| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 6ème chambre, 28 novembre 2019, 16VE02678

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme D... E... a demandé au Tribunal administratif de Versailles, d'une part, d'annuler la décision du 6 mars 2014 par laquelle le maire d'Angervilliers a rejeté sa demande en date du 24 février 2014 lui demandant le rétablissement du bénéfice de l'indemnité de résidence qu'elle percevait avant le 1er juin 2013, d'enjoindre sous astreinte à la commune de rétablir le versement de cette indemnité, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts et, d'autre part, de condamner la commune d'Angervilliers à lui verser une indemnité de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral.

Par un jugement n° 1402386 du 14 juin 2016, le Tribunal administratif de Versailles a condamné la commune d'Angervilliers à verser à Mme E... l'indemnité de résidence au titre du mois de juin 2013, a renvoyé la requérante devant l'administration afin qu'il soit procédé au calcul et à la liquidation, sur cette somme, des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, et a rejeté le surplus de ses conclusions.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 août 2016, 28 août 2017 et 14 et 15 octobre 2019, Mme E... demande à la Cour :

1° de réformer ce jugement en tant qu'il n'annule pas totalement la décision qui abroge l'attribution de l'indemnité de résidence ;

2° d'annuler la décision du maire d'Angervilliers portant suppression de l'indemnité de résidence de sa fiche de paie ;

3° de condamner la commune d'Angervilliers à lui verser l'indemnité de résidence à compter du 1er juin 2013 jusqu'au 15 juin 2015, avec les intérêts et leur capitalisation ;

4° subsidiairement, de condamner la commune en raison de la faute résultant de la suppression de cette indemnité, à l'indemniser à hauteur du préjudice financier subi correspondant au montant des indemnités non perçues entre le 1er juin 2013 et le 15 juin 2015, avec les intérêts et leur capitalisation ;

5° de condamner la commune à l'indemniser de son préjudice moral à hauteur de 10 000 euros.

Elle soutient que :

- la décision de suppression de l'indemnité de résidence ayant été annulée par un jugement du Tribunal administratif de Versailles n° 0304494 confirmé par un arrêt de la cour de céans n° 06VE01886 en date du 25 septembre 2007, le jugement contesté méconnaît l'autorité de la chose jugée ;

- aucun changement de circonstances de fait ou de droit ne pouvait justifier la décision d'abroger le versement de cette prime, dès lors notamment que les textes régissant l'octroi de l'indemnité de résidence étaient antérieurs à la décision querellée ;

- la décision d'attribuer cette prime ayant été prise par une délibération de l'assemblée délibérante en date du 8 novembre 1985, le maire n'avait pas compétence pour procéder à son abrogation, par suite cette délibération ne saurait être regardée comme abrogée ;

- la décision litigieuse de retrait unilatéral d'un avantage financier constitue une sanction déguisée s'inscrivant dans un contexte de harcèlement moral au sens des dispositions de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 ;

- la modification des termes de son contrat de travail exigeait un accord de sa part ;

- les fautes commises par la commune résultant de la rupture unilatérale de son engagement lui ont causé un préjudice financier et moral.

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Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- le décret n° 62-1263 du 30 octobre 1962 ;

- le décret n° 85-730 du 17 juillet 1985 ;

- le décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A...,

- les conclusions de M. Errera, rapporteur public,

- et les observations de Me B..., substituant Me C..., pour la commune d'Angervilliers.

Considérant ce qui suit :

1. Mme E..., titulaire du grade d'attaché territorial et exerçant les fonctions de secrétaire de mairie de la commune d'Angervilliers, a demandé par courrier du 24 février 2014 le rétablissement du bénéfice de l'indemnité de résidence qui lui avait été accordée jusqu'en juin 2013. Cette demande ayant été rejetée par un courrier du maire d'Angervilliers en date du 6 mars 2014, Mme E... a saisi le Tribunal administratif de Versailles d'une requête tendant, d'une part, à l'annulation de cette décision et à ce qu'il soit enjoint à la collectivité de rétablir le versement de l'indemnité litigieuse et, d'autre part, à ce que la commune soit condamnée à l'indemniser du préjudice subi. Par le jugement n° 1402386 du 14 juin 2016 dont Mme E... relève appel, le Tribunal administratif de Versailles a condamné la commune d'Angervilliers à lui verser l'indemnité de résidence au titre du mois de juin 2013, a renvoyé la requérante devant l'administration afin qu'il soit procédé au calcul et à la liquidation, sur cette somme, des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, et a rejeté le surplus de ses conclusions.

Sur la recevabilité de l'appel :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête (...) Elle contient l'exposé des faits et moyens ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ".

3. Si une requête d'appel se bornant à reproduire intégralement et exclusivement le texte des écritures de première instance ne satisfait pas aux prescriptions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, un mémoire d'appel qui ne constitue pas la reproduction littérale d'un mémoire de première instance et énonce de manière précise et nouvelle les critiques adressées à la décision dont l'annulation a été demandée au tribunal administratif répond en revanche aux exigences de motivation des requêtes d'appel.

4. La commune d'Angervilliers soutient que la requête de Mme E... serait irrecevable faute de présenter des moyens d'appel. Il apparaît au contraire que celle-ci s'appuie sur les dispositions du jugement dont elle relève appel pour en contester le bien-fondé, et formule en outre différemment les moyens déjà soulevés en première instance, répondant ainsi aux exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative. Par suite, la fin de non-recevoir doit être écartée.

5. En second lieu, aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf dispositions contraires, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 et R. 751-4-1 ".

6. Il ressort des pièces du dossier que Mme E... a reçu notification du jugement attaqué le 18 juin 2016 et qu'elle a, à cette occasion, été informée du délai d'appel de deux mois. Si par sa requête d'appel enregistrée le 12 août 2016, dans le délai prévu à l'article R. 811-2 précité, Mme E... a demandé, d'une part, la réformation du jugement en tant qu'il n'annulait pas totalement la décision d'abroger l'attribution de l'indemnité de résidence et, d'autre part, l'annulation de la décision du maire d'Angervilliers portant suppression de l'indemnité de résidence de sa fiche de paie, ce n'est que par un mémoire enregistré le 19 août 2017, soit postérieurement à l'expiration du délai d'appel, qu'elle a, reprenant ses conclusions de première instance, demandé la condamnation de la commune à l'indemniser des préjudices financier et moral résultant de la décision selon elle illégale, de suppression du versement de cette indemnité. Par conséquent, ces conclusions indemnitaires ne peuvent être regardées comme un appel principal régulièrement formé dans le délai de recours, et doivent à ce titre être rejetées comme étant irrecevables.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme E... était employée par la commune d'Angervilliers en qualité d'agent titulaire de la fonction publique territoriale. L'appelante étant à ce titre placée dans une situation légale et réglementaire et non contractuelle, le moyen tiré de ce que la décision attaquée résulterait d'une modification unilatérale de son contrat par son employeur est inopérant et doit être écarté.

8. En deuxième lieu, l'autorité absolue de chose jugée s'attache au dispositif d'un jugement qui annule une décision administrative et au motif d'annulation qui en constitue le soutien nécessaire. Elle est subordonnée à la triple identité de parties, d'objet et de cause.

9. Mme E... soutient que par un jugement n° 0303228 et 0304494 du Tribunal administratif de Versailles du 21 mars 2005 et par un arrêt n°06VE01886 du 25 septembre 2007 de la Cour, tous deux devenus définitifs, il lui a été reconnu le droit de bénéficier de l'indemnité de résidence. Cependant ces deux décisions, qui répondaient à des conclusions indemnitaires et non d'annulation, avaient seulement pour objet de se prononcer sur les droits à réparation de l'intéressée à la suite de l'engagement de la responsabilité de la commune d'Angervilliers et résultant de l'annulation, d'une part du refus illégal de la collectivité de reconnaître comme imputables au service ses arrêts de maladie à compter du 3 février 2004, d'autre part, de la mesure de suspension également illégale dont elle avait fait l'objet au cours de l'année 2003. Par conséquent, les conditions d'identité de cause et d'objet n'étant pas remplies, Mme E... n'est pas fondée à soutenir qu'en refusant d'annuler la décision du maire d'Angervilliers lui refusant le bénéfice de l'indemnité de résidence, le jugement attaqué aurait méconnu l'autorité de la chose jugée.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire ". Aux termes de l'article 87 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général(...) ". Selon l'article 88 de la même loi : " L'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale (...) fixe, par ailleurs, les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat ". Enfin, il résulte de l'article 1er du décret du 17 juillet 1985 relatif à la rémunération des fonctionnaires de l'Etat et des fonctionnaires de collectivités territoriales que ces fonctionnaires " sont régis par les mêmes dispositions en ce qui concerne les modalités de calcul du traitement, de l'indemnité de résidence et du supplément familial de traitement ".

11. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, s'il appartient aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales, dans les limites et conditions fixées par les dispositions législatives et réglementaires applicables, de déterminer les régimes indemnitaires qu'elles décident d'accorder aux fonctionnaires territoriaux qu'elles emploient, sont en revanche applicables de plein droit aux fonctionnaires territoriaux comme à ceux de l'Etat les dispositions, édictées par décret, relatives au traitement, à l'indemnité de résidence ou au supplément familial ainsi que celles instituant des indemnités ayant le caractère d'un complément de traitement. Par suite, Mme E... n'est pas fondée à soutenir que le conseil municipal avait seul compétence pour prendre la décision en litige. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du maire de la commune d'Angervilliers doit être écarté.

12. En quatrième lieu, sur le fondement des dispositions de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires rappelées au point précédent, l'article 9 du décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 modifié, relatif à la rémunération des personnels civils et militaires de l'Etat, des personnels des collectivités territoriales et des personnels des établissements publics d'hospitalisation, fixe les modalités d'allocation et de calcul de l'indemnité de résidence. Il y est prévu trois taux d'indemnité de résidence, de 0 %, de 1 % et de 3 % du traitement soumis aux retenues pour pension, dont le champ d'application territoriale est fixé suivant les zones territoriales d'abattement de salaires telles qu'elles sont déterminées par l'article 3 du décret du 30 octobre 1962 portant majoration du salaire minimum national interprofessionnel garanti.

13. En l'espèce, il est constant que la commune d'Angervilliers, lieu de la résidence administrative de Mme E..., se situe dans une zone géographique pour laquelle le taux d'indemnité de résidence est de 0 %. Par suite, Mme E... ne remplissait pas les conditions lui permettant de bénéficier de l'indemnité de résidence à la date du 6 mars 2014. En conséquence, en adoptant la décision litigieuse refusant d'accorder à Mme E... le bénéfice de l'indemnité de résidence sollicitée, l'autorité territoriale n'a pas illégalement porté atteinte aux droits acquis de l'appelante dès lors que, contrairement à ce que soutient celle-ci, la décision intervenue le 6 mars 2014 n'avait pas pour objet de retirer ni même d'abroger le versement de l'indemnité litigieuse, la décision d'abrogation étant intervenue au cours du mois de juin 2016, mais de refuser de lui accorder le bénéfice d'une indemnité à laquelle elle n'avait pas droit faute de remplir les conditions de son octroi.

14. En cinquième lieu, aux termes de l'article 6 quinquiès de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version alors applicable : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel (...) ".

15. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements, dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral, revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

16. Comme il l'a été dit au point 13 du présent arrêt, la décision querellée refusant d'accorder à Mme E... le bénéfice de l'indemnité de résidence n'est pas illégale, dès lors que l'appelante ne remplissait pas les conditions pour y prétendre. Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que cette décision, qui ne peut-être regardée comme un retrait d'un avantage financier, constituerait une sanction déguisée, ni qu'elle relèverait d'un agissement relevant de l'article 6 quinquiès de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.

17. Il résulte de ce qu'il précède que Mme E... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté le surplus de sa demande.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune d'Angervilliers présentées sur le fondement de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme E... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Angervilliers tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

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