| France, Cour administrative d'appel de Toulouse, 4ème chambre, 16 février 2023, 21TL00610

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme F... C..., Mme B... G..., M. et Mme D... et H... I..., et J... E... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 4 novembre 2019, modifié le 2 décembre 2019, par lequel le maire de la commune d'Aujargues a délivré à la SARL Terres du Soleil un permis d'aménager un lotissement de trente-cinq lots à usage d'habitation individuelle et un macro-lot destiné à accueillir une opération de logements sociaux sur un terrain situé rue des Narcisses en zone 2AU du plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux en date du 31 janvier 2020.

Par un jugement n°2000854 du 15 décembre 2020, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 11 février 2021 sous le numéro 21MA00610 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL00610, et par des mémoires en réplique enregistrés le 28 mai 2021 et le 13 octobre 2021, Mme F... C..., Mme B... G..., M. et Mme D... et H... I..., et J... E..., représentés par la SCP Bedel de Buzareingues-Boillot demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 15 décembre 2020 du tribunal administratif de Nîmes ;

2°) d'annuler l'arrêté du 2 décembre 2019 du maire d'Aujargues ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Aujargues une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

Sur la régularité du jugement attaqué :

- le tribunal n'a pas répondu au moyen opérant tiré de l'exception d'illégalité du zonage 2AU, affectant le permis d'aménager en litige du fait du zonage agricole remis en vigueur ;

Sur le bien-fondé du jugement :

- le permis d'aménager méconnaît l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur du Grand Jardin ;

- le permis méconnaît l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme d'Aujargues est illégal dès lors que le classement du secteur du Grand Jardin en zone 2AU est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et que ce zonage entre en contradiction avec les orientations fixées du futur schéma de cohérence territoriale Sud-Gard ;

- le permis méconnaît l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 mars 2021, le 27 août 2021, et le 22 octobre 2021, la SARL Terres du Soleil, représentée par la SCP CGCB et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire de Mme C... et des autres requérants la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 mars 2021, le 27 août 2021, et le 22 octobre 2021, la commune d'Aujargues, représentée par la SCP CGCB et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire de Mme C... et des autres requérants la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

L'instruction a fait l'objet d'une clôture immédiate par ordonnance du 22 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Haïli, président-assesseur ;

- les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique,

- et les observations de Me Boillot, représentant les appelants et celles de Me Arroudj représentant la commune et la société intimées.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 4 novembre 2019, annulé et remplacé par un arrêté du 2 décembre 2019 suite à un courrier du contrôle de légalité de la préfecture du Gard, le maire de la commune d'Aujargues a délivré à la SARL Terres du Soleil un permis d'aménager un lotissement dénommé " Le Grand Jardin " comprenant trente-cinq lots à usage d'habitation individuelle et un macro-lot destiné à accueillir une opération de logements sociaux sur un terrain situé rue des Narcisses. Mme G..., M. et Mme I..., A... E... et A... C... relèvent appel du jugement n° 200854 du 15 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande d'annulation de ce permis d'aménager et de la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Il résulte des points 21 et 22 de son jugement que le tribunal administratif de Nîmes a expressément répondu au moyen tiré de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme d'Aujargues contenu dans les mémoires produits par les requérants, en l'écartant comme inopérant faute pour eux d'établir en quoi le permis d'aménager méconnaissait les dispositions d'urbanisme antérieures. Par ailleurs, si pour contester ce motif d'inopérance retenu par le tribunal, les appelants font valoir qu'ils ont d'abord " implicitement mais nécessairement " puis " explicitement " invoqué les dispositions du plan local d'urbanisme remises en vigueur par l'effet de l'exception d'illégalité, en tout état de cause, à supposer même avérée cette interprétation alléguée du grief formulé devant les premiers juges, un tel moyen ne ressortit pas à la régularité du jugement en litige mais à son bien-fondé.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme :

3. En vertu de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un document local d'urbanisme n'entraîne pas l'illégalité des autorisations d'urbanisme délivrées lorsque cette annulation ou déclaration d'illégalité repose sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet en cause. Il appartient au juge, saisi d'un moyen tiré de l'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours contre une autorisation d'urbanisme, de vérifier d'abord si l'un au moins des motifs d'illégalité du document local d'urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l'autorisation d'urbanisme. Un vice de légalité externe est étranger à ces règles, sauf s'il a été de nature à exercer une influence directe sur des règles d'urbanisme applicables au projet. En revanche, sauf s'il concerne des règles qui ne sont pas applicables au projet, un vice de légalité interne ne leur est pas étranger. En outre, lorsqu'un motif d'illégalité non étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet est susceptible de conduire à remettre en vigueur tout ou partie du document local d'urbanisme immédiatement antérieur, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours en annulation d'une autorisation d'urbanisme ne peut être utilement soulevé que si le requérant soutient également que cette autorisation méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur. Cette règle s'applique que le document ait été illégal dès l'origine ou que son illégalité résulte de circonstances de fait ou de droit postérieures.

4. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".

5. Il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts.

6. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme d'Aujargues classe en zone 2AU les parcelles formant le terrain d'assiette du lotissement autorisé. Cette zone est définie par le règlement du plan comme " une zone d'urbanisation immédiate à vocation principale d'habitation correspondant au secteur du Grand Jardin ". L'article 2AU 2 du même règlement autorise dans cette zone les nouvelles constructions à condition qu'elles soient réalisées dans le cadre de cette opération d'aménagement d'ensemble, qu'elles respectent les orientations d'aménagement et de programmation définies sur la zone et que soient réalisés au moins 20 % de logements locatifs sociaux. Afin de modérer la consommation d'espaces naturels et agricoles, cette zone d'urbanisation future est limitée à un peu plus de deux hectares avec une densité moyenne des nouvelles constructions d'au moins vingt logements par hectare ce qui représente une capacité d'environ cinquante logements. L'orientation d'aménagement et de programmation du secteur du Grand Jardin prévoit par ailleurs que ce secteur sera aménagé dans le cadre d'une seule opération d'aménagement d'ensemble avec la réalisation de logements individuels et de logements intermédiaires. Elle ajoute enfin que le programme d'habitat proposera des logements adaptés à toutes les générations afin de favoriser la mixité sociale (accession, logements locatifs) avec environ dix macro-lots et huit lots en primo-accession. Seront réalisés au moins 20% de logements locatifs sociaux, ce qui représentera environ dix logements.

7. Il ressort également des pièces du dossier que si la zone 2AU est constituée pour l'essentiel de terres agricoles, elle est située dans la continuité de la zone urbaine existante, en dehors de la zone inondable, et représente une surface modérée de 2 hectares au regard de la surface agricole utile de la commune qui représente 107 hectares. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, le seul avis du gestionnaire du réseau électrique émis le 25 juillet 2019 dans le cadre de l'instruction de la demande de permis d'aménager, qui indique qu'une extension du réseau d'électricité sera nécessaire pour alimenter le lotissement, ne suffit à pas établir que la capacité des réseaux situés à proximité ne permettait pas de classer ce secteur en zone à urbaniser pouvant accueillir immédiatement des constructions sous réserve de réaliser une opération d'ensemble et dans le respect de l'orientation d'aménagement et de programmation. Par ailleurs, les appelants ne peuvent utilement soutenir que le classement en zone 2AU du secteur du Grand Jardin serait en contradiction avec le schéma de cohérence territoriale Sud Gard dès lors que ce schéma a été approuvé le 10 décembre 2019, soit postérieurement à la date de délivrance du permis d'aménager en litige. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'ouverture à l'urbanisation de ce secteur de taille limitée serait incompatible avec ce schéma de cohérence territoriale alors qu'il est prévu de maintenir un coupure paysagère destinée à préserver l'identité du ruisseau des Corbières. Par suite, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne la compatibilité du projet avec l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur du Grand Jardin :

8. Aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ". Il résulte de ces dispositions qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs.

9. Le plan local d'urbanisme de la commune d'Aujargues comprend une orientation d'aménagement et de programmation pour le secteur du Grand Jardin, laquelle prévoit en particulier qu'une continuité écologique devra être assurée entre le ruisseau des Corbières et les espaces boisés classés situés dans le secteur et au nord-est de celui-ci, afin de maintenir le corridor écologique entre les différents espaces naturels.

10. Il ressort des pièces du dossier que le lotissement autorisé porte sur un ensemble de trente-cinq lots compris entre 167 et 490 m² chacun, destinés à recevoir une maison à usage d'habitation, outre un macro-lot d'environ 1 500 m² pouvant accueillir dix logements. Le terrain est limité au nord par des collines boisées et en garrigues, à l'ouest par le ruisseau de Front de l'Aube et la zone classée inondable, à l'est et au sud par une zone déjà urbanisée. Il ressort des schémas figurant dans la notice architecturale que le lotissement s'organisera autour du macro-lot et d'un espace boisé classé situés en son centre, que traverse un corridor écologique pour la faune et la flore. Il ressort également des pièces du dossier que son tracé sera défini en fonction de ceux réalisés par les animaux et présentera après débroussaillement une largeur d'environ 8 mètres et que le corridor disposera d'un cheminement doux d'une largeur maximale de 2 mètres à travers l'espace et la végétation existante. En outre, les clôtures des futures parcelles seront doublées d'une haie vive pour le maintien d'un écran végétal en continuité du corridor écologique et les fonds et les berges des talus des bassins de rétention seront engazonnés. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet autorisé n'assurerait pas de façon suffisante et appropriée les connexions entre les éventuels réservoirs de biodiversité que constituent les espaces boisés classés au nord-est du projet et le ruisseau des Corbières à l'ouest de celui-ci. Par suite le moyen tiré de l'incompatibilité du lotissement autorisé avec l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur du Grand Jardin doit être écarté.

En ce qui concerne les autres moyens :

11. Aux termes de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. Le projet peut n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. Ces prescriptions spéciales tiennent compte, le cas échéant, des mesures mentionnées à l'article R. 181-43 du code de l'environnement. ". Il résulte de ces dispositions qu'elles ne permettent pas à l'autorité administrative de refuser un permis ou de s'opposer à une déclaration préalable, mais seulement de l'accorder sous réserve du respect de prescriptions spéciales relevant de la police de l'urbanisme, telles que celles relatives à l'implantation ou aux caractéristiques des bâtiments et de leurs abords, si le projet de construction est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement.

12. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet autorisé aurait des conséquences dommageables pour l'environnement, dès lors que, comme il a été dit au point 10 du présent arrêt, ses spécifications maintiennent une voie de déplacement pour la faune ainsi qu'une continuité écologique assurant les connexions entre les éventuels réservoirs de biodiversité que constituent les espaces boisés classés au nord-est du projet et le ruisseau des Corbières à l'ouest de celui-ci. Par suite, en délivrant le permis d'aménager en litige, le maire d'Aujargues n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme.

13. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet d'aménagement est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

14. Il est constant que le permis d'aménager en litige prévoit, au titre des mesures compensatoires à l'imperméabilisation des sols, la création d'un nouveau bassin de rétention des eaux de ruissellement ainsi que la modification et l'agrandissement d'un bassin déjà existant mis en œuvre lors de l'aménagement du lotissement " Les Resclausades ". Les requérants mettent en doute le caractère suffisant de ces ouvrages et invoquent une aggravation des phénomènes de ruissellement dans le secteur en se fondant sur les conclusions d'un bureau d'études ayant analysé le dossier loi sur l'eau déposé par la société pétitionnaire. Ces conclusions soulignent notamment que " l'efficacité hydraulique des bassins n'est pas celle indiquée dans le récépissé autorisant les travaux " et qu'il convient de dimensionner les bassins à partir " d'une véritable étude de simulation du fonctionnement hydraulique des ouvrages couplant les deux bassins prenant en compte la pluie de septembre 2002 ". Toutefois, il ressort des pièces du dossier, en particulier de la note hydraulique complémentaire produite par la société pétitionnaire, que les bassins de rétention et la surverse ont été dimensionnés sur le débit associé à la " crue d'occurrence T100 ans " en tenant compte du volume de rétention de 100 litres par mètre carré imperméabilisé, laquelle est plus importante que les intensités mesurées pour 2002 sur une heure. Ces ouvrages hydrauliques, ont ainsi pour effet d'améliorer l'écoulement des eaux pluviales par leur évacuation vers le ruisseau des Corbières, y compris en hypothèses de crues, de réduire les débits de ruissellement impactant et de réduire le caractère inondable du secteur concerné en assurant une meilleure gestion de la surverse exceptionnelle par la suppression du déversement en cascade. Si les appelants contestent cette étude en relevant qu'elle émane de la société pétitionnaire, ils n'apportent toutefois aucun élément pour démontrer l'insuffisance du bassin de rétention ainsi prévu. Par suite, les appelants ne démontrant pas que les bassins de rétention envisagés et les prescriptions particulières prises à ce titre seraient insuffisants pour prévenir le risque d'inondation, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.

15. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande d'annulation.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune intimée, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme sollicitée par les appelants au titre des frais non compris dans les dépens. En l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge solidaire de Mme C... et des autres requérants une somme de 1 000 euros à verser à la commune d'Aujargues et une somme de 1 000 euros à la société Terres du Soleil sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C... et des autres requérants est rejetée.

Article 2 : Mme C..., Mme G..., M. et Mme I... et A... E... verseront solidairement à la commune d'Aujargues la somme de 1 000 euros et à la SARL Terres du Soleil une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... C..., première dénommée pour l'ensemble des appelants, à la commune d'Aujargues et à la SARL Terres du Soleil.

Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Haïli, président assesseur,

M. Jazeron, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2023.

Le président-assesseur,

X. Haïli

Le président,

D. Chabert La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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