| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème chambre, 07 juin 2018, 16VE01960-16VE01961

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B...A...et la Sarl Visionaxe ont demandé au Tribunal administratif de Montreuil :

1°) d'annuler l'arrêté du 9 avril 2015, par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré d'utilité publique au profit de la société d'économie mixte (SEM) Deltaville le projet de restructuration du centre-ville de la commune de Montfermeil ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1504961-1504965 en date du 21 avril 2016, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté leurs demandes.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête et un mémoire ampliatif enregistrés le 21 juin 2016 et le 2 août 2016 sous le n° 16VE01960, MmeA..., représentée par Me Achour, avocat, demande à la Cour :

1° d'annuler ce jugement ;

2° d'annuler cet arrêté ;

3° de mettre à la charge de l'Etat le versement à d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que le jugement est mal fondé, l'acte déclaratif d'utilité publique étant illégal :

- cet acte a été pris à la suite d'une procédure irrégulière : l'étude d'impact est insuffisante à défaut de prendre en compte l'avis de l'autorité environnementale ; le dossier d'enquête publique est incomplet ; du fait des réserves dont est assorti l'avis favorable du commissaire enquêteur, cet avis revêt en réalité un caractère défavorable ;

- cet acte ne présente pas un caractère d'utilité publique : l'application du principe de précaution n'est pas justifiée ; le projet est dépourvu d'utilité publique.

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II. Par une requête et un mémoire ampliatif enregistrés le 21 juin 2016 et le 2 août 2016 sous le n° 16VE01961, la Sarl Visionaxe, représentée par Me Achour, avocat, demande à la Cour :

1° d'annuler ce jugement ;

2° d'annuler cet arrêté ;

3° de mettre à la charge de l'Etat le versement à d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que le jugement est mal fondé, l'acte déclaratif d'utilité publique étant illégal :

- cet acte a été pris à la suite d'une procédure irrégulière : l'étude d'impact est insuffisante à défaut de prendre en compte l'avis de l'autorité environnementale ; le dossier d'enquête publique est incomplet ; du fait des réserves dont est assorti l'avis favorable du commissaire enquêteur, cet avis revêt en réalité un caractère défavorable ;

- cet acte ne présente pas un caractère d'utilité publique : l'application du principe de précaution n'est pas justifiée ; le projet est dépourvu d'utilité publique.

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Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la convention, signée le 25 juin 1998 à Aarhus, sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ;

- la Charte de l'environnement ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Guével,

- les conclusions de Mme Ribeiro-Mengoli, rapporteur public.

1. Considérant que les deux requêtes n° 16VE01960 et n° 16VE01961 susvisées ont fait l'objet d'une instruction commune et présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même arrêt ;

2. Considérant que, par ces deux requêtes, MmeA..., propriétaire d'un local commercial situé au 24 rue Henri-Barbusse à Montfermeil, et la Sarl Visionaxe, locataire de ce local, relèvent appel du jugement en date du 21 avril 2016 par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté n° 2015-0759 en date du

9 avril 2015 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré d'utilité publique, au profit de la société d'économie mixte (SEM) Deltaville, le projet de restructuration du centre-ville de Montfermeil ;

Sur la régularité de la procédure de déclaration d'utilité publique :

En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact :

3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. II. - (...) l'étude d'impact comporte les éléments suivants (...) 2° Une description du projet, y compris en particulier : (...) une estimation des types et des quantités de résidus et d'émissions attendus, tels que la pollution de l'eau, de l'air, du sol et du sous-sol, le bruit, la vibration, la lumière, la chaleur, la radiation, et des types et des quantités de déchets produits durant les phases de construction et de fonctionnement.(...); (...) 8° Les mesures prévues par le maître de l'ouvrage pour éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine et réduire les effets n'ayant pu être évités ; compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S'il n'est pas possible de compenser ces effets, le maître d'ouvrage justifie cette impossibilité. La description de ces mesures doit être accompagnée de l'estimation des dépenses correspondantes, de l'exposé des effets attendus de ces mesures à l'égard des impacts du projet sur les éléments mentionnés au 5° ; 9° Le cas échéant, les modalités de suivi des mesures d'évitement, de réduction et de compensation proposées ; (...)" ;

4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la première étude d'impact déposée en mai 2013 a été complétée en juillet 2014 afin de prendre en compte l'avis de l'autorité environnementale mentionnée à l'article L. 122-1 du code de l'environnement et désignée par l'article R. 122-6 du même code ; que cette autorité environnementale a, d'une part, observé (page 4) que " le sondage S5 semble correspondre à la zone ayant accueilli une cuve de fioul, il est cependant le seul à ne pas avoir été analysé au-delà de 2 mètres, alors que les résultats montrent une très nette augmentation des taux de sulfates cumulés et fractions solubles jusqu'à deux mètres de profondeur (page 36) et que les sondages proches révèlent la présence d'une nappe d'eau souterraine à 3,80 m " ; qu'elle a préconisé au pétitionnaire de " préciser les points d'analyse manquants, de vérifier la pollution de la nappe souterraine " et de façon générale " recommande que, dans les étapes ultérieures du projet, soient réalisées des études complémentaires, notamment concernant les sols pollués " ; que si l'étude d'impact ainsi complétée, jointe au dossier d'enquête publique, reprend (page 65) la recommandation de l'autorité environnementale de réaliser le sondage S5 au-delà de 2 mètres de profondeur jusqu'au niveau de la nappe phréatique située à une profondeur de 3,80 m, elle n'en comporte pas l'analyse pour la raison que le sondage préconisé n'a pu être fait en raison de difficultés techniques non contestées ; que cette circonstance n'est pas, en l'espèce, de nature à elle seule à faire regarder l'étude d'impact comme insuffisante quant à la vérification de la pollution des sols ; que, d'autre part, le fait que des études complémentaires doivent être menées au gré des étapes de mise en oeuvre du projet suivant les recommandations de l'autorité environnementale, et comme s'y est d'ailleurs engagée la société d'économie mixte (SEM) Deltaville, aménageur du projet, dans un courrier du 6 janvier 2015 annexé à l'arrêté attaqué, n'est pas non plus de nature à rendre l'étude d'impact insuffisante et à avoir faussé l'appréciation du public ou celle de l'administration ; que, par suite, le moyen ne peut qu'être écarté ;

En ce qui concerne le moyen tiré de l'incomplétude du dossier d'enquête publique :

5. Considérant qu'aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le plan général des travaux ; 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L'appréciation sommaire des dépenses. " ;

6. Considérant que, pour les motifs exposés aux points précédents, le dossier soumis à l'enquête publique préalable à la réalisation de travaux ou d'ouvrages dans le cadre du projet de restructuration du centre-ville de la commune de Montfermeil ne peut être considéré comme incomplet du seul fait qu'il ne comporte pas les résultats d'analyse du sondage S5 ni les études complémentaires, recommandés par l'autorité environnementale et objet de la réserve assortissant les conclusions du commissaire-enquêteur ; que, par suite, le moyen ne peut qu'être écarté ;

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de la convention d'Aarhus :

7. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la convention d'Aarhus susvisé : " (...). 4. Chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence. " ; que Mme A...et la Sarl Visionaxe soutiennent que l'absence dans le dossier d'enquête publique des résultats des études complémentaires ci-dessus n'a pas mis à même le public, faute d'information suffisante sur l'état du sol, d'exercer une influence réelle sur le processus décisionnel ; que si les requérantes entendent ainsi se prévaloir de la méconnaissance des stipulations du 4 de l'article 6 de la convention d'Aarhus, ces stipulations créent seulement des obligations entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne ;

En ce qui concerne la portée des conclusions du commissaire enquêteur :

8. Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies./(...). Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet." ; qu'aux termes de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " (...) Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 112-23 du même code : " (...) si les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont défavorables à la déclaration d'utilité publique de l'opération envisagée, le conseil municipal est appelé à émettre son avis par une délibération motivée dont le procès-verbal est joint au dossier transmis au préfet. Faute de délibération dans un délai de trois mois à compter de la transmission du dossier au maire, le conseil municipal est regardé comme ayant renoncé à l'opération. " ;

9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a rendu des conclusions favorables à la déclaration d'utilité publique " sous réserve que, pour les terrains où une pollution réelle ou au moins potentielle a été décelée, des études complémentaires portant sur la pollution des sols soient réalisées avant tout début de travaux, afin de bien s'assurer de la non nocivité de ces sols pour les futurs habitants " ; que, comme il est dit au point 4, la société d'économie mixte (SEM) Deltaville a été confrontée à des obstacles techniques l'ayant empêché d'effectuer des investigations complémentaires avant travaux ; que, toutefois, cette circonstance n'est pas de nature, en tout état de cause, à faire regarder comme défavorable l'avis émis par le commissaire enquêteur, dès lors que celui-ci n'a pas entendu conditionner le caractère favorable de son avis à la levée de la réserve ainsi émise ; que, par suite, le moyen ne peut qu'être écarté ;

Sur la légalité de la déclaration d'utilité publique :

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des exigences du principe de précaution :

10. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la Charte de l'environnement : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé " ; qu'aux termes de son article 5 : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage " ; qu'aux termes du 1° du II de l'article L.110-1 du code de l'environnement, la protection et la gestion des espaces, ressources et milieux naturels s'inspirent notamment du " principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable " ;

11. Considérant qu'une opération qui méconnaît les exigences du principe de précaution ne peut légalement être déclarée d'utilité publique ; qu'il appartient dès lors à l'autorité compétente de l'Etat, saisie d'une demande tendant à ce qu'un projet soit déclaré d'utilité publique, de rechercher s'il existe des éléments circonstanciés de nature à accréditer l'hypothèse d'un risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé, qui justifierait, en dépit des incertitudes subsistant quant à sa réalité et à sa portée en l'état des connaissances scientifiques, l'application du principe de précaution ; que, si cette condition est remplie, il lui incombe de veiller à ce que des procédures d'évaluation du risque identifié soient mises en oeuvre par les autorités publiques ou sous leur contrôle et de vérifier que, eu égard, d'une part, à la plausibilité et à la gravité du risque, d'autre part, à l'intérêt de l'opération, les mesures de précaution dont l'opération est assortie afin d'éviter la réalisation du dommage ne sont ni insuffisantes, ni excessives ; qu'il appartient au juge, saisi de conclusions dirigées contre l'acte déclaratif d'utilité publique et au vu de l'argumentation dont il est saisi, de vérifier que l'application du principe de précaution est justifiée, puis de s'assurer de la réalité des procédures d'évaluation du risque mises en oeuvre et de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation dans le choix des mesures de précaution ;

12. Considérant qu'il est constant que la pollution des sols révélée par les résultats des analyses qui font état d'une " très nette augmentation des taux de sulfates cumulés et fractions solubles jusqu'à deux mètres de profondeur " constitue un risque grave pour la santé humaine du fait de la présence de la nappe souterraine précitée ; que, toutefois, l'arrêté du 9 avril 2015 portant déclaration d'utilité publique comporte l'évaluation de ce risque et prescrit en son article 2 la mise en oeuvre des mesures compensatoires préconisées par l'autorité environnementale, prévues par l'étude d'impact précitée et détaillées par la société d'économie mixte (SEM) Deltaville dans son courrier du 6 janvier 2015, en particulier la réalisation de diagnostics de pollution des sols par sondage selon un quadrillage adapté à la taille du terrain et au projet ; que, par suite, le moyen ne peut qu'être écarté ;

En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence d'utilité publique de l'opération :

13. Considérant qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; que, dans l'hypothèse où un projet comporterait un risque potentiel justifiant qu'il soit fait application du principe de précaution, cette appréciation est portée en tenant compte, au titre des inconvénients d'ordre social du projet, de ce risque de dommage tel qu'il est prévenu par les mesures de précaution arrêtées et des inconvénients supplémentaires pouvant résulter de ces mesures et, au titre de son coût financier, du coût de ces dernières ;

14. Considérant que le projet a pour objectif de restructurer le centre-ville de Montfermeil afin de lui redonner son caractère central, de requalifier des espaces publics et de conforter le commerce et l'activité ; qu'il a également pour but de lutter contre l'habitat indigne, d'enrayer la dégradation du bâti et de reconstituer en lieu et place du parc ancien dégradé, une offre diversifiée de logements, neufs ou réhabilités, favorisant la mixité sociale propre à enrayer la baisse de la démographie constatée depuis les années 60 ; qu'eu égard aux avantages attachés à cette opération, ses inconvénients, en particulier ceux liés aux risques pour la santé du fait de la pollution des sols pour lesquels des mesures compensatoires suffisantes doivent être mises en oeuvre, ne sont pas de nature à retirer à l'opération son caractère d'utilité publique ; que, par suite, le moyen ne peut qu'être écarté ;

15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que Mme A...et la Sarl Visionaxe ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté leurs demandes ; qu'en conséquence, leurs conclusions tendant au versement d'une somme sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A...et de la Sarl Visionaxe le versement de la somme de 1 000 euros chacune à payer à la société d'économie mixte (SEM) Deltaville ;

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de Mme A...et de la Sarl Visionaxe sont rejetées.

Article 2 : Mme A...et la Sarl Visionaxe verseront chacune la somme de 1 000 euros à la société d'économie mixte (SEM) Deltaville sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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