs, il appartient au rapporteur public de préciser, en fonction de l'appréciation qu'il porte sur les caractéristiques de chaque dossier, les raisons qui déterminent la solution qu'appelle, selon lui, le litige, et notamment d'indiquer, lorsqu'il propose le rejet de la requête, s'il se fonde sur un motif de recevabilité ou sur une raison de fond, et, de mentionner, lorsqu'il conclut à l'annulation d'une décision, les moyens qu'il propose d'accueillir. La communication de ces informations n'est toutefois pas prescrite à peine d'irrégularité de la décision.

5. Dans le cas mentionné au point 3 comme dans celui indiqué au point 4, le rapporteur public qui, après avoir communiqué le sens de ses conclusions, envisage de modifier sa position doit, à peine d'irrégularité de la décision, mettre les parties à même de connaître ce changement.

6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier et, notamment, de la note en délibéré adressée par le conseil de Mme A... au tribunal administratif de Versailles que la rapporteure publique a conclu au rejet pour irrecevabilité de la demande de l'intéressée, alors qu'avant la tenue de l'audience, elle avait informé les parties de ce qu'elle envisageait de conclure au rejet au fond de cette demande. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les parties aient été mises à même, préalablement à l'audience, de connaître ce changement de position. Par suite, Mme A... est fondée à soutenir que le jugement est irrégulier et doit être annulé.

7. Il y a lieu de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur la demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif.

Sur le recours en contestation de validité du contrat :

8. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité. Le représentant de l'Etat dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini. Les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office.

9. D'une part, Mme A... soutient qu'en sa qualité de membre du conseil d'administration de la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne, elle justifiait d'un intérêt lui donnant qualité pour contester la validité de la convention de fourniture d'eau en gros signée le 12 janvier 2016 entre la société Eau du Sud Parisien et la régie publique. Il résulte toutefois de l'instruction, et des termes mêmes de la requête, que, par un arrêté n° 2015-PREF.DRCL/518 du 27 juillet 2015, publié au recueil des actes administratifs n° 74 de la préfecture de l'Essonne le 30 juillet 2015, le préfet de l'Essonne a modifié, à compter du 31 décembre 2015, le périmètre de la communauté d'agglomération " Les portes de l'Essonne " en l'étendant à la commune de Viry-Châtillon, cette extension emportant retrait de cette commune de la communauté d'agglomération " Les lacs de l'Essonne " dont elle était membre. A la suite du rattachement de la commune de Viry-Châtillon à la communauté d'agglomération " Les portes de l'Essonne " puis à l'établissement public territorial 12 (EPT 12), la communauté d'agglomération " Les lacs de l'Essonne " a été dissoute à compter du 1er janvier 2016 et la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne a été rattachée à l'EPT 12 à compter de la même date. Par une délibération du 1er février 2016, le conseil territorial de l'EPT 12 a modifié les statuts de la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne à cette fin et a procédé à la désignation des nouveaux membres du conseil d'administration de la régie publique. Il suit de là qu'à la date d'introduction de sa demande, soit le 18 février 2016, à laquelle s'apprécie la recevabilité de son recours, Mme A... avait perdu la qualité de membre du conseil d'administration de la régie publique Eau des Lacs de l'Essonne, alors même que la durée de son mandat n'était pas arrivée à son terme et que les nouveaux membres du conseil d'administration de la régie n'ont été effectivement installés que le 21 mars 2016. Par suite, Mme A... n'est pas fondée à se prévaloir de cette qualité pour justifier d'un intérêt à contester le contrat litigieux.

10. D'autre part, la convention en litige concernant exclusivement la fourniture en eau de la commune de Viry-Châtillon, Mme A... ne justifie pas, en sa qualité de conseillère municipale de la commune de Grigny, avoir été lésée de façon suffisamment directe et certaine par la passation de cette convention. Par suite, cette qualité ne lui donne pas intérêt à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité de ce contrat.

11. Il résulte de ce qui précède que la demande de Mme A... tendant à l'annulation du contrat de fourniture d'eau en gros conclu avec la société Eau de Paris doit être rejetée comme irrecevable.

Sur les frais de l'instance :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de Mme A... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la régie des Eaux des lacs de l'Essonne et la société des Eaux du Sud Parisien tendant à l'application de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1601160 du tribunal administratif de Versailles du 18 juin 2018 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Versailles est rejetée.

Article 3 : Les conclusions de Mme A... tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Les conclusions de la régie des Eaux des Lacs de l'Essonne et de la société des eaux du Sud Parisien tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... A..., à la régie publique des Eaux des lacs de l'Essonne et à la société Eau du Sud Parisien.

Délibéré après l'audience du 13 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Signerin-Icre, présidente de chambre,

M. Camenen, président assesseur,

Mme Janicot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 octobre 2022.

La rapporteure,

M. D... La présidente,

C. Signerin-Icre La greffière,

M. C...

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

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N° 18VE02506