| France, Cour administrative d'appel de Paris, 6ème chambre, 16 mai 2017, 15PA01048

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme F...D...a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 4 septembre 2012 par laquelle l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) a refusé de lui attribuer, pour l'année scolaire 2012-2013, une bourse scolaire au bénéfice de ses trois enfants, ainsi que la décision du 26 février 2013 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 1308788/2-1 du 9 décembre 2014, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête, enregistrée le 11 mars 2015 sous le n° 15PA01048, Mme D...fait appel de ce jugement.

II. Par une requête, enregistrée le 28 juillet 2016 sous le n° 16PA02448, et un mémoire enregistré le 23 janvier 2017, MmeD..., représentée par MeE..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du Tribunal administratif de Paris du 9 décembre 2014 ;

2°) d'annuler la décision de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) du 4 septembre 2012 ainsi que la décision du 26 février 2013 rejetant son recours gracieux ;

3°) d'enjoindre à l'AEFE de lui accorder, dans un délai de quinze jours suivant la notification de l'arrêt, une bourse scolaire au bénéfice de ses trois enfants au titre de l'année scolaire 2012-2013, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'AEFE la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier ; le tribunal administratif aurait dû relever d'office l'incompétence de la directrice de l'AEFE ; il a omis de statuer sur le moyen tiré de l'insuffisante motivation des décisions en litige ;

- l'article D. 531-48 du code de l'éducation est entaché d'illégalité ; en effet, c'est au premier ministre, et non au directeur de l'AEFE, qu'il appartenait de fixer les conditions d'attribution des bourses ;

- en conséquence, l'instruction générale sur les bourses scolaires au bénéfice des enfants français résidant à l'étranger, prise le 14 décembre 2011 par la directrice de l'AEFE a été prise par une autorité incompétente ;

- les décisions en litige sont insuffisamment motivées ; le refus d'attribution d'une bourse ne peut se borner à indiquer que le dossier est incomplet ou que la demande a été adressée hors délai ;

- selon l'article D. 531-45 du code de l'éducation, seul le directeur de l'AEFE peut accorder ou refuser une bourse ; la décision du 26 février 2013 rejetant le recours gracieux est entachée d'incompétence ;

- la commission locale prévue à l'article D. 531-47 du code de l'éducation n'était pas régulièrement composée ; les représentants des enseignants n'ont pas été convoqués ;

- l'AEFE ne pouvait rejeter comme incomplète sa demande de bourse sans l'avoir invitée préalablement à compléter son dossier ; l'AEFE a méconnu le point 3.2 " dépôt des dossiers " de l'instruction générale du 14 décembre 2011 ; le courriel indiquant la liste des pièces à produire était ambigu ;

- en ne dérogeant pas, en l'espèce, aux critères posés par l'instruction générale du 14 décembre 2011, l'AEFE a commis une erreur manifeste d'appréciation ; compte tenu des particularités du droit chypriote et de la situation économique de son entreprise, la requérante n'a pu produire tous les justificatifs fiscaux exigés ; elle a d'ailleurs obtenu une bourse au titre de l'année 2013-2014 ;

- elle avait le statut de salariée, et non celui de commerçante ; en tout état de cause, une visite au domicile de la requérante aurait dû être diligentée, conformément à l'instruction du 14 décembre 2011.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2016, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, représentée par la SCP Baraduc Duhamel Rameix, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme D...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable ; les moyens d'appel n'ont été soulevés qu'après l'expiration du délai d'appel, lequel avait recommencé à courir à compter de la notification de la décision du bureau d'aide juridictionnelle ;

- les moyens dirigés contre la décision rejetant le recours gracieux sont inopérants, les vices propres de cette décision ne pouvant utilement être contestés ;

- les autres moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 22 décembre 2016, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 janvier 2017.

Un mémoire, présenté pour MmeD..., a été enregistré le 21 avril 2017.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'éducation ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Petit,

- les conclusions de M. Baffray, rapporteur public,

- les observations de MeA..., pour MmeD...,

- et les observations de MeC..., pour L'AEFE.

1. Considérant que par une décision du 4 septembre 2012, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) a refusé d'attribuer à MmeD..., pour l'année scolaire 2012-2013, une bourse scolaire au bénéfice de ses trois enfants, scolarisés dans un établissement scolaire situé à Nicosie (Chypre), au motif que la demande de bourse avait été présentée après l'expiration du délai imparti ; que la directrice de cet établissement public a rejeté, le 26 février 2013, le recours gracieux formé par Mme D...contre cette décision et a donc maintenu la décision initiale, mais en indiquant que le dossier était incomplet ; que, par un jugement du 9 décembre 2014, le Tribunal administratif de Paris a rejeté la demande de Mme D... tendant à l'annulation de ces deux décisions ; que, par les requêtes susvisées, qu'il y a lieu de joindre, la requérante fait appel de ce jugement ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant que pour les raisons exposées au point 3 ci-dessous, l'article D. 531-48 du code de l'éducation n'est pas entaché d'illégalité ; que pour les raisons exposées au point 4, ni l'instruction sur les bourses scolaires au bénéfice des enfants résidant à l'étranger, en date du 14 décembre 2011, ni la décision du 26 février 2013 rejetant le recours gracieux de Mme D...ne sont entachés d'incompétence ; que, par suite, le tribunal administratif n'avait pas à soulever d'office ces illégalités alléguées ; que, par ailleurs, contrairement à ce que soutient en appel la requérante, le moyen tiré de l'insuffisante motivation des décisions en litige n'a pas été soulevé en première instance et les premiers juges n'ont donc pas omis d'y répondre ;

Sur la légalité des décisions en litige :

3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 452-2 du code de l'éducation, l'AEFE " a pour objet : (...) / 5° D'accorder des bourses aux enfants de nationalité française scolarisés dans les écoles et les établissements d'enseignement français à l'étranger dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de l'éducation, du ministre chargé des affaires étrangères et du ministre chargé de la coopération " ; qu'aux termes de l'article D. 452-11 du même code : " Le directeur de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (...) procède à l'attribution des bourses scolaires dans les conditions prévues par le décret n° 91-833 du 30 août 1991 relatif aux bourses scolaires au bénéfice d'enfants français résidant avec leur famille à l'étranger. (...) " ; que ce décret a été codifié aux articles D. 531-45 et suivants du code de l'éducation ; qu'aux termes de l'article D. 531-45 du même code : " Les bourses accordées par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger en application des dispositions du 5° de l'article L. 452-2 sont proposées par des commissions locales instituées auprès des postes diplomatiques ou consulaires et attribuées après avis d'une commission nationale instituée auprès du directeur de l'agence " ; que selon l'article D. 531-47 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " La commission locale est présidée par le chef de poste diplomatique ou consulaire, ou son représentant. Elle comprend : 1° Des membres de droit : a) Le conseiller culturel ou son représentant ;b) Le ou les délégués représentant le pays ou la circonscription à l'Assemblée des Français de l'étranger ;2° Des membres désignés par le chef de la mission diplomatique ou consulaire, représentant :a) Les établissements d'enseignement concernés ; b) Les organisations syndicales représentatives des personnels enseignants ;c) Les associations de parents d'élèves ;d) Les associations de Français établis hors de France... " ; que l'article D. 531-48 du même code dispose : " Les commissions locales examinent et présentent à la commission nationale les demandes de bourses scolaires dont peuvent bénéficier les élèves français établis hors de France dans les conditions définies aux articles D. 531-45 et D. 531-46 . Elles répartissent entre les bénéficiaires les crédits délégués par l'agence, dans le respect des critères généraux définis par des instructions spécifiques. " ;

4. Considérant, en premier lieu, que la loi n'a pas prévu de droit aux bourses scolaires pour les enfants français scolarisés à l'étranger qui rempliraient certaines conditions ; que, par suite, le gouvernement n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence en s'abstenant de fixer par décret les critères d'attribution de ces bourses ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que l'article D. 531-48 du code de l'éducation serait entaché d'" incompétence négative " doit être écarté ; que, sur le fondement des dispositions de cet article, la directrice de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger a adopté une instruction, en date du 14 décembre 2011, qui énonce les critères d'obtention des bourses scolaires par les familles des enfants mentionnés au 5° de l'article L. 452-2 du code de l'éducation et remplissant les conditions énoncées à l'article D. 531-46 du même code ; que, ce faisant, cette autorité, qu'aucun texte de nature législative ou réglementaire n'avait habilitée à adopter un acte réglementaire ayant un tel objet, a fixé des lignes directrices auxquelles il appartient aux commissions locales de l'agence de se référer, tout en pouvant y déroger lors de l'examen individuel de chaque demande si des considérations d'intérêt général ou les circonstances propres à chaque situation particulière le justifient ; que, dans ces conditions, l'instruction en cause a énoncé, à l'intention des commissions locales, des lignes directrices, sans fixer, contrairement à ce que soutient la requérante, de norme à caractère général qui se serait imposée de manière impérative à ces commissions ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'instruction précitée serait entachée d'incompétence ;

5. Considérant, en deuxième lieu, que la décision du 26 février 2013 rejetant le recours gracieux a été signée par M. G...B..., chef du service de l'aide à la scolarité, qui a reçu par décision du 21 septembre 2012 de la directrice de l'AEFE, régulièrement publiée, délégation de signature à cet effet ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire du rejet du recours gracieux doit être écarté ;

6. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu de l'article 1err de la loi du 11 juillet 1979 susvisée, alors en vigueur, désormais codifié à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, doivent notamment être motivées les décisions administratives individuelles qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; que ni l'article L. 452-2 du code de l'éducation, ni le décret du 30 août 1991 désormais codifié aux articles D. 531-45 et suivants du code de l'éducation, ni l'instruction prise par l'agence, qui, ainsi qu'il vient d'être dit, ne présente pas de caractère réglementaire, n'ont créé un droit aux bourses scolaires pour les enfants français scolarisés à l'étranger qui rempliraient certaines conditions ; que, dès lors, contrairement à ce que soutient la requérante, l'AEFE n'était pas tenue de motiver les décisions attaquées ; que le moyen tiré de l'insuffisante motivation des décisions en litige doit ainsi, en tout état de cause, être écarté ;

7. Considérant, en quatrième lieu, que si la requérante soutient que " les représentants des enseignants n'ont pas été convoqués " et que la composition de la commission locale ne respectait pas, en conséquence, les dispositions précitées de l'article D. 531-37 du code de l'éducation alors en vigueur, il ne ressort pas des pièces du dossier que les personnels enseignants de l'école Arthur Rimbaud de Nicosie adhéraient à des organisations syndicales susceptibles de les représenter ; que le moyen doit dès lors, en tout état de cause, être écarté ;

8. Considérant, en cinquième lieu, que Mme D...soutient que l'AEFE ne pouvait refuser de lui accorder la bourse sollicitée au motif que le dossier de demande était incomplet, sans l'avoir invitée préalablement à le compléter ; que, toutefois, sauf texte contraire, l'administration n'est pas tenue d'inviter l'auteur d'une demande à compléter son dossier avant de le rejeter comme étant incomplet ; que si l'article 3.2 de l'instruction générale sur les bourses scolaires au bénéfice des enfants français résidant à l'étranger, en date du 14 décembre 2011, indique que le dépôt de la demande de bourse " doit être l'occasion, dans toute la mesure du possible, d'un entretien avec l'agent consulaire en charge des bourses scolaires, destiné entre autres à vérifier la complétude du dossier et la cohérence des informations fournies ", il ressort des pièces du dossier que la requérante a bénéficié, le 10 janvier 2013, d'un entretien, avant que son recours gracieux soit rejeté au motif que le dossier de demande était incomplet ; qu'ainsi, et en tout état de cause, Mme D...doit être regardée comme ayant été mise à même de compléter son dossier ; que, par ailleurs, le formulaire de demande de bourse comportait l'indication de toutes les pièces requises ; que la requérante ne peut utilement se prévaloir de l'ambiguïté d'un courriel du 12 novembre 2012 qui lui a été adressé par un agent du service consulaire, ce courriel comportant d'ailleurs un fichier joint qui récapitulait tous les justificatifs demandés ;

9. Considérant, en dernier lieu, qu'il est constant que Mme D...n'a adressé à l'AEFE, même postérieurement au délai initialement imparti par celle-ci, ni les comptes d'exploitation ni le bilan de son entreprise visés par un comptable agréé ; que si elle soutient que ces documents ne concernent que les professions indépendantes et qu'elle aurait dû être regardée comme une salariée, il ressort de ses propres écritures qu'elle est seule actionnaire, avec son époux, du restaurant dont elle est également gérante et qu'elle était dès lors susceptible de percevoir des revenus complémentaires à ses salaires ; qu'elle ne peut utilement invoquer les difficultés de trésorerie de son entreprise telles selon elle, qu'elle ne pouvait rémunérer un expert comptable, ainsi que les particularités du droit fiscal chypriote, pour justifier de l'absence de dépôt, devant l'AEFE, de pièces comptables probantes ; que si l'article 4.3.4 de l'instruction générale du 14 décembre 2011, intitulé " Difficultés d'appréciation des revenus réels de la famille ", préconise aux services consulaires, lorsque l'instruction d'un dossier de demande soulève des difficultés particulières d'appréciation sur la situation familiale, financière ou patrimoniale de la famille, de " diligenter dans toute la mesure du possible une visite au domicile de la famille... ", il ressort en tout état de cause des pièces du dossier que, à la suite de son recours gracieux, le service consulaire a échangé avec Mme D...plusieurs courriers en lui rappelant les pièces devant être adressées pour compléter le dossier ; que, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, l'AEFE, en exigeant la production de ces pièces et en estimant, sans déroger aux critères posés par l'instruction générale du 14 décembre 2011, que le dossier déposé ne permettait pas de connaître le montant effectif des ressources de M. et MmeD..., n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation et, par suite, n'a pas entaché sa décision d'illégalité ;

10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par l'AEFE, Mme D...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande ; que ses conclusions à fins d'injonction ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'AEFE au titre de ces mêmes dispositions ;

DÉCIDE :

Article 1er : Les requêtes de Mme D...sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F...D...et à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger.

Délibéré après l'audience du 2 mai 2017, à laquelle siégeaient :

- Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre,

- M. Niollet, président-assesseur,

- Mme Petit, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 16 mai 2017.

Le rapporteur,

V. PETITLe président,

O. FUCHS TAUGOURDEAU

Le greffier,

P. TISSERAND

La République mande et ordonne au ministre des affaires étrangères et du développement international en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N°s 15PA01048, 16PA02448