| France, Cour administrative d'appel de Toulouse, 4ème chambre, 23 mars 2023, 20TL03439

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E... B..., M. D... B..., Mme C... A... et l'association de défense du Couizanais ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 28 juin 2018 du conseil communautaire de la communauté de communes du Limouxin portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Couiza ou, à titre subsidiaire, d'annuler ce plan local d'urbanisme en tant qu'il classe en zone agricole " A " les parcelles cadastrées section AM numéros 77, 78, 79 et 211, section AK numéro 191 et section AT numéro 131 et en zone naturelle " N " la parcelle cadastrée section AK numéro 159.

Par un jugement n° 1804615 du 9 juillet 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 10 septembre 2020 au greffe de la cour administrative de Marseille sous le numéro 20MA03439, puis au greffe de la cour administrative de Toulouse sous le numéro 20TL03439, M. E... B..., M. D... B..., Mme C... A... et l'association de défense du Couizanais, représentés par Me Vigo, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler en totalité la délibération du 28 juin 2018 du conseil communautaire de la communauté de communes du Limouxin portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Couiza ou, subsidiairement, d'annuler partiellement cette délibération en tant qu'elle classe en zone agricole " A " les parcelles cadastrées ....

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Limouxin et de la commune de Couiza le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

Sur la régularité du jugement :

- le tribunal s'est mépris sur la portée du moyen tiré du non-respect par les auteurs du plan local d'urbanisme des modalités de concertation prescrites et n'a pas répondu à ce moyen, et ce faisant, a statué infra petita ;

- le tribunal a dénaturé les moyens invoqués ;

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la légalité externe :

- la concertation n'a pas respecté les modalités prévues par la délibération du conseil municipal de Couiza 6 septembre 2011, en ce que le conseil municipal n'a pu examiner le registre des observations et en ce qu'aucun bilan n'a été tiré de la concertation ;

- durant l'élaboration du plan local d'urbanisme, la commune de Couiza puis la communauté de communes du Limouxin n'ont pas associé ni consulté la totalité des personnes publiques qui devaient l'être, notamment, les communes limitrophes, la communauté d'agglomération du carcassonnais en charge de l'élaboration du schéma de cohérence territoriale du carcassonnais et le syndicat mixte de l'Aude et des Pyrénées audoises ;

- l'évaluation environnementale et l'étude d'incidence Natura 2000 n'ont pas été réalisées de manière suffisante ;

- il n'est pas établi que les membres du conseil communautaire ont été convoqués par écrit à domicile et en respectant le délai de convocation de cinq jours conformément aux articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- la note de synthèse pour présenter la délibération attaquée présente un caractère insuffisant au regard de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

En ce qui concerne la légalité interne :

- la délibération attaquée méconnaît l'article L. 174-3 du code de l'urbanisme en ce qu'elle ne pouvait plus opérer après le 26 mars 2017 la transformation du plan d'occupation des sols de Couiza qui était devenu caduc ;

- l'ouverture à l'urbanisation des zones 1UA et 2 UA méconnaît l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que cette ouverture intervient au sein de zones agricoles et naturelles à forte valeur patrimoniale, particulièrement sensibles et protégées par la loi montagne ;

- la dérogation accordée par le préfet est illégale et se fonde sur un avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels et forestiers lui-même illégal ;

- en l'absence de schéma de cohérence territoriale et alors que le plan local d'urbanisme ne comporte pas l'étude prévue par le premier alinéa de l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme, le territoire de la commune de Couiza est soumis à un principe de constructibilité limitée " renforcé " en application des articles L. 122-5 et L. 142-4 du code de l'urbanisme ; dans ces conditions et compte tenu de l'absence d'évaluation environnementale et d'étude d'incidence Natura 2000, le préfet ne pouvait accorder la dérogation au titre de l'article de l'article L. 142-5 du même code ;

- au regard des articles L. 122-5 et L. 142-4 du code de l'urbanisme et du principe d'équilibre et de protection des milieux figurant à l'article L. 101-2 du même code, la délibération est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce que le plan prévoit des secteurs AU en méconnaissance des principes de continuité urbaine et d'équilibre dans des secteurs à forts enjeux du patrimoine naturel montagnard ;

- la délibération est également illégale en ce que le plan prévoit des zones U d'habitat diffus de taille importante permettant de densifier des secteurs en discontinuité de l'urbanisation existante ;

- le plan prévoit des secteurs Uc et Ue en méconnaissance des principes de continuité urbaine, de la définition des zones urbaines de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme et de la capacité des réseaux ;

- la délibération est enfin illégale en tant que le classement en zones agricole ou naturelle de leurs parcelles situées au milieu de zones urbaines ou à urbaniser procède d'une erreur manifeste d'appréciation des auteurs du plan local d'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 juillet 2021, la communauté de communes du Limouxin, représentée par la SCP Vinsonneau-Paliès, Noy, Gauer et associés, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de chacun des requérants d'une somme de 1 000 euros titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la commune de Couiza n'étant pas classée en zone de montagne, les moyens fondés sur la méconnaissance des articles L. 122-5 du code de l'urbanisme ne sont pas opérants ;

- aucun des autres moyens soulevés n'est fondé.

La clôture d'instruction a été fixée au 26 janvier 2022 par une ordonnance en date du même jour.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Haïli, président-assesseur ;

- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,

- les observations de Me Vigo pour les appelants ;

- et les observations de Me Duarte représentant la communauté de communes du Limouxin.

Considérant ce qui suit :

1. MM. B..., Mme A... et l'association de défense du Couizanais ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler en totalité la délibération du 28 juin 2018 du conseil communautaire de la communauté de communes du Limouxin portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Couiza ou, subsidiairement, d'annuler partiellement ce document local d'urbanisme en tant qu'il classe en zone agricole " A " les parcelles cadastrées .... M. B... et les autres requérants relèvent appel du jugement n°1804615 du 9 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, le tribunal ne s'est pas mépris sur la portée du moyen tiré du non-respect par les auteurs du plan local d'urbanisme des modalités de concertation prescrites par la délibération du conseil municipale de la commune de Couiza du 6 septembre 2011 et n'a, par suite, omis de statuer sur ce moyen et auquel il a suffisamment répondu aux points 3 et 4 de son jugement. En outre, le moyen tiré de la méconnaissance de la règle de l'infra petita qui s'apprécie au regard des conclusions et non des moyens des parties est inopérant. Par ailleurs, si les appelants entendent remettre en cause la régularité du jugement attaqué en se fondant sur ce que les premiers juges ont dénaturé les pièces du dossier et les moyens exposés dans leurs écritures de première instance, un tel moyen, qui au demeurant relève s'agissant de la dénaturation des faits du contrôle du juge de cassation, tend en réalité à remettre en cause leur appréciation sur le fond du litige qui leur était soumis et ne peut être utilement soulevé à l'appui d'une contestation de la régularité du jugement. Par suite, les moyens tirés de l'irrégularité du jugement doivent être écartés.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le respect des modalités de la concertation :

3. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la délibération du conseil municipal de Couiza du 6 septembre 2011 : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration (...) du plan local d'urbanisme ; / (...) II. - Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont fixés par : / (...) 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public (...) Ces modalités doivent, pendant une durée suffisante au regard de l'importance du projet, permettre au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente (...) III. - A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée au II en arrête le bilan (...) Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. IV. - Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I et II ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées (...) ".

4. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 6 septembre 2011, le conseil municipal de Couiza a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme et a défini les modalités de la concertation, lesquelles prévoyaient notamment une " réunion publique, une information par voie d'affichage et plan et pendant toute la durée de la concertation le public pourra émettre sur un registre tout avis utile ". Il n'est pas contesté que le public a pu présenter des observations ou réclamations sur un registre spécifique mis à sa disposition le 7 septembre 2011 comportant des observations datées des 19 juillet 2013 et des 13, 18 et 24 octobre 2016, jusqu'à sa clôture le 30 décembre 2016, le registre de concertation consignant cinq observations portant sur le maintien de la constructibilité de parcelles spécifiques et aucune lettre ou note écrite. Par ailleurs, par délibération du 19 décembre 2016, le conseil municipal de Couiza a arrêté le bilan de la concertation. Il ressort des termes même de cette délibération que le maire a rappelé les conditions dans lesquelles s'est déroulée cette concertation et que l'organe délibérant s'est prononcé après avoir relevé que les résultats de la concertation n'ont pas porté sur le fond du projet d'élaboration du plan local d'urbanisme. Si les appelants soutiennent que le conseil municipal n'a pu examiner le registre des observations, ils n'apportent pas davantage devant la cour des éléments propres à étayer leurs allégations. Enfin, la circonstance que la délibération du 16 décembre 2015 portant débat des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune ne procède pas au bilan de cette concertation est sans incidence sur la légalité de la délibération en litige. Par suite, la délibération attaquée du 28 juin 2018 n'a pas été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne l'association et la consultation des personnes publiques :

5. Les appelants se bornent à reprendre en appel les vices de procédure tirés de l'absence d'association et de consultation de la totalité des personnes publiques devant l'être, sans invoquer d'éléments de fait ou de droit nouveaux par rapport à l'argumentation développée en première instance et sans critiquer utilement la réponse qui a été apportée par le tribunal administratif sur ce point, Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 5 à 9 du jugement attaqué.

En ce qui concerne l'évaluation environnementale et l'étude d'incidence Natura 2000 :

6. Aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme : " Font également l'objet de l'évaluation environnementale (...) les documents suivants qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local : / 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / (...) ". Aux termes de l'article L. 104-4 du même code : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : / 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; / 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu. ". Aux termes de l'article L. 414-4 du même code : " I. - Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ; / (...) ".

7. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de Couiza intègre l'évaluation environnementale et comporte les analyse des incidences du projet sur le site Natura 2000 et la zone de protection spéciale " Hautes Corbières ". Ce même rapport précise que les incidences du plan local d'urbanisme sur les habitats naturels et sur les espèces seront limitées et que le choix de la localisation des zones à urbaniser a constitué en lui-même l'évitement de zones à forts enjeux. L'évaluation environnementale indique que le milieu physique ne subira que de légers remaniements, que le site Natura 2000 sera peu impacté par l'urbanisation et que les ressources naturelles sont très peu atteintes par le projet et conclut que la mise en œuvre du plan local d'urbanisme ne sera pas de nature à générer des incidences négatives majeures et durables sur l'environnement communal et supra communal. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les appelants, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de Couiza contient les éléments prévus par les dispositions précitées. Par suite, les moyens tirés de l'absence d'étude d'incidence, d'évaluation environnementale et de l'insuffisance du rapport de présentation doivent être écartés.

En ce qui concerne la convocation des membres du conseil communautaire :

8. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la présente espèce : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) ". Selon l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

9. Il résulte de ces dispositions combinées du code général des collectivités territoriales, rendues applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale par les dispositions de l'article L. 5211-1 du même code, que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, les convocations des conseillers municipaux doivent comporter les questions portées à l'ordre du jour, être accompagnées d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour et être envoyées au domicile des conseillers municipaux cinq jours francs avant la réunion du conseil municipal. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Ces dispositions n'imposent pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

10. Il ressort des mentions figurant au registre de la délibération du 28 juin 2018 du conseil communautaire de la communauté de communes du Limouxin et du récépissé de plis postaux déposés le 21 juin 2018, que la convocation à la séance du 28 juin 2018, au cours de laquelle le conseil a approuvé le plan local d'urbanisme, ont été adressées aux conseillers communautaires dans le respect du délai imposé par les dispositions précitées de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales. Si les appelants contestent que les convocations correspondant à cette séance aient été faites dans les délais légaux, ils n'assortissent ce moyen d'aucun début de démonstration. Par suite, ces allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations, qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve contraire. Les appelants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que le délai de convocation de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales aurait été méconnu. Par ailleurs, les appelants se bornent à reprendre en appel, sans invoquer d'éléments nouveaux par rapport à l'argumentation développée en première instance et sans critiquer utilement la réponse qui a été apportée par le tribunal administratif sur ce point, le vice de procédure tiré de l'absence d'envoi d'une note de synthèse suffisante. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 15 du jugement attaqué.

En ce qui concerne la caducité du plan d'occupation des sols de la commune de Couiza :

11. Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur lors de l'adoption de la délibération du 6 septembre 2011 du conseil municipal de Couiza : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. Il comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. (...) ". Aux termes de l'article L. 123-6 du même code dans sa version en vigueur à la même date : " (...) / Dans les autres cas, le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune, (...) ". Aux termes de l'article L. 174-3 du même code en vigueur à compter du 1er janvier 2016 : " Lorsqu'une procédure de révision du plan d'occupation des sols a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, sous réserve d'être achevée au plus tard le 26 mars 2017 (...). Les dispositions du plan d'occupation des sols restent en vigueur jusqu'à l'approbation du plan local d'urbanisme et au plus tard jusqu'à cette dernière date. "

12. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, le conseil municipal de Couiza a, par délibération du 6 septembre 2011, procédé à l'engagement de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme en application des articles L. 123-1 et suivant du code de l'urbanisme. Par suite, les appelants ne peuvent utilement soutenir que la délibération du 28 juin 2018 en litige méconnaît les dispositions des articles L. 174-1 et L. 174-3 du code de l'urbanisme, qui ont pour effet de rendre caduc le plan d'occupation des sols dont la révision aurait été engagée avant le 31 décembre 2015 mais qui n'aurait pas été achevée avant le 27 mars 2017, alors qu'au demeurant ces dispositions ont seulement pour objet de rendre inopposables aux demandes d'autorisations d'urbanisme les dispositions du plan d'occupation des sols, la commune étant alors soumise aux dispositions du règlement national d'urbanisme jusqu'à l'approbation du plan local d'urbanisme.

En ce qui concerne la dérogation accordée par le préfet de l'Aude pour l'ouverture à l'urbanisation de certaines zones :

13. Aux termes de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme : " Dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n'est pas applicable : / 1° Les zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que les zones naturelles, agricoles ou forestières d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu ne peuvent être ouvertes à l'urbanisation à l'occasion de l'élaboration ou d'une procédure d'évolution d'un document d'urbanisme ; / (...) ". Aux termes de l'article L. 142-5 du même code : " Il peut être dérogé à l'article L. 142-4 avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (...). La dérogation ne peut être accordée que si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace (...) ". Aux termes de l'article R. 142-2 du même code : " La dérogation prévue à l'article L. 142-5 est accordée par le préfet de département. (...) / L'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (...) requis de façon concomitante dans le cadre d'une procédure d'élaboration (...) d'un plan local de l'urbanisme (...), tient lieu de l'avis demandé au titre de l'application de l'article L. 142-5, dès lors qu'il porte sur les mêmes secteurs. (...) ".

14. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Couiza n'était pas couverte par un schéma de cohérence territoriale à la date de la délibération attaquée et était donc soumise au principe d'urbanisation limitée énoncé par l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme.

15. D'autre part, en application de l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme, le préfet de l'Aude a accordé la dérogation prévue aux articles L. 142-5 et R. 142-2 du code de l'urbanisme par arrêté du 10 mars 2017. Dans son avis favorable du 2 mars 2017, la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l'Aude a relevé, notamment, la diminution des zones à urbaniser de 17 hectares par rapport au plan d'occupation des sols en vigueur à Couiza, la prise en compte pour ces zones des risques inondations et l'inclusion des zones 1AU et 2AU dans le périmètre urbain. En outre, il ressort du rapport de présentation que 34,3 % du territoire communal a été classé en zone agricole et que le plan ne prévoit l'aménagement que de 4,98 hectares de terres agricoles, soit 0,7 % de la surface classée en zone agricole. Par ailleurs, aucune disposition du code de l'urbanisme ne soumet la dérogation prévue à l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme à la réalisation de l'étude prévue par le 1er alinéa de l'article L. 122-7 du même code pour permettre une urbanisation en discontinuité avec l'urbanisation existante en zone de montagne.

16. Enfin, si les appelants soutiennent que cette dérogation est irrégulière dès lors que l'urbanisation prévue par le plan local d'urbanisme entraîne une consommation excessive de l'espace, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation, de l'évaluation environnementale et de l'étude d'incidence Natura 2000, lesquels présentent un caractère suffisant comme il a été dit au point 7 du présent arrêt, que les zones urbaines et à urbaniser ne sont pas de nature à nuire à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers de la commune de Couiza, qui demeurent très largement protégées. Dans ces conditions, le préfet de l'Aude a pu légalement, en se fondant sur l'avis favorable de la commission départementale de préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers, accorder la dérogation sollicitée pour l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Couiza. Par suite, les moyens tirés la méconnaissance des articles L. 142-4 et L. 142-5 du code de l'urbanisme s'agissant des zones AU ouvertes à l'urbanisation et de l'exception d'illégalité de la dérogation accordée par le préfet doivent être écartés.

En ce qui concerne le respect du principe d'équilibre de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme :

17. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;(...) " . Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge de l'excès de pouvoir exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire de la commune et non à l'échelle d'un seul secteur.

18. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation, que les incidences du plan local d'urbanisme en litige sur les ressources agricoles de la commune de Couiza sont très faibles voire nulles compte tenu de la superficie totale des terres agricoles de la commune, soit 0,7% de la surface classée en zone agricole et que les surfaces potentiellement consommées sont soit insérées à la trame urbaine soit en contact direct avec celle-ci. Cette évolution correspond à une modération de la consommation des espaces, compatible avec le respect du principe d'équilibre entre le développement urbain et l'utilisation économe des espaces naturels et agricoles. Par suite, les requérants n'établissent pas que le plan local d'urbanisme en litige serait incompatible avec les objectifs énoncés par les dispositions précitées.

En ce qui concerne le classement de secteurs de la commune de Couiza en zones urbaines et en zones à urbaniser :

19. En premier lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme : " Les conditions d'utilisation et de protection de l'espace montagnard sont fixées par le présent chapitre qui s'applique dans les zones de montagne définies à l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. ". Aux termes de l'article L. 122-5 du même code : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. ".

20. Si les appelants soutiennent que la commune de Couiza est soumise aux dispositions des articles L. 122-5 et suivants qui concernent l'urbanisation en zone de montagne, il ressort des pièces du dossier, en particulier d'un courrier du directeur départemental des territoires et de la mer de l'Aude du 28 février 2019, que cette commune, bien que figurant en annexe de l'arrêté interministériel du 28 juillet 2004 relatif aux zones défavorisées au titre de la politique agricole et de la répartition des dotations spécifiques aux communes, n'est pas classée en zone de montagne. Par suite et ainsi que le soutient à nouveau en appel la communauté de communes du Limouxin, les moyens tirés de la violation par le plan local d'urbanisme de la commune de Couiza des articles L. 122-5 et suivants doivent être écartés comme inopérants.

21. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-18 du même code dispose que : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Aux termes de l'article R. 151-20 de ce code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. (...) ".

22. D'une part, il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de présentation et du document graphique, que les trois zones à urbaniser 1AU délimitées par le plan local d'urbanisme en litige sont situées à proximité directe du bourg de Couiza dans sa frange nord-est et sont destinées à être ouvertes à l'urbanisation dans le cadre de projets globaux d'aménagement, permettant d'investir des espaces interstitiels situés sur les secteurs Soula, de la Condamine et de la Roco. La zone 2AU se développe en marge nord-est du bourg, les réseaux d'assainissement et d'eau potable étant installés en bordure du site. Il ressort également des pièces du dossier que les zones 1AU " zone à urbaniser à vocation d'habitat " dans les trois secteurs précités et la zone 2AU " zone urbaniser fermée " comprenant " Les Oliviers " sont incluses dans le périmètre urbain avec des densités affirmées ou avec des densités plus lâches.

23. D'autre part, il ressort également des pièces du dossier que les zone urbaines U comprennent des secteurs de la commune de Couiza comprenant des groupes de constructions à usage d'habitation existantes ou accueillant une construction à vocation d'équipement ou d'activité. Les zones Ub correspondant à des zones d'habitat présentant une densité affirmée de l'ordre de dix logements à l'hectare, sont établies à proximité de la partie actuellement urbanisée. Les zones Uc, correspondant aux extensions pavillonnaires avec une densité de l'ordre de cinq logements à l'hectare, se situent en prolongement de zones Ub sur le secteur des Oliviers au nord et à proximité de la partie actuellement urbanisée. Par ailleurs, les six zones Ue, correspondant aux secteurs dédiés à l'hébergement de bâtiments ou équipements à usage public, s'insèrent dans la trame urbaine, à l'exception de la zone dédiée à la maison de retraite " Le Plan du Moulin ", située à l'est le long de la rivière Salz. Les requérants n'apportent aucun élément de nature à laisser présumer que les zones urbaines ainsi délimitées, qui s'inscrivent dans des secteurs déjà urbanisés au sens de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme, ne seraient pas desservies par des réseaux de capacité suffisante. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement de ces secteurs en zones urbaines et à urbaniser serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

En ce qui concerne le classement des parcelles des requérants en zone agricole ou naturelle :

24. Aux termes de l'article R. 151-23 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". L'article R. 151-24 du même code dispose que : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

25. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Les propriétaires ne disposent par ailleurs d'aucun droit au maintien du classement antérieur de leurs parcelles.

26. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

27. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du projet d'aménagement et de développement durables se sont notamment fixé comme objectif premier de réaliser une urbanisation précautionneuse de la ressource foncière et des plus-values paysagères au travers d'une gestion économe de l'espace. En vue de répondre à cet objectif, ils ont souhaité concentrer le projet urbain en priorité sur des espaces interstitiels dessinés aux lieux-dits Condamine et la Roco, au sein desquels les parcelles en litige ne se trouvent pas. Les auteurs du plan local d'urbanisme ont également souhaiter se donner pour objectif de préserver l'identité rurale de la commune.

28. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AM numéros 75, 77, 78, 79 et 211, dont est propriétaire Mme A..., se situent dans un vaste compartiment de zone agricole et constituent ainsi un ensemble d'un seul tenant en continuité de zones non bâties et de terrains cultivés. Le rattachement de ces parcelles à la zone agricole est en cohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables compte tenu de sa proximité avec des terres cultivées et de son potentiel agronomique et répond au parti d'aménagement déterminé par les auteurs du plan local d'urbanisme. Aussi, au regard des caractéristiques des parcelles concernées et du secteur agricole auquel elles se rattachent et de l'objectif des auteurs du plan précédemment rappelé, leur classement en zone A ne procède pas d'une erreur manifeste d'appréciation des auteurs du plan local d'urbanisme.

29. Il ressort également des pièces du dossier que les parcelles cadastrée section AK numéro 191 et section AT numéro 131 appartenant à MM. B..., qui forment un vaste ensemble à l'état de nature, sont entourées de terrains non bâtis également classés en zone naturelle et se situent à l'est du territoire communal comprenant également des terrains cultivés. Eu égard aux partis d'aménagement précédemment rappelés et au caractère d'espaces naturels que présentent ces parcelles, leur classement en zone N ne procède pas davantage d'une erreur manifeste d'appréciation des auteurs du plan local d'urbanisme.

30. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... et les autres requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

31. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes du Limousin et de la commune de Couiza, qui n'ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme sollicitée par les appelants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B... et des autres requérants le versement à la communauté de communes du Limouxin d'une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B... et des autres requérants est rejetée.

Article 2 : MM. B..., Mme A... et l'association de défense du Couizanais verseront la somme globale de 1500 euros à la communauté de communes du Limouxin au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... B..., premier dénommé pour l'ensemble des requérants, à la communauté de communes du Limouxin et à la commune de Couiza.

Copie pour information en sera adressée au préfet de l'Aude.

Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Haïli, président assesseur,

M. Jazeron, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mars 2023.

Le président-assesseur,

X. Haïli

Le président,

D. Chabert

Le greffier,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 20TL03439 2