| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème chambre, 09 juillet 2021, 19VE03277-19VE03300

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme K... J..., M. A... B..., M. F... D..., M. M... I... et l'association Réaliser l'accord cité-nature-espace (RACINE) ont demandé au Tribunal administratif de Versailles d'annuler la délibération du 28 novembre 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Louveciennes a décidé la vente d'un terrain à la société ESH Domnis et autorisé le maire à signer l'acte de cession, ensemble la décision du 31 janvier 2017 par laquelle le maire de Louveciennes a rejeté leur recours gracieux dirigé contre cette délibération.

Par un jugement n° 1702526 du 18 juillet 2019, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

I - Par une requête, enregistrée sous le n° 19VE03277 le 19 septembre 2019, Mme J... et M. B..., représentés par Me Ferracci, avocat, demandent à la Cour :

1° d'annuler ce jugement ;

2° d'annuler cette délibération ;

3° de mettre à la charge de la commune de Louveciennes la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que

- ils ont un intérêt à agir ;

- leur requête n'est pas tardive ;

- les conseillers municipaux n'ont pas été convoqués dans le délai de cinq jours, en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- la convocation des conseillers municipaux a été faite de façon dématérialisée alors qu'ils n'avaient pas donné leur accord, en méconnaissance de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ;

- les conseillers municipaux n'ont pas disposé d'une information suffisante avant leur vote, en méconnaissance des articles L. 2121-12, L. 2121-13 et L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu'il n'est pas établi que le rapport de présentation, le projet d'acte de vente et l'avis du service des domaines leur aient été communiqués préalablement à la séance et dès lors que les dépenses afférentes à la création de logements n'ont pas été abordées ;

- l'avis rendu par le service des domaines a été signé par une autorité incompétente ;

- il n'est pas établi que cet avis a été rendu au vu d'un dossier complet et exact ;

- la délibération contestée est illégale par voie d'exception de l'illégalité de la délibération du 26 septembre 2016 dès lors que les conseillers municipaux n'ont été convoqués que le jour même de la séance et n'avaient pas donné leur accord pour une convocation par voie électronique, que la procédure de désaffectation n'a pas été respectée, que cette délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la procédure de cession des parcelles aurait dû faire l'objet d'une mise en concurrence et d'une publicité préalables, conformément au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et en particulier au principe de non-discrimination ;

- la délibération contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le prix de la cession est anormalement bas ;

- elle est devenue sans objet dès lors que le permis de construire du 22 décembre 2016 a été annulé, que celui du 20 mars 2018 a été retiré et que l'accord-cadre du 21 avril 2016 est devenu caduc.

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II - Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 19VE03300 le 19 décembre 2019 et le 14 juin 2021, l'association RACINE et M. M... I..., représentés par Me H..., avocat, demandent à la Cour :

1° d'annuler ce jugement ;

2° d'annuler cette délibération ;

3° de mettre à la charge de la commune de Louveciennes la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les premiers juges ont insuffisamment motivés leur jugement en ne répondant pas au moyen tiré de ce que le droit de l'Union européenne imposait la mise en concurrence et une publicité préalables à la cession autorisée ;

- les conseillers municipaux n'ont pas été convoqués dans le délai de cinq jours, en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- les convocations à la séance du 28 novembre 2016 n'ont été adressées que par voie électronique alors que les conseillers municipaux n'avaient pas donné leur accord, en méconnaissance de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ;

- la délibération du 28 novembre 2016 est illégale par voie d'exception d'illégalité de la délibération du 26 septembre 2016, avec laquelle elle forme une opération administrative complexe, dès lors que les conseillers municipaux n'ont été convoqués à la séance du 26 septembre 2016 que le jour-même, qu'ils n'avaient pas donné leur accord pour une convocation dématérialisée et que les parcelles n'étaient pas désaffectées de sorte qu'elles ne pouvaient être déclassées ;

- la commune aurait dû mettre en oeuvre une procédure de publicité et de mise en concurrence, conformément au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et en particulier au principe de non-discrimination ;

- la commune a méconnu le principe de l'interdiction de cession à vil prix.

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Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Constitution ;

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. G...,

- les conclusions de M. Bouzar, rapporteur public,

- et les observations de Me E..., substituant Me H..., pour l'association RACINE et M. I... et de Me C..., substituant Me L..., pour la commune de Louveciennes.

Considérant ce qui suit :

1. Mme J... et M. B..., habitants de la commune de Louveciennes et propriétaires d'un terrain situé 23 chemin du Coeur Volant, par une requête n° 19VE03277, et l'association RACINE et M. I..., habitant de la commune de Louveciennes et propriétaire d'un terrain situé 14 chemin de l'Aqueduc, par une requête n° 19VE03300, relèvent appel du jugement du 18 juillet 2019 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 28 novembre 2016 du conseil municipal de la commune de Louveciennes décidant la cession d'un terrain à la société ESH Domnis et autorisant le maire à signer l'acte de cession, ensemble la décision du maire du 31 janvier 2017 rejetant leur recours gracieux contre cette délibération.

2. Les deux requêtes n° 19VE03277 et 19VE03300 susvisées tendent à l'annulation d'un même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. "

4. Les premiers juges ont suffisamment répondu au moyen tiré de ce que le droit de l'Union européenne exigeait une publicité et une mise en concurrence préalablement à la cession en relevant que " si les requérants [faisaient] valoir que les règles fondamentales du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne imposaient qu'une procédure de publicité et de mise en concurrence soit organisée avant la cession décidée par la délibération en litige, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à une personne morale de droit public autre que l'Etat de faire précéder la vente d'une dépendance de son domaine privé d'une mise en concurrence préalable ". Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les premiers juges auraient entaché leur jugement d'irrégularité en ne répondant pas à l'un des moyens soulevés.

Sur le bien-fondé du jugement contesté :

En ce qui concerne l'exception de non-lieu à statuer :

5. L'annulation contentieuse du permis de construire accordé le 22 décembre 2016 à la société ESH Domnis, la caducité de l'accord-cadre du 21 avril 2016 et le retrait, le 17 janvier 2019, par le maire de Louveciennes du permis de construire qu'il a délivré le 20 mars 2018 à la société ESH Domnis sont sans incidence sur la légalité de la délibération du 28 novembre 2016. L'exception de non-lieu à statuer doit être écartée.

En ce qui concerne la convocation des conseillers municipaux :

6. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avance la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) ". L'article L. 2121-13 de ce code dispose que " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Et aux termes de l'article L. 2241-1 du même code : " (...) / Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à une délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité. ".

7. Il ressort de la délibération du 28 novembre 2016 qu'elle mentionne que les membres du conseil municipal ont été " régulièrement convoqués à domicile, individuellement et par écrit " et il ressort d'une attestation établie par le maire de la commune que ce dernier a remis en main propre et dans le délai légal de cinq jours francs avant la tenue de la séance, les convocations et documents afférents à la séance à l'ensemble des conseillers municipaux. Les requérants n'apportent aucun commencement de preuve de nature à remettre en cause ces éléments. Dans ces conditions, les moyens tirés du non-respect du délai de convocation et de l'irrégularité de la remise par voie électronique des convocations doivent être écartés.

En ce qui concerne l'information des conseillers municipaux :

8. Il ressort de la convocation du 22 novembre 2016 adressée aux conseillers municipaux en vue de la séance du 28 novembre 2016 qu'elle mentionne en pièces jointes les " rapports de présentation : Conseil Municipal du lundi 28 novembre 2016 ". Les requérants n'apportent aucun commencement de preuve de nature à faire douter de la transmission de ce document aux conseillers municipaux, alors, au demeurant, que le maire a attesté avoir transmis l'ensemble des documents afférents à la séance du 28 novembre 2016. Par ailleurs, aucun texte législatif ou réglementaire n'imposait que le projet d'acte de vente soit joint à la convocation des conseillers municipaux. En tout état de cause, la teneur de ce projet était exposée dans le rapport de présentation qui précise la parcelle concernée par la vente, le motif de la cession, le nom de l'acheteur et le montant de la vente. Il en est de même des dépenses que la commune serait conduite à exposer en raison de la création de nouveaux logements sur le terrain cédé. Au surplus, il n'est ni établi ni allégué que les conseillers municipaux, à qui il est loisible de solliciter des précisions ou explications, aient été empêchés d'obtenir des informations supplémentaires ni même qu'ils auraient formulé une demande tendant à les obtenir. Enfin, les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 2241-1 précitées n'imposent pas que l'avis du service des domaines soit remis aux membres du conseil municipal avant la séance sous peine d'irrégularité de la procédure d'adoption de la délibération. En l'espèce, le rapport de présentation reprenait la teneur de l'avis du service des domaines en indiquant que la valeur vénale du terrain avait été estimée par ce service à 1 600 000 euros avec une marge de négociation de 10 %. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance d'information des conseillers municipaux doit être écarté.

En ce qui concerne l'avis du service des domaines :

9. Aux termes de l'article R. 2241-2 du code général des collectivités territoriales : " L'autorité compétente de l'Etat mentionnée à l'article L. 2241-1 est le directeur départemental des finances publiques. ".

10. En premier lieu, la consultation du service des domaines prévue au 3ème alinéa précité de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales préalablement à la délibération du conseil municipal sur la cession d'un immeuble ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants ne présente pas le caractère d'une garantie. Par ailleurs, il n'est pas établi ni même allégué que le vice invoqué aurait été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération contestée. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'avis du service des domaines ne peut qu'être écarté.

11. En second lieu, l'avis du 18 octobre 2016 rendu par le service des domaines comporte la mention " date de constitution du dossier " en état " : 7 octobre 2016 ". Les requérants, qui n'apportent aucun élément de nature à faire douter du caractère complet du dossier attesté par cette mention, ne sont pas fondés à soutenir que l'avis aurait été rendu au regard d'un dossier incomplet ou inexact.

En ce qui concerne la légalité de la délibération du 26 septembre 2016, par voie d'exception :

12. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

13. Si la décision préalable de déclassement d'une partie des parcelles cadastrées AL 33 et AL 35 était nécessaire pour permettre de procéder à la cession faisant l'objet de la délibération contestée, cette décision, qui revêt le caractère d'une décision individuelle dont la légalité ne peut en principe être contestée après l'expiration des délais de recours, ne forme pas avec la délibération portant sur la cession une opération administrative complexe et ne présente pas un lien tel que les illégalités qui l'affecteraient pourraient être régulièrement invoquées par la voie de l'exception, sans qu'y fasse obstacle la circonstance qu'elle aurait acquis un caractère définitif. Les requérants ne sont dès lors pas recevables à invoquer par voie d'exception l'illégalité qui affecterait la délibération du 26 septembre 2016 procédant au déclassement d'une partie des parcelles AL 33 et AL 35.

En ce qui concerne l'absence de publicité et de mise en concurrence préalables :

14. Aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe général n'impose à une commune de faire précéder la vente d'une dépendance de son domaine privé d'une procédure de publicité et de mise en concurrence préalables. Si les requérants invoquent une méconnaissance des règles du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et du principe européen de non-discrimination, ils n'établissent pas que la cession aurait pour objet ou pour effet de perturber le jeu du marché ou des échanges transfrontaliers, alors, au demeurant, que le prix de cession retenu se situe dans la marge d'appréciation de 10 % accordée par le service des domaines dans son estimation de la valeur vénale du terrain à céder.

En ce qui concerne le prix de la cession :

15. Compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, le prix de vente retenu n'est pas inférieur à la valeur du marché. Par ailleurs, les requérants n'étayent d'aucune pièce leur argumentation selon laquelle le directeur départemental des finances publiques aurait sous-évalué la valeur du terrain. Au demeurant, la situation du terrain, les règles urbanistiques de la commune et les caractéristiques du projet de construction font partie des éléments pris en compte par le service des domaines dans le cadre de son estimation. En vue de l'appréciation du prix de cession, il n'y pas lieu de tenir compte du prétendu " reste des droits à construire ", dans la mesure où, ainsi que le fait valoir la commune, la cession ne porte pas sur un terrain d'une superficie plus importante que celle nécessaire à la réalisation du programme de logements sociaux. Il n'y a pas davantage lieu de tenir compte du coût des aménagements nécessaires à la viabilisation du secteur, coût qui demeure, au reste, à la charge des constructeurs. Il n'est pas démontré que le terrain cédé et la construction réalisée dans le cadre d'une précédente opération auraient possédé des caractéristiques similaires au terrain dont la cession est l'objet du présent litige et à la construction projetée sur ce terrain, permettant de comparer utilement les deux opérations. Dans ces conditions, la décision de céder le terrain en litige au prix de 1 501 051 euros n'est pas entachée d'une erreur d'appréciation. Par suite, ce moyen doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Louveciennes qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les requérants demandent à ce titre. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme que la commune de Louveciennes demande sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête n° 19VE03277, présentée par Mme J... et M. B..., et la requête n° 19VE03300, présentée par l'association Réaliser l'accord cité-nature-espace et M. I..., sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Louveciennes présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

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