| France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 08 novembre 2018, 15PA03216

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Diderot Transparence a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler les arrêtés du préfet de police du 22 janvier 2014 autorisant l'ouverture au public des bâtiments Sophie Germain (M6Al) et Olympe de Gouges (M5B2) de l'université Paris Diderot-Paris 7 et de prescrire, sous astreinte de 500 euros par jour de retard et par bâtiment, la mise aux normes de l'ensemble des étages qui doivent être regardés comme recevant du public.

Par un jugement n° 1404727 du 9 juin 2015, le tribunal administratif de Paris a annulé les arrêtés du préfet de police du 22 janvier 2014 avec effet différé au 15 septembre 2015, a enjoint au préfet de police, s'il est saisi d'une nouvelle demande de l'université Paris Diderot- Paris 7, de procéder à une nouvelle instruction de cette demande, et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête enregistrée le 6 août 2015 sous le n° 15PA03216 et un mémoire récapitulatif enregistré le 25 juin 2018, la société Udicité, représentée par Me Rochmann-Sacksick, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement n° 1404727 du 9 juin 2015 du tribunal administratif de Paris en tant qu'il a annulé les arrêtés d'ouverture au public des bâtiments Sophie Germain (M6Al) et Olympe de Gouges (M5B2) délivrés par le préfet de police le 22 janvier 2014 ;

2°) de rejeter la demande présentée par l'association Diderot Transparence devant le tribunal administratif de Paris.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier, dès lors qu'il a omis de mentionner les observations orales de deux personnes entendues lors de l'audience, en violation de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ;

- les locaux situés aux étages supérieurs des bâtiments ne constituent pas des locaux ouverts au public, dès lors qu'une telle qualification ne saurait être déduite de la seule destination de ces locaux, qui comprennent des secrétariats, des salles de réunion, des salles de conseil, une bibliothèque et une salle de documentation, qu'ils ne sont accessibles qu'aux personnes munies d'un badge, que celles-ci peuvent être assimilées aux personnels de l'établissement et qu'un bâtiment ne peut être qualifié d'établissement recevant du public pour la seule raison qu'il accueille des visiteurs ou usagers occasionnellement ;

- les déclarations d'effectifs ne sont pas erronées ainsi que l'établissent les procès-verbaux de constats d'huissier produits à l'instance ;

- les arrêtés attaqués ne sont pas entachés de détournement de pouvoir ;

- les arrêtés attaqués ont été pris par le préfet de police qui était compétent en application de l'article L. 123-3 du code de la construction et de l'habitation et des articles 70 et 72 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004.

Par deux mémoires enregistrés les 28 octobre 2016 et 22 juin 2018, le ministre de l'intérieur conclut à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la société Udicité et l'université Paris Diderot-Paris 7.

Il soutient que :

- le jugement est insuffisamment motivé, dès lors qu'il n'a pas exposé les raisons pour lesquelles il a considéré que les locaux n'étaient pas conformes aux règles de sécurité des établissements recevant du public (ERP) ;

- le préfet de police, qui ne pouvait apprécier la conformité des bâtiments qu'au regard des dossiers qui lui étaient soumis et des usages des locaux déclarés, n'avait pas à se prononcer sur les conditions futures d'exploitation des locaux ;

- les locaux situés aux étages supérieurs des bâtiments ne constituent pas des locaux ouverts au public, dès lors qu'ils ne sont accessibles qu'aux personnes munies d'un badge, qu'il ne pouvait être déduit de la destination des locaux qu'ils étaient nécessairement accessibles au public et qu'un bâtiment ne peut être qualifié d'établissement recevant du public pour la seule raison qu'il accueille occasionnellement des visiteurs ou usagers.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 avril 2018 et un mémoire récapitulatif enregistré le 25 juin 2018, l'association Diderot Transparence, représentée par la SCP Michel Ledoux et associés, conclut :

- au rejet de la requête de la société Udicité ;

- à la confirmation de l'annulation des arrêtés d'ouverture au public des bâtiments M6A1 et M5B2 délivrés par le préfet de police le 22 janvier 2014 ;

- à ce qu'il soit enjoint à l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'ouverture au public de demander à l'université Paris Diderot-Paris 7 de procéder aux modifications nécessaires pour permettre l'ouverture au public et, le cas échéant, de délivrer une nouvelle autorisation d'ouverture au public, ou bien de procéder à leur fermeture en l'absence de réalisation des modifications demandées ;

- de mettre à la charge de la société Udicité et de l'université Paris Diderot-Paris 7 la somme de 3 000 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les arrêtés attaqués, signés par le préfet de police, ont été pris par une autorité incompétente, dès lors que seul le préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, qui était compétent pour délivrer les permis de construire des deux bâtiments M5B2 et M6A1, pouvait autoriser leur ouverture en application des articles L. 111-8-3, R. 111-19-29 et R. 111-19-13 du code de la construction et de l'habitation ;

- les étages supérieurs des bâtiments M5B2 et M6A1 ont été déclarés inaccessibles au public, alors qu'ils sont destinés à être ouverts au public, de sorte qu'ils ne respectent pas les dispositions du règlement de sécurité applicables à de tels locaux ;

- cette fausse déclaration quant à l'usage des locaux n'a pas permis à la commission de sécurité et à l'autorité administrative d'apprécier la conformité des deux bâtiments au règlement de sécurité des ERP ;

- cette fausse déclaration quant à l'usage des locaux constitue une fraude destinée à contourner le règlement de sécurité afin de réaliser des économies sur les travaux de sécurité à réaliser ;

- les bâtiments M6A1 et M5B2 ne disposent pas du nombre de façades accessibles prévu par les articles CO3 et CO4 du règlement de sécurité ;

- les dérogations accordées par le préfet de police pour pallier les insuffisances en matière de façades accessibles des bâtiments M6A1 et M5B2 sont illégales, dès lors qu'elles ne sont pas justifiées et qu'il n'a pas été prévu de mesures réellement compensatoires ;

- les déclarations d'effectifs des bâtiments M5B2 et M6A1 sont erronées, en ce qu'elles ne reflètent pas les capacités d'accueil des bâtiments et en ce que l'effectif qu'ils sont destinés à accueillir a été minoré ;

- les déclarations d'effectifs étant erronées, les bâtiments ne comportent pas un nombre de dégagements suffisant en méconnaissance de l'article CO 38 du règlement de sécurité ;

- les locaux des étages supérieurs des bâtiments M5B2 et M6A1 ne respectent pas les règles en matière de désenfumage applicables aux locaux ouverts au public ;

- les autorisations d'ouverture des bâtiments M6A1 et M5B2 ne respectent pas la chose jugée par les jugements n° 1012456 et n° 1012457 du 2 juillet 2013 ;

- les autorisations d'ouverture des bâtiments M6A1 et M5B2 constituent des détournements de pouvoir.

II. Par une requête enregistrée le 7 août 2015 sous le n° 15PA03237 et un mémoire récapitulatif enregistré le 22 juin 2018, l'université Paris Diderot-Paris 7, représentée par Me E..., demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement n° 1404727 du 9 juin 2015 du tribunal administratif de Paris en tant qu'il a annulé les arrêtés d'ouverture au public des bâtiments Sophie Germain (M6Al) et Olympe de Gouges (M5B2) délivrés par le préfet de police le 22 janvier 2014 ;

2°) de rejeter la demande présentée par l'association Diderot Transparence devant le tribunal administratif de Paris ;

3°) de mettre à la charge de l'association Diderot Transparence la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le préfet de police était compétent pour prendre les arrêtés attaqués en application de l'article L. 123-4 du code de la construction et de l'habitation ;

- les locaux situés aux étages supérieurs des bâtiments ne constituent pas des locaux ouverts au public, dès lors qu'ils ne sont accessibles qu'aux personnes munies d'un badge et que les étudiants extérieurs et les chercheurs occasionnellement reçus ne peuvent être considérés comme du public.

Par deux mémoires enregistrés les 28 octobre 2016 et 22 juin 2018, le ministre de l'intérieur conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens que ceux invoqués dans le cadre de la requête n° 15PA03216.

Par un mémoire en défense enregistré le 6 avril 2018 et un mémoire récapitulatif enregistré le 25 juin 2018, l'association Diderot Transparence, représentée par la SCP Michel Ledoux et associés, conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens que ceux invoqués dans le cadre de la requête n° 15PA03216.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Nguyên Duy,

- les conclusions de M. Platillero, rapporteur public,

- et les observations de Me Rochmann-Sacksick, avocat de la société Udicité, Me Vuagnoux, avocat de l'université Paris Diderot- Paris 7 et Me Benouniche, avocat de l'association Diderot Transparence.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêtés du 6 septembre 2012, le préfet de police a autorisé l'ouverture au public des bâtiments M5B2 et M6A1 de l'université Paris Diderot-Paris 7, situés dans la zone d'aménagement concerté Paris Rive Gauche dans le 13ème arrondissement de Paris. Saisi par l'association Diderot Transparence, le tribunal administratif de Paris a annulé ces arrêtés par un jugement n° 1219653 du 28 février 2014, confirmé en appel par un arrêt de la Cour n° 14PA01895, 14PA01906 et 14PA01921 du 16 février 2015. Le Conseil d'Etat a, par une décision n° 389523 et 389654 du 19 janvier 2018, rejeté le pourvoi en cassation formé contre cet arrêt. Le 22 janvier 2014, le préfet de police a pris deux nouveaux arrêtés autorisant l'ouverture au public de ces bâtiments que le tribunal administratif de Paris a annulés par un jugement n° 1404727 du 9 juin 2015. La société Udicité et l'université Paris Diderot-Paris VII font régulièrement appel de ce jugement par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes du quatrième alinéa de l'article R. 732-1 du code de justice administrative : " Au tribunal administratif, le président de la formation de jugement peut, au cours de l'audience et à titre exceptionnel, demander des éclaircissements à toute personne présente dont l'une des parties souhaiterait l'audition. ". L'article R. 741-2 du même code dispose que : " La décision mentionne que l'audience a été publique (...) Mention y est faite que le rapporteur et le rapporteur public et, s'il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du troisième alinéa de l'article R. 732-1 ont été entendus. ". Il résulte de ces dispositions que toute personne entendue lors de l'audience publique doit être mentionnée dans la décision juridictionnelle.

3. En l'espèce, la société Udicité soutient, sans être contredite, que M. A... C..., architecte de sécurité en chef, chef du service des architectes de sécurité à la direction des transports et de la protection du public de la préfecture de police, et M. D... B..., lieutenant-colonel, chef de la section Paris du bureau de prévention à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, ont été admis à formuler des observations orales lors de l'audience du 22 mai 2015 devant le tribunal administratif de Paris. Le jugement attaqué ne fait cependant pas mention de leurs observations, en violation des dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative. Il résulte donc de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen invoqué par le ministre de l'intérieur touchant à l'irrégularité du jugement attaqué, que la société Udicité est fondée à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier et à en demander pour ce motif l'annulation.

4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par l'association Diderot Transparence devant le tribunal administratif de Paris.

Sur la légalité des arrêtés attaqués :

5. D'une part, l'article L. 111-8-3 du code de la construction et de l'habitation dispose : " L'ouverture d'un établissement recevant du public est subordonnée à une autorisation délivrée par l'autorité administrative après contrôle du respect des dispositions de l'article L. 111-7 ". Aux termes de l'article R. 111-19-29 de ce code : " L'autorisation d'ouverture prévue à l'article L. 111-8-3 est délivrée au nom de l'Etat par l'autorité définie à l'article R. 111-19-13 : a) Au vu de l'attestation établie en application de l'article R. 111-19-27, lorsque les travaux ont fait l'objet d'un permis de construire ; (...) c) Après avis de la commission de sécurité compétente, en application des articles R. 123-45 et R. 123-46 ". Aux termes de l'article R. 123-45 de ce code, dans sa version applicable au présent litige : " (...) Avant toute ouverture des établissements au public ainsi qu'avant la réouverture des établissements fermés pendant plus de dix mois, il est procédé à une visite de réception par la commission. Celle-ci propose les modifications de détail qu'elle tient pour nécessaires (...) ".

6. D'autre part, l'article R. 123-2 du code de la construction et de l'habitation dispose : " Pour l'application du présent chapitre, constituent des établissements recevant du public tous bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non. / Sont considérées comme faisant partie du public toutes les personnes admises dans l'établissement à quelque titre que ce soit en plus du personnel ". Aux termes de l'article GE1 du règlement de sécurité du 25 juin 1980 : " (...) Sauf indications contraires, les dispositions du présent livre, relatives aux aménagements et installations techniques, ne s'appliquent qu'aux locaux ouverts au public. Les locaux et dégagements non accessibles au public doivent faire l'objet d'un examen spécial de la commission de sécurité. Selon leur importance, leur destination et leur disposition par rapport aux parties de l'établissement accessibles au public, la commission détermine les dangers qu'ils présentent pour le public et propose éventuellement les mesures de sécurité jugées nécessaires ".

7. Il ressort des pièces du dossier que l'avis de la commission de sécurité de la préfecture de police du 17 janvier 2014 favorable à l'ouverture au public du bâtiment M6A1 " Sophie Germain " indique que celui-ci constitue un établissement recevant du public de type R (établissements d'enseignement), avec des activités de type X (équipements sportifs couverts) et de type L (salles de conférence et de réunion), susceptible de recevoir 2 760 personnes. Il précise qu'il comporte 16 niveaux et que les niveaux R+3 à R+8, correspondant à des bureaux, des salles de réunions et des centres de documentation, sont " réservés aux personnes autorisées " à la différence des niveaux R+1 et R+2 qui sont accessibles au public.

8. L'avis de la commission de sécurité de la préfecture de police du 20 janvier 2014 favorable à l'ouverture du bâtiment M5B2 " Olympe de Gouges " indique, quant à lui, que ce bâtiment est un établissement recevant du public de 1ère catégorie de type R avec activité de type N (restaurants), susceptible de recevoir 3 819 personnes. Il ajoute que les niveaux supérieurs sont " réservés aux personnes autorisées " et que les niveaux rez-de-chaussée à R+4 sont accessibles au public. Cet avis ne fournit aucune indication sur l'usage des niveaux R+5 à R+8, de sorte que ceux-ci doivent être regardés comme n'étant pas accessibles au public.

9. Il ressort des deux arrêtés attaqués du 22 janvier 2014 que ceux-ci autorisent l'ouverture au public des bâtiments M5B2 et M6A1, sans distinguer entre les niveaux de ces derniers et visent les avis favorables de la commission de sécurité de la préfecture de police lors de ses visites des 17 et 20 janvier 2014. Toutefois, contrairement aux circonstances prises en compte par la commission de sécurité pour établir ses avis et par le préfet de police pour prendre les décisions d'ouverture litigieuses, il ressort des pièces du dossier que les niveaux supérieurs des deux bâtiments comportent des secrétariats d'UFR, des salles de réunion, des bibliothèques ou centres de documentation, qui constituent des locaux dont la destination normale est en principe d'accueillir des personnes admises dans l'établissement, en particulier des étudiants, en plus du personnel de l'université. Si la société Udicité et l'université Paris Diderot-Paris 7 font valoir, d'une part, que les enseignants des unités de recherche et certains doctorants peuvent être assimilés à du personnel dès lors qu'ils disposent d'un poste du travail dans ces étages et qu'ils fréquentent régulièrement les lieux, et d'autre part, qu'un badge serait exigé pour accéder aux étages supérieurs, il ne peut être sérieusement contesté qu'eu égard à la destination normale des bibliothèques et secrétariats pédagogiques, ces locaux ont vocation à être ouverts à des personnes qui ne sont pas directement rattachées au fonctionnement des unités de recherche, tels que des chercheurs extérieurs et des étudiants. Ces derniers ne font pas partie du personnel de l'université et ne peuvent pas lui être assimilés au sens du deuxième alinéa précité de l'article R. 123-2 du code de la construction et de l'habitation. Enfin la seule possession d'un badge pour accéder aux locaux en cause, s'agissant d'un simple moyen matériel de contrôle, ne remet pas en cause la définition de personnes admises dans les établissements recevant du public au sens de ces dispositions et ne suffit pas à faire regarder ces locaux comme non accessibles au public. Dès lors qu'il résulte de ce qui précède que l'appréciation portée par la commission de sécurité sur les mesures nécessaires pour assurer la sécurité du public reposait sur des faits inexacts s'agissant de l'accessibilité au public des étages supérieurs des bâtiments en cause et que l'erreur de qualification ainsi commise a été de nature à exercer une influence sur le sens des arrêtés du 22 janvier 2014 par lesquels le préfet de police a autorisé leur ouverture, ces décisions doivent être regardées comme étant, de ce seul fait, entachées d'illégalité. Par suite, l'association Diderot Transparence est fondée à en demander l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ".

12. Le présent arrêt implique uniquement que le préfet de police, s'il est saisi d'une nouvelle demande par l'université Paris Diderot-Paris VII, procède à une nouvelle instruction de celle-ci à la lumière des motifs d'annulation retenus par le présent arrêt en tenant compte de toutes les circonstances nouvelles de droit et de fait intervenues depuis la délivrance des autorisations du 22 janvier 2014.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association Diderot transparence, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que l'université Paris Diderot-Paris 7 demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Udicité et de l'université Paris Diderot-Paris VII la somme de 750 euros chacune au titre des frais exposés par l'association Diderot Transparence en première instance et en appel.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1404727 du 9 juin 2015 du tribunal administratif de Paris est annulé.

Article 2 : Les arrêtés du préfet de police du 22 janvier 2014 autorisant l'ouverture au public des bâtiments Sophie Germain (M6Al) et Olympe de Gouges (M5B2) de l'université Paris Diderot-Paris 7 sont annulés.

Article 3 : La société Udicité et l'université Paris Diderot-Paris 7 verseront chacune la somme de 750 euros à l'association Diderot Transparence en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes de la société Udicité et de l'université Paris Diderot-Paris 7 est rejeté.

Article 5 : Les conclusions à fin d'injonction présentées par l'association Diderot Transparence sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société Udicité, à l'université Paris Diderot-Paris 7, au ministre de l'intérieur, à l'association Diderot transparence et au ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.

Délibéré après l'audience du 11 octobre 2018, à laquelle siégeaient :

- Mme Pellissier, présidente de chambre,

- M. Legeai, premier conseiller,

- Mme Nguyên Duy, premier conseiller.

Lu en audience publique le 8 novembre 2018.

Le rapporteur,

P. NGUYÊN DUY La présidente,

S. PELLISSIER Le greffier,

A. LOUNIS

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 15PA03216 et 15PA03237