| France, Cour administrative d'appel de Paris, 8ème chambre, 02 octobre 2023, 22PA03037

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le syndicat national de l'orthopédie française a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler les deux rejets implicites, nés du silence gardé par le ministre des solidarités et de la santé et par le ministre de l'économie, des finances et de la relance sur ses demandes, présentées par deux courriers du 8 juillet 2020 réceptionnés le 10 juillet suivant, de diligenter une enquête administrative, d'une part, sur les conditions de distribution et de prise en charge par l'assurance maladie des orthèses de série et, d'autre part, sur les circuits de distribution des orthèses de série et sur l'exercice illégal de la profession d'orthésiste-prothésiste.

Par jugement n°s 2102992 et 2102993/6-1 du 13 mai 2022, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 2 juillet 2022 et 2 mars 2023, le syndicat national de l'orthopédie française, représenté par Me Beauthier de Montalembert, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n°s 2102992 et 2102993/6-1 du 13 mai 2022 du Tribunal administratif de Paris ;

2°) d'annuler les deux décisions implicites de rejet, nées du silence gardé par le ministre des solidarités et de la santé et par le ministre de l'économie, des finances et de la relance sur ses demandes, présentées par deux courriers du 8 juillet 2020 réceptionnés le 10 juillet suivant, de diligenter une enquête administrative, d'une part, sur les conditions de distribution et de prise en charge par l'assurance maladie des orthèses de série, et d'autre part, sur les circuits de distribution des orthèses de série et sur l'exercice illégal de la profession d'orthésiste-prothésiste ;

3°) d'enjoindre au ministre des solidarités et de la santé de diligenter cette enquête, le cas échéant en la confiant aux services d'inspection des agences régionales de santé ;

4°) d'enjoindre à la directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de procéder à l'engagement d'une procédure de contrôle des circuits de distribution des orthèses de série, dans un délai de trois mois à compter de l'arrêt à intervenir ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il n'est pas établi que la minute du jugement attaqué soit signée ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que ses requêtes étaient irrecevables au motif que les décisions contestées ne revêtaient pas le caractère de décisions faisant grief alors qu'il est de jurisprudence constante qu'une décision par laquelle une autorité administrative refuse de mettre en œuvre ses pouvoirs d'enquête ou de police administrative constitue une décision faisant grief susceptible d'un recours pour excès de pouvoir ;

- elle a un intérêt direct et certain à l'annulation des décisions implicites attaquées ;

- les décisions implicites attaquées lui font grief eu égard au droit fondamental à un recours effectif consacré par l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;

- les orthèses de série mentionnées à l'article 4 de l'arrêté du 3 décembre 2015 ne peuvent être délivrées que par les personnes exerçant la profession d'orthésiste-prothésiste ;

- les agences régionales de santé et l'inspection générale des affaires sociales sont compétentes pour enquêter sur les comportements en infraction avec le code de la santé publique et le cas échéant les sanctionner en vertu des articles L. 1421-1, L. 1435-7, L. 1435-7-1 et L. 5472-1 du code de la santé publique et le ministre de la santé peut initier de tels contrôles, en envoyant des lettres de mission à l'inspection générale des affaires sociales et en tant que supérieur hiérarchique des directeurs généraux des agences régionales de santé ;

- la DGCCRF est compétente pour enquêter sur les comportements en cause en vertu de l'article L. 5414-1 du code de la santé publique ;

- les décision de refus litigieuses sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors, premièrement, que les manquements allégués sont graves en ce qu'ils exposent les patients à des risques pour leur santé, qu'est caractérisée une concurrence déloyale et que les manquements rapportés sont pénalement répréhensibles, deuxièmement, que des indices sérieux et concordants témoignent que les faits allégués existent, et troisièmement, que ces manquements relèvent directement des compétences du ministère de la santé et de la DGCCRF.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 février 2023, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le syndicat national de l'orthopédie française ne sont pas fondés et que le refus implicite opposé par le ministre chargé de l'économie n'est pas une décision faisant grief.

La requête a été transmise au ministre de la santé et de la prévention qui n'a pas produit d'observations en défense.

Les parties ont été informées par courrier du 11 avril 2023, sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour est susceptible de se fonder sur le moyen soulevé d'office tiré de ce que la faculté reconnue au ministre en charge de la santé et aux directeurs généraux des agences régionales de santé (ARS) placés sous son pouvoir hiérarchique de faire réaliser des contrôles et des enquêtes par l'inspection générale des affaires sociales ou certains personnels des ARS a pour seul objet de leur permettre de recueillir les renseignements qu'ils estiment nécessaires à la mise en œuvre des pouvoirs qui leur sont reconnus par la loi et que, par suite, le choix opéré par le ministre de ne pas recourir à cette faculté pour l'exercice de ses missions ne revêt pas le caractère d'une décision faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

Par un mémoire enregistré le 14 avril 2023, le syndicat national de l'orthopédie française a répondu au moyen d'ordre public.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la consommation,

- le code de la santé publique,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Collet, première conseillère,

- les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique,

- et les observations de Me Beauthier de Montalembert, avocat du syndicat national de l'orthopédie française.

Considérant ce qui suit :

1. Le syndicat national de l'orthopédie française (SNOF) a pour objet la défense, la promotion et l'organisation des prothésistes-orthésistes, professionnels de santé dont les missions sont définies à l'article D. 4364-6 du code de la santé publique. Par courrier du 8 juillet 2020 réceptionné le 10 juillet suivant, il a demandé au ministre en charge des solidarités et de la santé de diligenter une enquête administrative sur les conditions de distribution et de prise en charge par l'assurance maladie des orthèses de série et un refus implicite lui a été opposé. Par un second courrier du même jour réceptionné le 10 juillet 2020, il a demandé à la directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de diligenter une enquête administrative sur les circuits de distribution des orthèses de série et sur l'exercice illégal de la profession d'orthésiste-prothésiste et un refus implicite lui a également été opposé. Par jugement n°s 2102992 et 2102993/6-1 du 13 mai 2022, dont le SNOF relève appel, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête tendant à l'annulation de ces deux rejets implicites.

Sur la régularité du jugement :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " (...) la minute est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ".

3. Il ressort des pièces du dossier de première instance transmises à la Cour que la minute du jugement attaqué comporte la signature du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d'audience conformément aux dispositions précitées de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Par suite, le SNOF n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué est entaché pour ce motif d'une irrégularité.

4. D'autre part, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Pour demander l'annulation du jugement attaqué, le SNOF ne peut ainsi utilement soutenir que les premiers juges auraient commis une erreur de droit.

Sur la légalité des refus implicites opposés à ses deux demandes :

5. D'une part, aux termes de l'article L. 1421-1 du code de la santé publique : " Les pharmaciens inspecteurs de santé publique, les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs de l'action sanitaire et sociale, les ingénieurs du génie sanitaire, les ingénieurs d'études sanitaires et les techniciens sanitaires contrôlent, dans le cadre de leurs compétences respectives, l'application des dispositions du présent code et, sauf dispositions spéciales contraires, des autres dispositions législatives et réglementaires relatives à la santé publique. / (...) / Pour l'accomplissement de missions confiées par le ministre chargé de la santé, les membres de l'inspection générale des affaires sociales peuvent effectuer des contrôles en application du présent article ". Selon l'article L. 1435-7 du même code : " Le directeur général de l'agence régionale de santé peut désigner, parmi les personnels de l'agence respectant des conditions d'aptitude technique et juridique définies par décret en Conseil d'Etat, des inspecteurs et des contrôleurs pour remplir, au même titre que les agents mentionnés à l'article L. 1421-1, les missions prévues à cet article ".

6. La faculté reconnue par ces dispositions au ministre en charge de la santé et aux directeurs généraux des agences régionales de santé (ARS) placés sous son pouvoir hiérarchique de faire réaliser des contrôles et des enquêtes par l'inspection générale des affaires sociales ou certains personnels des ARS a pour seul objet de leur permettre de recueillir les renseignements qu'ils estiment nécessaires à la mise en œuvre des pouvoirs qui leur sont reconnus par la loi. Par suite, le choix opéré par le ministre en charge de la santé d'avoir ou non recours à cette faculté pour l'exercice de ses missions ou de celles des services placés sous son pouvoir hiérarchique ne revêt pas le caractère d'une décision faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

7. D'autre part, aux termes de l'article L. 5414-1 du code de la santé publique, les agents de la direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes " ont qualité pour rechercher et constater les infractions aux lois et règlements relatifs aux activités et aux produits mentionnés à l'article L. 5311-1 suivants : / 1° les dispositifs médicaux ; / (...) ".

8. La faculté reconnue par ces dispositions aux agents placés sous le pouvoir hiérarchique du ministre en charge de l'économie de réaliser des contrôles et des enquêtes s'agissant des dispositifs médicaux visés par les dispositions de l'article L. 5414-1 du code de la santé publique précité a pour seul objet de leur permettre de recueillir les renseignements que ledit ministre estime nécessaires à la mise en œuvre des pouvoirs qui lui sont reconnus par la loi. Par suite, le choix opéré par le ministre en charge de l'économie d'avoir ou non recours à cette faculté pour l'exercice des missions des services placés sous son pouvoir hiérarchique ne revêt pas le caractère d'une décision faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

9. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat national de l'orthopédie française n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Dès lors, ses conclusions à fin d'annulation, ainsi que par voie de conséquence, celles à fin d'injonction et celles tendant à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'État au titre des frais liés à l'instance ne peuvent qu'être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête du syndicat national de l'orthopédie française est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat national de l'orthopédie française, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de la santé et de la prévention.

Délibéré après l'audience du 12 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Ho Si Fat, président de la formation de jugement,

- Mme Collet, première conseillère,

- Mme Larsonnier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 octobre 2023.

La rapporteure,

A. COLLET

Le président,

F. HO SI FAT

La greffière,

N. COUTY

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et au ministre de la santé et de la prévention en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 22PA03037