Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision implicite du 13 juin 2019 par laquelle le maire de Rodez ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société Free mobile pour l'implantation d'une antenne relais de téléphonie sur le toit-terrasse d'un immeuble situé ... et la décision portant rejet de son recours gracieux.
Par un jugement n° 1906466 du 3 décembre 2021, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n° 22BX00365 puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 22TL20365 les 1er février 2022 et 2 octobre 2023, M. C..., représenté par Me le Bars, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 13 juin 2019 du maire de Rodez et la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre ;
3°) d'enjoindre à la société Free mobile de procéder au démantèlement des travaux réalisés sans délai et sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Rodez et de la société Free mobile une somme de 3 000 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
5°) de condamner solidairement la commune de Rodez et de la société Free mobile aux entiers dépens dont les frais de constat d'huissier du 14 octobre 2019.
Il soutient que :
- les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article D. 98-6-1 du code des postes et communications électroniques ;
- ils n'ont pas répondu sur la question de l'application d'une police spéciale relative à la sécurité sanitaire des antennes relais ;
- la décision de non-opposition est entachée d'un vice de forme car le formulaire Cerfa de demande ne comporte pas l'identité de son signataire mais uniquement le tampon de la personne morale Free mobile ;
- elle est entachée d'un vice de procédure en l'absence de consultation pour avis de l'architecte des bâtiments de France ;
- le dossier de demande n'indiquait pas que le projet était situé à proximité d'un site patrimonial ;
- le dossier ne comprend pas de photographies de nature à démontrer si la construction s'insère dans le paysage ;
- le projet, qui est situé aux abords d'un monument historique et entraîne un changement de destination, devait faire l'objet d'un permis de construire et non d'une déclaration préalable ;
- la décision en litige est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;
- elle méconnaît l'article 5 du décret du 3 mai 2002 ;
- elle méconnaît les dispositions du code des postes et télécommunications concernant le dossier d'information ;
- elle méconnaît les dispositions de l'article D. 98-6-1 du même code ;
- elle porte atteinte au principe de précaution ;
- le motif tiré de l'impossibilité d'intervention du maire en raison de l'existence d'une police spéciale dévolue à l'Etat est illégal dès lors que le maire pouvait s'opposer au projet au titre des règles d'urbanisme.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 avril 2022, la commune de Rodez, représentée par Me Aoust, conclut au rejet de la requête et, par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement en tant qu'il rejette ses conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C... une somme de 3 000 euros au titre de ces mêmes dispositions.
Il fait valoir que les moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés ou sont inopérants.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 avril 2022, la société Free mobile, représentée par Me Martin, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C... une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- M. C... ne dispose pas d'un intérêt pour agir à l'encontre de la décision attaquée ;
- les moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés ou sont inopérants.
Par ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. C....
Par ordonnance du 1er septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 2 octobre 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, et notamment la Charte de l'environnement de 2004 à laquelle se réfère son Préambule ;
- le code du patrimoine ;
- le code des postes et communications électroniques ;
- le code de l'urbanisme ;
- le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lasserre, première conseillère,
- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,
- et les observations de Me Le Bars, représentant M. C..., et de Me de Nogaret, représentant la commune de Rodez.
Considérant ce qui suit :
1. La société Free mobile a déposé le 13 avril 2019 une déclaration préalable de travaux portant sur l'implantation d'une antenne relais de téléphonie sur le toit d'un immeuble situé ... à Rodez (Aveyron). Par décision implicite du 13 juin 2019, le maire de Rodez ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. Par décision du 16 septembre 2019, le maire de Rodez a rejeté le recours gracieux formé par M. C... contre cette décision. Par la présente requête, il relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant l'annulation de ces deux décisions.
Sur la régularité du jugement :
2. Il ressort de la lecture du jugement attaqué que, contrairement à ce qu'affirme M. C..., le tribunal administratif de Toulouse a statué sur les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article D. 98-6-1 du code des postes et communications électroniques et de l'application d'une police spéciale relative à la sécurité sanitaire des antennes relais aux points 15 et 16 du jugement. Par suite, ce moyen doit être écarté.
Sur les conclusions en annulation :
En ce qui concerne la nécessité d'obtenir un permis de construire :
3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : / (...) b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. ". Aux termes de l'article R. 421-9 du même code : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / (...) j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m² et inférieures ou égales à 20 m². ". Aux termes de l'article R. 421-13 de ce code : " Les travaux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme à l'exception : / a) Des travaux mentionnés aux articles R. 421-14 à R. 421-16, qui sont soumis à permis de construire ; / b) Des travaux mentionnés à l'article R. 421-17, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable (...) ". Aux termes de l'article R. 421-14 dudit code : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : / a) Les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés ; / b) Dans les zones urbaines d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à quarante mètres carrés ; toutefois, demeurent soumis à permis de construire les travaux ayant pour effet la création de plus de vingt mètres carrés et d'au plus quarante mètres carrés de surface de plancher ou d'emprise au sol, lorsque leur réalisation aurait pour effet de porter la surface ou l'emprise totale de la construction au-delà de l'un des seuils fixés à l'article R. 431-2 ; / c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; / d) Les travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4. ". Enfin, aux termes de l'article R. 421-17 du même code : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à *R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement (...) ".
4. D'une part, le projet en litige, qui consiste en l'implantation d'une antenne de radiotéléphonie mobile sur une toiture-terrasse d'un immeuble, constitue une opération de travaux exécutés sur une construction existante. D'autre part, ce projet ne prévoit notamment pas la construction d'un local technique attenant et ne crée aucune surface de plancher ou emprise au sol. Enfin, M. C... n'apporte aucun élément de nature à établir que ce projet s'accompagnerait d'un changement de destination. Dans ces conditions, ce projet, qui ne porte pas sur les travaux prévus par l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme précité relève du régime de la déclaration préalable au titre du a) de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme. Par suite, M. C... n'est pas fondé à soutenir que le projet en litige relevait du régime du permis de construire.
En ce qui concerne la complétude du dossier de déclaration préalable :
5. La circonstance que le dossier de déclaration préalable de travaux serait incomplet ou que des pièces seraient insuffisantes, imprécises ou inexactes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité la décision de non opposition à déclaration préalable de travaux que dans le cas où ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ont été de nature à fausser l'appréciation de l'administration sur la conformité du projet à la réglementation.
6. D'une part, s'il ressort du formulaire Cerfa de déclaration préalable que le nom du déclarant n'est pas mentionné dans sa huitième page qui comprend uniquement sa signature accompagnée du tampon de la société Free mobile, il est constant que ce nom est mentionné à la page quinze de ce même document et que le dossier de demande comprenait une attestation du déclarant, M. A.... Par suite, et alors que cette omission n'a pas été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable, le moyen tiré vice de forme en raison de l'absence de mention de l'identité du signataire du formulaire Cerfa de déclaration préalable doit être écarté.
7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige se situe dans le champ de visibilité de la cathédrale Notre-Dame de l'Assomption de Rodez classée au titre des monuments historiques. Si le formulaire Cerfa de déclaration préalable n'indiquait pas cet élément, il ressort des pièces du dossier que le maire de Rodez a saisi l'architecte des bâtiments de France qui, contrairement à ce que soutient le requérant, a rendu un avis favorable sans réserve ni prescription le 3 mai 2019 sur cette déclaration préalable de travaux. En outre, le dossier de déclaration déposé par la société Free Mobile comprenait un plan de situation indiquant les sites patrimoniaux et monuments historiques. Dans ces conditions, la seule omission dans le formulaire de déclaration préalable du périmètre de protection du site patrimonial n'a pas été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. Par suite, le moyen tiré du vice de forme en raison de l'absence de mention relative à la situation du projet dans le champ de visibilité d'un monument historique doit être écarté.
8. Enfin, contrairement à ce que soutient M. C..., les photographies produites à l'appui de la déclaration préalable de travaux permettent de situer le terrain dans son environnement proche et lointain.
9. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux points 5 à 8 du présent arrêt que le moyen tiré de l'incomplétude du dossier de déclaration préalable de travaux doit être écarté.
En ce qui concerne l'avis de l'architecte des bâtiments de France :
10. Aux termes de l'article R. 425-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, (...) la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. " Aux termes de l'article L. 621-30 code du patrimoine : " (...) II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques. / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. (...) ".
11. Ainsi qu'il a été dit au point 7 du présent arrêt, l'architecte des bâtiments de France a rendu un avis favorable au projet d'installation d'une antenne de radiotéléphonie mobile par la société Free mobile contenu dans la déclaration préalable du 13 avril 2019. Alors que le projet en litige porté par la société Free Mobile est bien situé au ... à Rodez, le caractère incomplet du numéro de la déclaration préalable mentionné sur l'avis de l'architecte des bâtiments de France n'a pas pour effet d'entacher d'irrégularité cet avis émis sur ce projet. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'avis rendu par l'architecte des bâtiments de France ne peut qu'être écarté.
En ce que concerne l'atteinte à l'intérêt des lieux avoisinants :
12. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ".
13. Il ressort des pièces du dossier que le projet, qui consiste en l'implantation d'une antenne de radiotéléphonie mobile sur une toiture-terrasse d'un immeuble, est situé dans un environnement urbain sur une toiture comprenant déjà deux antennes similaires. S'il est situé à proximité de la cathédrale Notre-Dame de l'Assomption de Rodez classée au titre des monuments historiques, sa visibilité sera très faible au regard de son lieu d'implantation. L'architecte des bâtiments de France a d'ailleurs émis un avis favorable sans prescriptions sur ce projet. Ainsi, et alors même que le maire de Rodez s'était opposé pour ce motif à l'implantation d'un projet similaire quelques mois avant l'intervention de la décision en litige, le projet en litige ne peut être regardé comme portant atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux environnants. Par suite, en ne s'opposant pas à la déclaration préalable de travaux en litige, le maire de Rodez n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne les risques sanitaires :
14. En premier lieu, l'article 5 de la Charte de l'environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 énonce que : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". Ces dispositions s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs. S'il appartient, dès lors, à l'autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation délivrée en application de la législation sur l'urbanisme, les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement ne permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés faisant apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus.
15. Si certaines études tendent à montrer que les rayonnements des antennes relais peuvent entraîner des dommages sur l'ADN humain, aucun lien de causalité n'est établi, en l'état des connaissances scientifiques, entre ces rayonnements et la mutation V617F du gène codant JAK2 dont est atteint M. C.... Dans ces conditions, il ne ressort des pièces du dossier, alors qu'il n'est pas contesté que l'installation répond aux normes et seuils en vigueur sur le territoire national, aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, d'un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes-relais de téléphonie mobile et justifiant que, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autorités compétentes, le maire de Rodez s'oppose aux travaux déclarés par la société Free mobile, en application de l'article L. 421-7 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, et nonobstant la présence invoquée de deux autres antennes, M. C... n'est pas fondé à soutenir qu'en prenant l'arrêté contesté, le maire de Rodez aurait méconnu le principe de précaution.
16. En deuxième lieu, aux termes de l'article 5 du décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 susvisé : " Les personnes mentionnées à l'article 1er communiquent aux administrations ou autorités affectataires des fréquences concernées, à leur demande, un dossier contenant soit une déclaration selon laquelle l'équipement ou l'installation est conforme aux normes ou spécifications mentionnées à l'article 4, soit les documents justifiant du respect des valeurs limites d'exposition ou, le cas échéant, des niveaux de référence. Cette justification peut notamment être apportée en utilisant, dans les limites de son champ d'application, un protocole de mesure in situ du niveau d'exposition du public aux champs électromagnétiques, dont les références sont publiées au Journal officiel des Communautés européennes ou au Journal officiel de la République française. / Le dossier mentionné à l'alinéa précédent précise également les actions engagées pour assurer qu'au sein des établissements scolaires, crèches ou établissements de soins qui sont situés dans un rayon de cent mètres de l'équipement ou de l'installation, l'exposition du public au champ électromagnétique émis par l'équipement ou l'installation est aussi faible que possible tout en préservant la qualité du service rendu (...) ".
17. Les dispositions précitées ne sont pas applicables à l'instruction des déclarations ou demandes d'autorisation d'urbanisme, pour lesquelles le contenu du dossier de demande est défini par les dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. En particulier, le dossier prévu par l'article cité au point précédent ne figure pas au nombre des pièces dont la production est requise au titre des dispositions de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, qui fixent de manière exhaustive le contenu d'un dossier de déclaration de travaux. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté comme inopérant.
En ce qui concerne la méconnaissance du code des postes et communications électroniques :
18. En vertu du principe de l'indépendance des législations, il n'appartient pas à l'autorité en charge de la délivrance des autorisations d'urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, mais seulement de se prononcer sur la conformité du projet aux règles d'urbanisme en vigueur. Dès lors, le requérant ne peut utilement, pour critiquer l'emplacement du projet, se prévaloir des dispositions du code des postes et communications électroniques.
En ce qui concerne l'erreur de droit tenant à l'existence d'une police spéciale dévolue à l'Etat :
19. Si M. C... soutient que, par la décision du 16 septembre 2019, le maire de Rodez a commis une erreur de droit en estimant qu'il ne pouvait intervenir en raison de l'existence d'une police spéciale dévolue à l'Etat, il ressort de la lecture même de cette décision que le maire ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile le 13 avril 2019 au motif que le projet en litige ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 111-27, usant ainsi des pouvoirs qu'il tient au titre du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit entachant la décision rejetant le recours gracieux de M. C... doit être écarté.
20. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte doivent être rejetées.
Sur les conclusions incidentes de la commune de Rodez dirigées contre l'article 2 du jugement rejetant sa demande tendant à l'attribution d'une somme de 3 000 euros au titre des frais liés au litige de première instance :
21. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".
22. Dans les circonstances de l'espèce, en ne mettant pas à la charge de M. C... une somme au titre des frais exposés par la commune de Rodez et non compris dans les dépens, le tribunal administratif de Toulouse n'a pas fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les frais liés au litige :
23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Rodez et de la société Free mobile, qui ne sont pas les parties perdantes à la présente instance, la somme que M. C... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens en ce compris les frais d'huissier dont il réclame le remboursement. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C... une somme de 1 000 euros à verser à la société Free mobile et la même somme à verser à la commune de Rodez au titre de ces mêmes dispositions.
24. La présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens au sens de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions de l'appelant présentées sur ce fondement ne peuvent qu'être rejetées.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. C... est rejetée.
Article 2 : L'appel incident de la commune de Rodez est rejeté.
Article 3 : M. C... versera à la société Free mobile et à la commune de Rodez une somme de 1 000 euros chacune au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C..., à la commune de Rodez et à la société Free mobile.
Délibéré après l'audience du 7 mars 2024, à laquelle siégeaient :
M. Chabert, président,
M. Haïli, président assesseur,
Mme Lasserre, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2024.
La rapporteure,
N. Lasserre
Le président,
D. ChabertLa greffière,
N. Baali
La République mande et ordonne au préfet de l'Aveyron en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
2
N° 22TL20365
