| France, Cour administrative d'appel de Toulouse, 4ème chambre, 29 juin 2023, 22TL21393

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme E... A... et M. D... C... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler, d'une part, l'avis favorable rendu par le préfet de l'Hérault le 8 avril 2020 sur la demande de permis de construire présentée par M. B... F... et, d'autre part, l'arrêté du 6 avril 2021 par lequel le maire de Combaillaux a accordé ce permis de construire pour l'implantation de trois maisons d'habitation.

Par un jugement n° 2102836 du 21 avril 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de Mme A... et M. C....

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 juin 2022 et le 16 décembre 2022, Mme E... A... et M. D... C..., représentés par la SELARL Maillot avocats et associés, demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 21 avril 2022 ;

2°) de constater l'illégalité et d'annuler l'avis du préfet de l'Hérault du 8 avril 2020 ;

3°) d'annuler l'arrêté du maire de Combaillaux du 6 avril 2021 ;

4°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune de Combaillaux une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils justifient d'un intérêt à agir contre le permis de construire en litige ;

- le dossier de demande de permis de construire était insuffisant au regard des exigences prévues par les articles R. 431-8 et R. 431-24 du code de l'urbanisme ;

- le projet méconnaît l'article 2.1.2 du règlement du plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt ainsi que les articles L. 111-1 et R. 111-2 du code de l'urbanisme en l'absence d'un point d'eau règlementaire pour la défense contre l'incendie ;

- le permis de construire est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme et méconnaît l'article R. 111-14 du même code ;

- le projet méconnaît l'article 2.1.6 du règlement du plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt ;

- l'avis favorable émis par le préfet de l'Hérault le 8 avril 2020 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme et méconnaît l'article R. 111-14 du même code.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 septembre 2022, la commune de Combaillaux, représentée par la SCP Territoires avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir contre le permis en litige ;

- les moyens invoqués par les appelants ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés le 22 novembre 2022 et le 10 janvier 2023, M. F... et la société civile immobilière Nature, représentés par Me Arnaud-Buchard, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt à agir contre le permis en litige ;

- les moyens invoqués par les appelants ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 décembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués par les requérants contre l'avis du préfet de l'Hérault ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 10 janvier 2023.

Les parties ont été informées le 8 juin 2023, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de relever d'office l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de l'avis du préfet de l'Hérault dès lors que ledit avis présente le caractère d'un acte préparatoire insusceptible de recours.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jazeron, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,

- les observations de Me Bard, représentant les requérants, de Me Arnaud-Buchard, représentant le pétitionnaire, et de Me d'Audigier, représentant la commune.

M. F... et la société civile immobilière Nature ont présenté une note en délibéré le 15 juin 2023.

Considérant ce qui suit :

1. M. F..., en sa qualité de représentant de la société civile immobilière Nature alors en cours de constitution, a présenté le 19 mars 2020 une demande de permis de construire portant sur l'implantation de trois maisons d'habitation sur une unité foncière composée des parcelles cadastrées ..., situées chemin de la Balajade, sur le territoire de la commune de Combaillaux (Hérault). Par un arrêté du 6 avril 2021, le maire de cette commune lui a délivré ce permis de construire. Mme A... et M. C..., voisins du terrain d'assiette du projet, ont saisi le tribunal administratif de Montpellier d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 avril 2021 ainsi que de l'avis rendu par le préfet de l'Hérault sur la demande de permis de construire le 8 avril 2020. Mme A... et M. C... relèvent appel du jugement du 21 avril 2022 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne l'avis du préfet du 8 avril 2020 :

2. Selon les dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme applicables en l'espèce : " Lorsque le maire (...) est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / (...) ".

3. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Combaillaux n'est plus couverte par un document d'urbanisme depuis que son plan d'occupation des sols est devenu caduc le 27 mars 2017. Par suite et en application des dispositions précitées, le préfet de l'Hérault a été saisi pour émettre un avis conforme sur la demande de permis de construire en litige. Il a rendu le 8 avril 2020 un avis favorable sur le dossier en estimant que le projet ne soulevait aucune remarque au titre de la règle de constructibilité limitée prévue par l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. L'avis ainsi émis par l'autorité préfectorale constitue cependant un acte préparatoire insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et les conclusions tendant à l'annulation de cet avis ne peuvent dès lors qu'être rejetées comme irrecevables.

En ce qui concerne le permis de construire du 6 avril 2021 :

4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; / b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; / (...) ". La circonstance que le dossier de demande ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire accordé que dans le cas où ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'administration sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

5. La notice jointe au dossier de demande de permis de construire mentionne que les parcelles constituant le terrain d'assiette du projet se situent dans un environnement composé de parcelles de grande taille supportant des maisons individuelles récentes et que ce terrain est partiellement recouvert de garrigue et de quelques arbres de haute tige. Elle expose par ailleurs les choix retenus en matière de matériaux et de couleurs pour permettre l'insertion des maisons projetées dans leur environnement, ainsi que les mesures prévues pour le traitement des espaces libres et des plantations. Le dossier de demande de permis comporte par ailleurs un plan de situation, un plan de masse, plusieurs photographies de l'existant et une modélisation des constructions prévues, lesquels permettent de visualiser les habitations voisines ainsi que les espaces naturels situés sur les côtés nord et ouest de l'unité foncière. L'administration a ainsi été mise à même de porter son appréciation en toute connaissance de cause sur la manière dont le projet en litige s'intègrerait dans son environnement. En conséquence, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme doit être écarté.

6. En deuxième lieu, selon l'article R. 431-24 du code de l'urbanisme : " Lorsque les travaux projetés portent sur la construction, sur le même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette comprenant une ou plusieurs unités foncières contiguës, doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance avant l'achèvement de l'ensemble du projet, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par un plan de division et, lorsque des voies ou espaces communs sont prévus, le projet de constitution d'une association syndicale des acquéreurs à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l'entretien de ces voies et espaces communs à moins que l'ensemble soit soumis au statut de la copropriété ou que le demandeur justifie de la conclusion avec la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent d'une convention prévoyant le transfert dans leur domaine de la totalité des voies et espaces communs une fois les travaux achevés. ".

7. Il résulte des termes mêmes de ces dispositions, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007, que le dossier de demande de permis de construire ne doit comprendre les pièces qu'elles mentionnent que dans l'hypothèse où le terrain d'assiette du projet doit faire l'objet d'une division en propriété en jouissance avant l'achèvement de l'ensemble des travaux pour lesquels le permis est sollicité. En l'espèce, le pétitionnaire n'a pas coché la case du formulaire de demande correspondant à une telle hypothèse et s'est borné à indiquer que les logements projetés seraient destinés à la vente, sans qu'aucune pièce du dossier ne permette de supposer qu'il serait procédé à une division du terrain en propriété ou en jouissance avant que l'ensemble du projet ait été réalisé. En particulier, la seule circonstance que le plan de masse produit par le pétitionnaire matérialise des clôtures privatives entre les jardins entourant les trois maisons d'habitation n'est pas de nature à établir, par elle-même, que l'opération de division interviendrait avant l'achèvement de l'ensemble des travaux. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 431-24 du code de l'urbanisme doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ". Doivent être regardées comme des parties actuellement urbanisées de la commune, pour l'application des dispositions précitées, celles qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. En dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées, ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées.

9. Il ressort des pièces du dossier et notamment des photographies aériennes produites par les parties que le terrain d'assiette du projet se situe en bordure ouest d'une zone agglomérée regroupant plusieurs dizaines de constructions pavillonnaires implantées le long du chemin de la Balajade. S'il est vrai que l'unité foncière concernée s'ouvre sur son côté ouest sur un espace naturel et agricole, il apparaît qu'elle en est séparée par un ruisseau et qu'elle jouxte sur ses trois autres côtés des parcelles bâties avec lesquelles elle constitue un compartiment homogène. Les parcelles du pétitionnaire sont, en outre, desservies par une voie publique et par l'ensemble des réseaux ainsi que le confirment les avis des services gestionnaires recueillis à l'occasion de l'instruction de la demande de permis. Dans ces conditions, la réalisation des travaux contestés, portant sur l'édification de trois maisons individuelles sur un terrain d'une superficie totale de 2 000 m2, n'aura pas pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Il en résulte que le maire de Combaillaux n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant, comme l'avait également considéré le préfet de l'Hérault dans son avis du 8 avril 2020, que le projet en litige pouvait être autorisé sans méconnaître l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme : " En dehors des parties urbanisées des communes, le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature, par sa localisation ou sa destination : / 1° A favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés ; / (...) ".

11. Les requérants soutiennent que l'opération contestée serait de nature à favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants en méconnaissance de ces dispositions. Il résulte toutefois de ce qui a été développé au point 9 du présent arrêt que le terrain d'assiette du projet ne peut être regardé comme situé en dehors des parties urbanisées de la commune de Combaillaux. Au surplus, eu égard aux caractéristiques du projet et à celles des lieux avoisinants le permis de construire en litige ne favorise pas une urbanisation incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants.

12. En cinquième lieu, selon l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. ". Et selon l'article R. 111-2 du même code : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ".

13. Par ailleurs, aux termes de l'article 2.1.2 du règlement du plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt de la commune de Combaillaux applicable à la zone de précaution forte B1 au sein de laquelle se situe le terrain d'assiette du projet : " Les constructions nouvelles ne disposant pas d'une défense extérieure contre l'incendie sont interdites. / Sont considérées comme disposant d'une défense extérieure contre l'incendie, les constructions dont l'entrée est située à moins de 150 mètres (cent cinquante mètres), mesurés suivant l'axe de la voie ou du chemin qui relie l'entrée principale de la construction, d'un point d'eau règlementaire (cf. schéma n° 4). / Un point d'eau règlementaire est constitué indifféremment, soit par un poteau ou bouche d'incendie (hydrant) relié à un réseau de distribution d'eau permettant de réaliser un débit de 60 m3/h sous une pression dynamique de 1 bar pendant deux heures, soit un réservoir doté d'une prise d'eau normalisée, accessible aux véhicules de lutte contre l'incendie et capable de fournir un volume de 120 m3 pendant deux heures. ".

14. Il ressort des pièces du dossier de demande de permis de construire et notamment du plan de masse incendie coté PC 2.1 que le projet inclut l'implantation d'une borne incendie à moins de 150 mètres des constructions prévues, tout en énonçant que l'emplacement exact de ce point d'eau sera déterminé par les autorités publiques compétentes. L'arrêté du 6 avril 2021 a repris cette mesure sous la forme d'une prescription en indiquant en son article 2 qu'une borne incendie règlementaire doit être installée à proximité de l'opération, à moins de 150 mètres des habitations, pour assurer la conformité du projet au règlement du plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt. Il ressort également des pièces du dossier que la société SAUR a proposé un devis le 16 juillet 2020 pour la création d'un poteau incendie sur le chemin de la Balajade et que ce devis a été signé par le maire de Combaillaux le 9 novembre 2020 avec la mention " bon pour accord ". Le devis en cause précise que le délai d'exécution des travaux s'élève à trente jours et l'arrêté du 6 avril 2021 mentionne que leur réalisation s'effectuera sous la maîtrise d'ouvrage de la commune, préalablement au démarrage du projet de construction. Dès lors et en tout état de cause, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le maire était dans l'impossibilité de déterminer par quelle collectivité et dans quel délai les travaux de pose du poteau incendie seraient exécutés. Eu égard à l'ensemble de ces éléments et sans qu'importent les modalités de prise en charge financière de ces travaux, lesquelles ne sont au demeurant pas prévues par l'arrêté attaqué, le permis de construire délivré à M. F... ne méconnaît ni les dispositions des articles L. 111-11 et R. 111-2 du code de l'urbanisme, ni les prescriptions de l'article 2.1.2 du règlement du plan de prévention des risques d'incendie de forêt.

15. En sixième lieu, selon l'article 2.1.6 du règlement du plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt de la commune de Combaillaux applicable à la zone B1 où est situé le terrain d'assiette du projet : " Les opérations d'urbanisme collectives non visées au titre Ier du livre III du code de l'urbanisme ou les opérations d'urbanisme visées au titre Ier du livre III du code de l'urbanisme et qui ne seraient pas en continuité directe avec une zone déjà urbanisée sont interdites (la continuité directe s'entend avec une zone de contact d'au minimum de 200 mètres et au minimum égale au tiers de son périmètre - cf. schéma n° 6). "

16. Les dispositions précitées ainsi que le schéma n° 6 les illustrant ont pour objet de s'opposer aux opérations qui, en raison de leur importance et de leur continuité insuffisante avec les zones déjà urbanisées, seraient de nature à aggraver les risques liés aux incendies de forêt. Le projet en litige, portant sur la réalisation de trois maisons individuelles sur une même parcelle, n'est pas au nombre des opérations d'aménagement visées au titre Ier du livre III du code de l'urbanisme et ne peut être regardé comme constituant une opération d'urbanisme collective au sens et pour l'application de l'article 2.1.6 du règlement du plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt applicable à la zone B1. Dans ces conditions, alors au surplus que l'implantation des trois constructions envisagées par le pétitionnaire respecte les prescriptions imposées par l'article 2.1.1 de ce règlement pour les nouveaux bâtiments individuels dans cette même zone, le moyen tiré de la violation de l'article 2.1.6 précité ne peut qu'être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Combaillaux et le pétitionnaire, que Mme A... et M. C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 21 avril 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande en annulation.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la commune de Combaillaux, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme demandée par Mme A... et M. C... au titre des frais non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des requérants les sommes réclamées par la commune de Combaillaux, M. F... et la société civile immobilière Nature au titre de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A... et M. C... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Combaillaux, d'une part, et par M. F... et la société civile immobilière Nature, d'autre part, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... A..., à M. D... C..., au ministre de la transition écologique et solidaire, à la commune de Combaillaux, à M. B... F... et à la société civile immobilière Nature.

Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault.

Délibéré après l'audience du 15 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Moutte, président,

M. Haïli, président assesseur,

M. Jazeron, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juin 2023.

Le rapporteur,

F. JazeronLe président,

J.-F. Moutte

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 22TL21393