| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème chambre, 15 octobre 2020, 19VE02182

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Magny-en-Vexin a demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la délibération n° 2016-50 du 29 novembre 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine a instauré le régime de la fiscalité professionnelle unique à compter du 1er janvier 2017.

Par un jugement n° 1612108 du 11 avril 2019, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé la délibération du 29 novembre 2016.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 juin 2019, 19 février 2020 et 31 août 2020, sous le n° 19VE02183, la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine, représentée par Me Massé, avocat, demande à la Cour :

1° d'annuler ce jugement ;

2° à titre subsidiaire, de limiter les effets dans le temps de l'annulation contentieuse selon la technique de la modulation ;

3° de mettre à la charge de la commune de Magny-en-Vexin le versement de la somme de 3 000 euros à parfaire sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la commune n'a pas intérêt à agir étant donné le préjudice, notamment financier, qu'entraînerait, pour elle, une telle annulation ;

- le passage au régime de la fiscalité professionnelle unique n'a pas occasionné de préjudice financier à la commune de Magny-en-Vexin dans la mesure où la communauté de communes est dans l'obligation de reverser aux communes l'équivalent du produit de la fiscalité professionnelle perçu la dernière année précédant son instauration afin de stabiliser les ressources des communes membres de l'intercommunalité ;

- il existe un pacte financier entre la communauté de communes et les communes concernées et un mécanisme d'amortisseur en cas de croissance ou décroissance exceptionnelle des bases d'imposition ;

- le passage anticipé en intercommunalité, dès 2017, a ouvert le bénéficie à un abondement de l'Etat à hauteur de 163 152 euros, en application de l'article L. 5211-29 II alinéa 4 du code général des collectivités territoriales ;

- le délai franc de seulement 4 jours avant la délibération du 29 novembre 2016 ne faisait pas grief aux communes membres de la communauté de communes du Vexin-Val-de-Seine (CCVVS) dès lors qu'elles étaient largement éclairées, dès avril 2019, sur cette question de la fiscalité professionnelle unique ; de ce fait, l'absence de respect du délai de 5 jours fixé par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'a pas privé les membres de la communauté de communes d'une garantie et n'a pas été susceptible d'influencer sur le sens de la décision ;

- l'annulation rétroactive de la délibération du 29 novembre 2016 entraînerait de lourdes complications budgétaires et juridiques pour la CCVVS notamment dues à l'annulation des taux votés en matière de cotisations foncières des entreprises et d'impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux pour les années 2017, 2018 et 2019 entachant d'illégalité les rôles généraux et supplémentaires, au remboursement des attributions de compensation et à la nécessité d'un personnel suffisant dédié à cette action.

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II. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 juin 2019, 19 février 2020, 25 mai 2020, 29 mai 2020, 5 juin 2020 et 31 août 2020, sous le n° 19VE02182, la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine, représentée par Me Massé, avocat, demande à la Cour :

1° de suspendre l'exécution du jugement attaqué en application de l'article R. 811-17 du code de justice administrative ;

2° de mettre à la charge de la commune de Magny-en-Vexin le versement de la somme de 3 000 euros à parfaire sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de la condamner aux entiers dépens.

Elle soutient que :

- l'annulation rétroactive de la délibération du 29 novembre 2016 entraînerait de lourdes complications budgétaires et juridiques pour la CCVVS notamment dues à l'annulation des taux votés en matière de cotisations foncières des entreprises et d'impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux pour les années 2017, 2018 et 2019 entachant d'illégalité les rôles généraux et supplémentaires, au remboursement des attributions de compensation et à la nécessité d'un personnel suffisant dédié à cette action.

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Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général des impôts ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Guével, rapporteur,

- les conclusions de M. Bouzar, rapporteur public,

- et les observations de Me Massey, pour la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine, et de Me Leroy pour la commune de Magny-en-Vexin.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes susvisées n° 19VE02182 et n° 19VE02183 présentées par la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine tendent à l'annulation et à la suspension de l'exécution du même jugement du 11 avril 2019 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur la requête n° 19VE02183 :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :

2. La commune de Magny-en-Vexin, qui est une des communes membres de la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine, a un intérêt suffisamment direct et certain à contester la délibération n° 2016-50 du 29 novembre 2016 par laquelle le conseil communautaire a instauré le régime de la fiscalité professionnelle unique à compter du 1er janvier 2017.

En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu :

3. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19, L. 2121-22 et L. 2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus ".

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus (...) le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc ". Aux termes de l'article L. 2121-7 du même code : " Lors du renouvellement général des conseils municipaux, la première réunion se tient de plein droit au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le tour de scrutin à l'issue duquel le conseil a été élu au complet. Par dérogation aux dispositions de l'article L. 2121-12, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation est adressée aux membres du conseil municipal trois jours francs au moins avant celui de cette première réunion ".

5. Les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, qui ne sont pas relatives à une procédure administrative préalable à la délibération du conseil communautaire, mais définissent les modalités de convocation des membres du conseil municipal, sont, en vertu des dispositions de l'article L. 5211-1 du même code, applicables aux établissements publics de coopération intercommunale s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus, ce qui est le cas d'ailleurs de la commune de Magny-en-Vexin.

6. En second lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

7. Il ressort des pièces du dossier de première instance que les conseillers communautaires de la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine, dont les onze élus représentant la commune de Magny-en-Vexin, ont été convoqués par un courriel posté le 24 novembre 2016 à 15:12, à la séance du 29 novembre 2016 au cours de laquelle le conseil communautaire a adopté la délibération n° 2016-50 instaurant le régime de la fiscalité professionnelle unique à compter du 1er janvier 2017. Le délai légal, qui est un délai franc comme les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales le prévoient, a commencé à courir le lendemain du jour de l'envoi de la convocation et a expiré le lendemain du cinquième jour, soit le 30 novembre 2016. Il n'a ainsi pas été respecté en l'espèce. La méconnaissance des modalités de convocation des conseillers communautaires entraîne par elle-même l'illégalité de la délibération attaquée, alors même que la délibération contestée a été adoptée à la majorité de " 37 votes pour " et " 10 contre ", que les conseillers communautaires de Magny-en-Vexin ont été présents, pour huit d'entre eux, ou représentés, au nombre de trois, lors de la séance, que certains d'entre eux avaient participé le 22 novembre 2016 à la réunion du bureau préparatoire à la séance du conseil communautaire du 29 novembre 2016, ou encore que les communes membres et les conseils communautaires avaient été instruits sur la mise en œuvre de la fiscalité professionnelle unique à la faveur de réunions tenus dès le mois d'avril 2016 et de documents communiqués aux élus. Il suit de là que la délibération du 29 novembre 2016 a été adoptée dans des conditions irrégulières qui justifiait l'annulation prononcée par le jugement du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise.

8. Il résulte de ce qui précède que la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé la délibération du 29 novembre 2016 du conseil communautaire instaurant le régime de fiscalité professionnelle unique à compter du 1er janvier 2017.

En ce qui concerne les conséquences de l'annulation de la délibération illégale :

9. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur, que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation, ou, lorsqu'il a décidé de surseoir à statuer sur cette question, dans sa décision relative aux effets de cette annulation, que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision prononçant l'annulation contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine.

10. D'une part, il ressort des pièces du dossier, en particulier des observations du 28 décembre 2018 de la directrice départementale des finances publiques du Val-d'Oise dont la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine se prévaut au soutien de sa demande de modulation des effets de l'annulation contentieuse de la délibération n° 2016-50 du 29 novembre 2016 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine a instauré le régime de la fiscalité professionnelle unique en remplacement de celui de la fiscalité additionnelle à compter du 1er janvier 2017, que la disparition rétroactive de cette délibération illégale, d'une part, priverait de base légale les rôles généraux et supplémentaires émis en matière de cotisation foncière des entreprises et l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux recouvrée dans le cadre de la fiscalité professionnelle unique au titre des années 2017 et 2018, et, d'autre part, impliquerait pour les communes membres de la communauté de communes tant le remboursement des attributions de compensation qu'elles ont perçues pour compenser la perte des produits fiscaux que le rétablissement de la fiscalité professionnelle des communes. Ainsi, une annulation rétroactive emporterait des difficultés administratives, budgétaires, fiscales et juridiques, des risques contentieux importants et des incertitudes sur les relations financières entre la communauté de communes et ses communes membres comme sur l'exercice des compétences transférées à cet établissement public de coopération intercommunale. Ainsi, il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur, que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets à fins de régularisation que les parties estimeraient nécessaire d'effectuer. Dans ces conditions, il y a lieu de disposer, d'une part, que l'annulation de la délibération du 29 novembre 2016 ne prendra effet qu'au 1er janvier 2021, et, d'autre part, que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date du présent arrêt contre les actes pris sur son fondement, les effets de la délibération litigieuse doivent être regardés comme définitifs y compris pour la période restant à couvrir. Il y a lieu de réformer le jugement n° 1612108 du 11 avril 2019 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise en ce qu'il a de contraire à ces motifs.

Sur la requête n° 19VE02182 :

11. Aux termes de l'article R. 811-17 du code de justice administrative : " Dans les autres cas, le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l'exécution de la décision de première instance attaquée risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l'état de l'instruction. ".

12. Dans la mesure où il est statué sur la requête n° 19VE02183 présentée par la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine, il n'y a pas lieu de statuer sur sa requête n° 19VE02182 tendant à ce que la Cour ordonne qu'il soit sursis à l'exécution du jugement n° 1612108 du 11 avril 2019 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, qui a perdu son objet.

Sur les frais liés au litige :

13. Dans la mesure où la commune de Magny-en-Vexin n'est pas la partie perdante dans ces instances, les conclusions de la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine tendant à la mise à la charge de cette commune de sommes sur le fondement des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine la somme dont la commune de Magny-en-Vexin sollicite le versement en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 19VE02182 de la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine.

Article 2 : Sous réserve des actions contentieuses engagées à la date du présent arrêt contre les actes pris sur son fondement, l'annulation contentieuse de la délibération du 29 novembre 2016 prend effet le 1er janvier 2021.

Article 3 : Le jugement n° 1612108 du 11 avril 2019 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 2 du présent arrêt.

Article 4 : Le surplus de la requête n° 19VE02183 de la communauté de communes Vexin-Val-de-Seine et les conclusions présentées par la commune de Magny-en-Vexin au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

N° 19VE02182... 3