Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de l'arrêté du 5 septembre 2018 par lequel le maire de Nîmes a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la construction d'une maison individuelle.
Par jugement no 1803468 du 18 décembre 2020, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 16 février 2021 sous le n° 21MA00671 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL00671 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, M. A..., représenté par la SCP CGCB et Associés, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 18 décembre 2020 ;
2°) d'annuler l'arrêté du maire de Nîmes du 5 septembre 2018 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier en l'absence des signatures prévues par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- c'est à tort que le maire a estimé que le certificat d'urbanisme délivré le 22 janvier 2018 n'avait pas cristallisé la règle d'urbanisme alors applicable, de sorte que le refus ne pouvait être fondé sur les dispositions issues du plan local d'urbanisme révisé le 7 juillet 2018, au motif qu'un sursis à statuer pouvait être légalement opposé à la date dudit certificat d'urbanisme ;
- la commune a entaché d'illégalité l'arrêté attaqué en appréciant sa demande au regard des nouvelles prescriptions du plan local d'urbanisme de la commune ;
- son projet ne pouvait, lors de la délivrance du certificat d'urbanisme le 22 janvier 2018, être regardé comme susceptible de compromettre ou de rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme de Nîmes ;
- le plan local d'urbanisme révisé est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il crée l'ensemble de la zone Nh dans laquelle se situe le terrain d'assiette du projet ;
- ce plan est également entaché d'illégalité en tant qu'il ne fixe pas des règles suffisantes permettant d'assurer l'insertion des extensions et annexes aux habitations de la zone Nh dans leur environnement, ;
- en l'absence de preuve d'affichage de la délibération du 7 juillet 2018, le plan local d'urbanisme de Nîmes ne produisait pas d'effets juridiques à la date de signature de l'arrêté de refus du permis de construire en litige.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mai 2021, la commune de Nîmes, représentée par Me Lhotellier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A... une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.
La clôture immédiate de l'instruction a été fixée le 25 octobre 2022 par une ordonnance en date du même jour.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Haïli, président-assesseur,
- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,
- et les observations de Me Senanedsch représentant la partie appelante.
Considérant ce qui suit :
1. M. A... a déposé le 20 août 2018 une demande de permis de construire en vue de la construction d'une maison individuelle, sur un terrain situé au 337 impasse de la Fourmi à Nîmes. Par un arrêté du 5 septembre 2018, le maire de Nîmes a refusé de lui délivrer ce permis de construire. M. A... relève appel du jugement du 18 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ".
3. Il résulte des pièces du dossier de première instance que la minute du jugement contesté a été signée par le président de la formation de jugement, la magistrate rapporteure ainsi que le greffier d'audience. Par suite, le moyen soulevé tiré du caractère irrégulier du jugement contesté, faute de signatures de la minute, manque en fait et doit donc être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
4. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à l'espèce: " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique (...) ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " (...) L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ".
5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que tout certificat d'urbanisme a pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d'urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande d'autorisation d'urbanisme, déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 153-11. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable.
6. Il ressort des pièces du dossier que le certificat d'urbanisme n° CU 30189 18 P0184 délivré à M. A... le 22 janvier 2018 sur le fondement du a) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme indiquait que le terrain en cause se situait en zone N2 du plan local d'urbanisme de Nîmes. Ce certificat prévoyait expressément que, dans le cadre de la révision en cours du plan local d'urbanisme, un sursis à statuer était susceptible d'être opposé à une future demande d'autorisation d'urbanisme dans la zone à laquelle appartenait le terrain concerné. D'une part, il n'est pas contesté qu'à cette date, le débat sur les orientations du plan d'aménagement et de développement durables dans le cadre de la procédure de révision du plan local d'urbanisme décidée par délibération du 29 mai 2010 avait déjà eu lieu en faisant l'objet d'une délibération le 2 juillet 2016 et que le conseil municipal de Nîmes avait approuvé, par délibération du 30 septembre 2017, le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme. D'autre part, compte tenu de la situation du terrain d'assiette de la construction projetée en zone Nh, dans un secteur peu dense de garrigues habitées, défini par le projet de plan local d'urbanisme comme " une zone naturelle de garrigue " où toute construction nouvelle à usage d'habitation est interdite, le projet de construction en litige d'une maison individuelle situé dans ce secteur naturel protégé était de nature à compromettre à la date du 22 janvier 2018 la réalisation du plan révisé, alors même que le secteur de son projet comporte déjà des constructions. L'appelant n'est donc pas fondé à soutenir que les conditions du sursis à statuer n'étaient pas remplies à la date du 22 janvier 2018 et que le plan local d'urbanisme révisé, adopté le 7 juillet 2018, ne pouvait lui être opposé. Le requérant n'est pas davantage fondé à soutenir que le maire de Nîmes a commis une erreur de droit en opposant l'absence de droits acquis au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date du certificat du 22 janvier 2018.
7. Aux termes de l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21 : / (...) 2° La délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme ; (...) ". Aux termes de l'article R. 153-21 du même code, dans sa version en vigueur : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / Il est en outre publié : / 1° Au Recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'il s'agit d'une délibération du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus ; / (...) L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ".
8. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du certificat d'affichage établi le 17 septembre 2018, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire, que la délibération en date du 7 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Nîmes a approuvé la révision du plan local d'urbanisme, régulièrement transmise au représentant de l'Etat et publiée au recueil des actes administratifs de la commune, a été affichée en mairie le 23 juillet 2018 jusqu'au 23 août inclus. Par suite, le moyen tiré de l'absence de caractère exécutoire de cette délibération doit être écarté.
9. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".
10. Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Nîmes : " La zone Nh caractérise majoritairement une zone naturelle de garrigue, occupée séculairement par l'homme, notamment à partir du XIXème siècle sous la forme d'un habitat de type " maset ". Des constructions diffuses sur des unités foncières importantes existent dans cette zone et peuvent être étendues de façon limitée à la condition qu'elles ne portent pas atteinte à la préservation des sols agricoles et forestiers, ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le nord de cette zone, la plus excentrée est en contact avec les zones naturelles (les espaces inconstructibles) et se caractérise par une ambiance de plateaux dominants où le bâti très diffus a bien préservé le caractère " garrigue ". Le Sud de cette zone de garrigue habitée est limité par l'accident technique dit de la " faille de Nîmes " qui a fortement modelé le relief par des talwegs plus ou moins étroits et escarpés et des crêtes dominantes, générant des ambiances de garrigues remarquables et bien préservées, grâce à un bâti diffus. (...) ". Aux termes de l'article Nh2 du même règlement : " Dans le secteur Nh : Sont admises, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, les occupations et utilisations des sols suivantes : / (...) 2) L'extension limitée des habitations existantes avant la date d'approbation du P.L.U. (2018) d'une surface de plancher minimale d'au moins 50 m² : / a/ Pour les bâtiments à usage d'habitation d'une surface de plancher existante comprise entre 50 à 100 m², l'extension sera limitée à un plafond de 30 % de surface de plancher existante, / b/ Pour les bâtiments à usage d'habitation d'une surface de plancher existante de plus de 100 m² l'extension sera limitée à 20 % de la surface de plancher existante, Pour ces deux cas de figures (a et b) les conditions sont : - la surface totale du plancher des constructions y compris l'existant ne devra pas dépasser 250 m², - et sur un terrain dont la configuration (tènement de propriété), pour ce qui concerne sa partie classée en Nh, n'a pas évolué depuis la date d'approbation du PLU, - C..., cette extension ne comprend ni les terrasses non couvertes ni les piscines. - Cette extension limitée ne pourra être autorisée qu'une seule fois à partir de la date d'approbation du PLU. / 3) La création de deux annexes à l'habitation d'une surface maximale de 50 m² au total dont l'une pourra être dissociée de l'habitation sans pouvoir excéder une distance maximale de 30 m. C..., n'entreront pas dans le calcul de ces annexes les piscines et leur local technique. (...) ".
11. Il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts. Il appartient seulement au juge de vérifier que le classement retenu par l'autorité administrative est légal au regard des critères réglementaires et non pas de se prononcer sur l'opportunité des choix effectués par les auteurs d'un plan local d'urbanisme.
12. Il ressort des pièces du dossier qu'au nombre des objectifs majeurs fixés par le plan d'aménagement et de développement durables adopté dans le cadre de la révision du plan local d'urbanisme de Nîmes figurent les "objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain" dans l'objectif de protéger les "garrigues habitées" de Nîmes du mitage. La zone Nh est créée pour intégrer l'ensemble des secteurs de garrigues habitées auparavant classés en zones naturelles N1, N2, N3, N4 et N5, zones naturelles de garrigues occupées par des constructions très diffuses sur des unités foncières importantes. Cette zone n'a pas vocation à accueillir des nouvelles constructions et le règlement du plan local d'urbanisme autorise seulement des extensions limitées des constructions existantes. Il ressort également des pièces du dossier que cette nouvelle zone Nh, d'une superficie d'environ 2 092 hectares, doit assurer, selon le règlement du plan local d'urbanisme, un rôle " d'espace tampon entre les quartiers plus urbains au sud et les garrigues naturelles au nord ". Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme justifie, en outre, la création de la zone Nh non seulement par l'impact environnemental et paysager de ces secteurs mais aussi par l'insuffisance de desserte par les réseaux publics et d'équipements de lutte contre l'incendie ainsi que par les risques liés à l'imperméabilisation des sols. Ainsi, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu protéger la zone Nh en raison de la préservation de la biodiversité des garrigues habitées, alors qu'une densification non maîtrisée de ces secteurs les mieux préservés entraînerait inévitablement un impact important sur les habitats naturels ou semi-naturels.
13. Il ressort des pièces du dossier que le secteur inclus dans la nouvelle zone Nh correspond aux garrigues d'habitat diffus eu égard aux impacts environnemental et paysager, à l'insuffisance de desserte par les réseaux publics, à l'insuffisance des équipements de défense incendie, ainsi qu'au risque lié à l'imperméabilisation des sols, tandis que les parcelles des anciennes zones N1 et N2, les plus densifiées et les mieux raccordées aux réseaux, ont été incluses en zone urbaine U pour une superficie totale d'environ 130 hectares. Il ressort des pièces du dossier que la limitation de la consommation d'espace dans les garrigues habitées concourt à l'objectif de préservation du patrimoine naturel et du paysage voulu par les auteurs du plan local d'urbanisme. En se bornant à alléguer le caractère urbanisé et équipé des secteurs classés en zone Nh, sans étayer cette affirmation de circonstances précises, l'appelant ne conteste pas l'intérêt environnemental s'attachant à la protection des garrigues. De même, l'appelant ne peut sérieusement soutenir que le classement d'une partie du secteur des garrigues habitées serait de nature à favoriser l'étalement urbain et la consommation d'espaces naturels. Par suite, eu égard aux caractéristiques du secteur en cause, et au parti d'aménagement retenu par ses auteurs, le plan local d'urbanisme révisé, en tant qu'il crée la zone Nh, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
14. Aux termes de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement précise la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Les dispositions du règlement prévues au présent article sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ".
15. Si les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables à la zone Nh autorisent, comme l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme le permet, les extensions et annexes des habitations existantes, il ressort des termes ces dispositions qu'elles ne sont autorisées que dans les limites qui sont précisément définies, notamment par rapport à la surface de plancher déjà existante. Contrairement à ce que soutient la partie appelante, qui fait au demeurant valoir que près de 2 800 parcelles des garrigues habitées resteront nues à la suite de la création de la zone Nh, ce classement ne favorise donc pas l'étalement urbain et ne contredit pas l'objectif 3-3-1 de " modération de la consommation d'espace " également fixé par le projet d'aménagement et de développement durables et les règles édictées dans cette zone n'apparaissent pas insuffisantes au regard de l'objectif d'insertion des constructions dans leur environnement. Les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme et de la contradiction avec l'objectif 3-3-1 du projet d'aménagement et de développement durables ne sont donc pas fondés.
16. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune de Nîmes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par l'appelant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Nîmes au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E:
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : M. A... versera une somme de 1 500 euros à la commune de Nîmes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Nîmes.
Délibéré après l'audience du 1er juin 2023, à laquelle siégeaient :
M. Chabert, président,
M. Haïli, président assesseur,
M. Jazeron, premier conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juin 2023.
Le rapporteur,
X. HaïliLe président,
D. Chabert
La greffière,
C. Lanoux
La République mande et ordonne à la préfète du Gard, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 21TL00671
