| France, Cour administrative d'appel de Paris, 6ème chambre, 26 juin 2015, 14PA03829

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La région Nord-Pas-de-Calais a demandé au Tribunal administratif de Paris :

- d'annuler l'arrêté du 24 juin 2013 modifiant l'arrêté du 8 août 2002 fixant le montant de la compensation allouée aux régions en contrepartie du transfert de compétences en matière de transports collectifs d'intérêt régional et constatant le montant du droit à compensation alloué à ce titre à la région Nord-Pas-de-Calais, en tant qu'il sous-évalue ce montant ;

- de condamner l'Etat à lui verser la somme de 118 042 383 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande préalable, en réparation du préjudice subi du fait de l'insuffisante compensation du transfert de compétences en matière de transports collectifs d'intérêt régional et du retard à exécuter le jugement du Tribunal administratif de Paris du 1er février 2010 ;

- d'enjoindre au ministre de l'intérieur, sous astreinte de 5 000 euros par jour de retard, de prendre un nouvel arrêté constatant le montant du droit à compensation alloué à la région Nord-Pas-de-Calais en contrepartie du transfert de compétences en matière de transports collectifs d'intérêt régional, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

- de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ;

Par un jugement n°1313233/2-1 du 1er juillet 2014, le Tribunal administratif de Paris a :

- d'une part, condamné l'Etat à verser à la région Nord-Pas-Calais les intérêts au taux légal sur les sommes qui lui étaient dues, au titre des années de 2002 à 2013, en application de l'arrêté du 24 juin 2013, à compter de la date de réception de sa demande préalable du 4 septembre 2013 ;

- d'autre part, rejeté le surplus de ses conclusions.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, respectivement enregistrés le 29 août 2014 et le 30 mars 2015, la région Nord-Pas-de-Calais, représentée par Me de la Brosse, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du 1er juillet 2014 du Tribunal administratif de Paris ;

2°) d'annuler l'arrêté du 24 juin 2013 en tant qu'il sous-évalue le montant de son droit à compensation en contrepartie du transfert de compétences en matière de transports collectifs d'intérêt régional ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 118 042 383 euros, sauf à parfaire, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande indemnitaire préalable, en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité de l'arrêté du 24 juin 2013, d'une part, et du retard pris par l'Etat à exécuter le jugement du Tribunal administratif de Paris du 1er février 2010, d'autre part ;

4°) d'enjoindre à l'Etat, sous astreinte de 5 000 euros par jour de retard, de reprendre la procédure de fixation de la compensation prévue par l'article R.1614-112 du code général des collectivités territoriales, dans un délai de trente jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens de l'instance ;

Elle soutient que :

- les premiers juges ont méconnu les règles relatives au régime de la preuve, pour écarter le moyen tiré de l'erreur d'appréciation du montant de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc matériel roulant, l'Etat n'exposant pas les motifs de sa décision ;

- ils ont entaché leur jugement d'une erreur de fait, s'agissant des modalités de valorisation du renouvellement de ce parc opérée par l'Etat ; le jugement attaqué est également entaché d'une erreur de droit, eu égard aux dispositions de l'article R.1614-110 du code général des collectivités territoriales, et d'une contradiction de motifs sur les modalités de valorisation du montant de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement de ce parc ; en outre, le coût de renouvellement du matériel roulant doit être estimé à capacité équivalente entre l'ancien et le nouveau matériel, le tribunal ayant également commis une erreur de droit et entaché son jugement d'une contradiction de motifs sur ce point ;

- enfin, la réforme du régime de retraite des personnels de la SNCF a bien eu pour objet de modifier le régime du service de transport régional et a modifié les normes s'imposant à la région par la référence qu'y font les dispositions propres au transport ferroviaire d'intérêt régional ;

- l'arrêté du 24 juin 2013 étant illégal, car entaché d'une erreur d'appréciation portant sur le montant de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc du matériel roulant ainsi que sur le montant de la contribution pour l'exploitation des services transférés, c'est à tort que le tribunal a rejeté ses conclusions indemnitaires, malgré l'existence d'un lien de causalité direct ;

- enfin, le jugement attaqué a dénaturé ses écritures relatives au préjudice subi du fait de la sous-évaluation, sur la période 2002-2013, de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc du matériel roulant, commettant une erreur de droit sur les modalités d'évaluation du préjudice, dont le quantum est pourtant détaillé dans ses écritures ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 décembre 2014, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les moyens soulevés par la région Nord-Pas-de-Calais ne sont pas fondés ;

- s'agissant de ses conclusions indemnitaires, la région n'établit pas les montants qu'elle réclame, non plus que le lien de causalité entre le préjudice allégué et l'arrêté du 24 juin 2013 ;

- les conclusions à fin d'injonction devront être rejetées, le délai de 30 jours demandé étant, en tout état de cause, insuffisant.

Par un mémoire, enregistré le 30 mars 2015, la région Nord-Pas-de-Calais, représentée par Me de la Brosse, demande à la Cour de faire usage des mesures d'instruction prévues à l'article R.626-1 du code de justice administrative, pour ordonner à l'Etat de :

- produire les modalités de calcul du montant de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant de la région Nord-Pas-de-Calais ;

- justifier s'il a mis en oeuvre les modalités retenues par le tribunal dans son jugement du 1er juillet 2014, consistant à valoriser les " caisses spécifiques " situées entre les deux cabines de conduite des trains autotractés comme des voitures tractées ;

- produire toutes notes de calcul permettant à la Cour d'apprécier la légalité de l'arrêté du 24 juin 2013, s'agissant du montant de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant de la région Nord-Pas-de-Calais ;

Par ordonnance du 30 mars 2015, la clôture d'instruction a, en dernier lieu, été fixée au 15 avril 2015.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la décision n°242483, 247275 et 247276 du Conseil d'Etat du 11 juin 2003 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Sirinelli,

- les conclusions de Mme Vrignon, rapporteur public,

- et les observations de Me de la Brosse, représentant la région Nord-Pas-de-Calais.

1. Considérant que, par un jugement n°0913125 du 1er février 2010, confirmé par un arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris n°10PA01680 du 19 mars 2012, le Tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du 8 août 2002 du ministre de l'intérieur en tant qu'il fixait le montant de la compensation allouée à la région Nord-Pas-de-Calais en contrepartie du transfert de compétences en matière de transports collectifs d'intérêt régional, sans avoir revalorisé le montant de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant affecté aux services transférés et de celle correspondant à la compensation des tarifs sociaux mis en oeuvre à la demande de l'Etat, par application des taux de croissance de la dotation globale de fonctionnement fixés pour 2001 et 2002 ; qu'en exécution de ce jugement, le ministre de l'intérieur a pris, le 24 juin 2013, un nouvel arrêté fixant pour la région Nord-Pas-de-Calais le montant de cette compensation pour une valeur correspondant à l'année 2002 ; que la région relève appel du jugement du 1er juillet 2014 par lequel le Tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ce dernier arrêté, et fait droit partiellement seulement à sa demande tendant à l'indemnisation des préjudices subis à raison du contenu et des conditions d'édiction de cet arrêté, en condamnant l'Etat à verser à la région Nord-Pas-Calais les intérêts au taux légal sur les sommes qui lui étaient dues, au titre des années de 2002 à 2013, en application de l'arrêté du 24 juin 2013, à compter de la date de réception de sa demande préalable du 4 septembre 2013 ;

Sur la légalité de l'arrêté du 24 juin 2013 :

2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales : " Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux communes, aux départements et aux régions des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées " ; qu'aux termes de l'article L. 1614-8-1 du même code, issu de l'article 125 de la loi du 13 décembre 2000 : " A compter du 1er janvier 2002, les charges transférées aux régions du fait du transfert de compétences prévu à l'article 21-1 de la loi nº 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs sont compensées dans les conditions fixées par les articles L. 1614-1 à L. 1614-3, sous réserve des dispositions du présent article./ La compensation du transfert de compétences mentionnée à l'alinéa précédent, prise en compte dans la dotation générale de décentralisation attribuée aux régions, est constituée : / - du montant de la contribution pour l'exploitation des services transférés / - du montant de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant affecté aux services transférés / - du montant de la dotation correspondant à la compensation des tarifs sociaux mis en oeuvre à la demande de l'Etat. / Pour l'année 2002, le montant de cette compensation est établi, pour ce qui concerne la part correspondant à la contribution pour l'exploitation des services transférés, sur la référence de l'année 2000. Le montant total de cette compensation est revalorisé en appliquant les taux de croissance de la dotation globale de fonctionnement fixés pour 2001 et 2002. / Le montant de cette compensation est constaté pour chaque région, pour l'année 2002, par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur, du ministre chargé du budget et du ministre chargé des transports après avis de la région. / La part de la compensation correspondant à la contribution pour l'exploitation des services transférés donnera lieu à révision, au titre de la dotation de 2003, pour tenir compte des incidences sur les charges du service ferroviaire régional, des nouvelles règles comptables mises en oeuvre par la Société nationale des chemins de fer français. Cette révision s'effectue sur la base des services de l'année 2000 et sera constatée sous la forme définie à l'alinéa précédent. / (...) Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent article " ;

3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 1614-110 du code général des collectivités territoriales : " Pour déterminer la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant prévue au quatrième alinéa de l'article L. 1614-8-1, sont considérés comme affectés aux services transférés à chaque région ceux des matériels roulants qui, ayant fait l'objet de dotations aux amortissements portées au compte de ces services ou ayant été mis à la disposition de ces services, ont été effectivement utilisés au cours de l'année 2000 pour les besoins de ces services. / Pour calculer la dotation complémentaire due à chaque région, il est retenu un trentième de la valeur de renouvellement du parc de matériel défini ci-dessus, déterminée à partir de la valeur d'une caisse autotractée neuve et d'une voiture tractée neuve estimée respectivement à 1 677 000 euros et 1 143 000 euros, un coefficient multiplicateur de 1,25 étant appliqué à la valeur des matériels à deux niveaux. Le montant ainsi obtenu est majoré de 15 % au titre des dépenses de modernisation du matériel au cours de sa durée d'utilisation. Il est réduit, pour les matériels roulants faisant l'objet d'une dotation aux amortissements portée au compte attesté de la SNCF au titre de l'exercice 2000 relatif aux services régionaux de voyageurs de la région, du montant de cette dotation nette des reprises de subvention " ; que ces dispositions, issues de l'article 2 du décret n° 2001-1116 du 27 novembre 2001, ont fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat, que celui-ci a rejeté par la décision susvisée du 11 juin 2003, en écartant notamment les moyens tirés des erreurs de droit dont le mode de calcul ainsi défini aurait été entaché ;

4. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'Etat n'aurait pas, dans le calcul opéré pour l'évaluation de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant de la région Nord-Pas-de-Calais, respecté les règles posées par les dispositions précitées de l'article R.1614-110, qui n'impliquent pas, en particulier, la transformation de chaque caisse tractée active en 2000 en caisse autotractée ; qu'en outre, il ne saurait résulter de la seule note de calcul fournie par cette région, fondée sur l'étude d'un cabinet de conseil, qui évalue le coût de remplacement de son matériel roulant à la somme de 24 280 945 euros au lieu de la somme de 20 911 730 euros, fixée par l'arrêté attaqué, que cet arrêté serait entaché, dans la détermination de ce montant, d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'à cet égard, si la région fait valoir, en particulier, l'incompatibilité des voitures tractées et des caisses autotractées, ainsi que la contenance inférieure de ces dernières par rapport aux caisses tractées qu'elles sont amenées à remplacer, il ressort des explications du ministre de l'intérieur, en dépit de leur caractère succinct, que celui-ci a mis en oeuvre une méthode de valorisation du parc existant comptabilisant, pour une locomotive et une caisse tractée, une caisse autotractée, et qu'il a opéré une majoration de 15 %, permettant, notamment, de tenir compte des difficultés susmentionnées ; que c'est donc à bon droit, et sans entacher son jugement de contradictions de motifs ni faire peser sur la région une part excessive de la charge de la preuve, que le tribunal, faisant une juste application de la méthode de valorisation prévue par les dispositions réglementaires susmentionnées, a écarté le moyen tiré par la requérante de l'erreur manifeste d'appréciation ainsi commise ; que, par suite et sans qu'il soit besoin de prescrire à l'Etat la communication d'informations complémentaires sur ce sujet, les moyens soulevés sur ce point en appel par la région requérante doivent être écartés ;

5. Considérant, en second lieu, qu'ainsi qu'en dispose le 1er alinéa de l'article L. 1614-8-1 précité du code général des collectivités territoriales, les charges transférées aux régions du fait du transfert de compétences prévu à l'article 21-1 de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs sont compensées dans les conditions fixées par les articles L. 1614-1 à L. 1614-3, sous réserve des dispositions spéciales introduites par l'article L. 1614-8-1 lui-même ; que le neuvième alinéa de cet article L. 1614-8-1 dispose que : " Toute disposition législative ou réglementaire ayant une incidence financière sur les charges transférées en application de l'article 21-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 précitée donne lieu à révision dans les conditions prévues aux articles L. 1614-1 à L. 1614-3. Cette révision a pour objet de compenser intégralement la charge supplémentaire pour la région résultant de ces dispositions " ; que l'article L. 1614-2 du même code dispose que : "Les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation préalable au transfert desdites compétences. Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 " ;

6. Considérant qu'il résulte des travaux préparatoires à l'adoption de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dont sont issues les dispositions du neuvième alinéa de l'article L. 1614-8-1 du code général des collectivités territoriales, que le législateur a entendu, en les édictant et en renvoyant ainsi aux conditions prévues aux articles L. 1614-1 à L. 1614-3 du même code, confirmer l'application à la compensation du transfert de compétences prévu par l'article 21-1 de la loi du 30 décembre 1982, du régime de droit commun de révision des compensations dues à raison des transferts de compétences, tel qu'il résulte de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales ; que le neuvième alinéa de l'article L. 1614-8-1 de ce code doit ainsi être interprété en ce sens qu'ouvrent droit à révision de la compensation des compétences transférées par l'article 21-1 de la loi du 30 décembre 1982, les dispositions législatives ou réglementaires qui modifient les règles relatives à l'exercice de ces compétences et font peser des charges nouvelles sur les régions ; qu'il n'y a en revanche pas lieu à révision si les charges nouvelles supportées par la région sont la conséquence de dispositions législatives ou réglementaires ayant un objet autre que celui décrit ci-dessus, alors même que l'application de ces dispositions ne serait pas sans incidence sur les charges transférées ;

7. Considérant que la réforme du régime de retraite des personnels de la SNCF constitue une mesure de portée générale, qui s'impose de plein droit à la SNCF ; que les charges nouvelles induites par la modification et la redéfinition de ce régime spécial de retraite ne sont pas la conséquence d'une modification des règles relatives à l'exercice des compétences transférées aux régions en vertu de l'article 21-1 de la loi du 30 décembre 1982 ; que, dès lors, aucune compensation n'était due au titre de cette réforme, en application des dispositions précitées des articles L. 1614-8-1 et L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales ;

8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la région Nord-Pas-de-Calais n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal a, par le jugement attaqué, rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 24 juin 2013 ; que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent également être rejetées ;

Sur les conclusions indemnitaires :

9. Considérant qu'à défaut de démontrer l'illégalité de l'arrêté du 24 juin 2013, la région Nord-Pas-de-Calais ne saurait obtenir réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de l'insuffisante compensation à laquelle celui-ci procèderait ; que, toutefois, la demande indemnitaire de la région concerne également le préjudice financier qui résulterait pour elle du retard pris à corriger, par cet arrêté du 24 juin 2013, la sous-évaluation de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant affecté aux services transférés et de celle correspondant à la compensation des tarifs sociaux, en raison du calcul erroné effectué en 2002 ; qu'elle évalue ce préjudice en appliquant les intérêts au taux légal aux sommes qui lui étaient dues à ce titre depuis 2002, au regard de la compensation finalement opérée en 2013 ; que, dans ce cadre, c'est à tort que le tribunal a considéré que ces conclusions consistaient dans une demande de versement des intérêts au taux légal à laquelle il ne pouvait faire droit, en application de l'article 1153 du code civil, qu'à compter de la réception de la demande indemnitaire préalable adressée à la région le 4 septembre 2013 ; qu'en effet, la région est fondée à soutenir que la somme qu'elle demande à ce titre ne consiste pas dans le versement d'intérêts légaux demandés sur une somme qui constituerait sa demande principale, mais dans la prise en compte du préjudice lié à la correction tardive de l'erreur initiale de calcul, évalué à l'aide du repère financier constitué par le montant de tels intérêts ; que, dans ces conditions, il y a lieu d'annuler le jugement attaqué sur ce point, et de condamner l'Etat à verser à la région une somme calculée par application des intérêts au taux légal sur les sommes dues depuis 2002 en raison de la sous-évaluation initiale des dotations susmentionnées, sous réserve des montants déjà versés au titre des intérêts légaux dus sur les sommes complémentaires finalement allouées, qui couvrent le même préjudice ;

10. Considérant que la région Nord-Pas-de-Calais est fondée à soutenir, dans cette seule mesure, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande indemnitaire ;

Sur les conclusions tendant à l'application des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative :

11. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la région Nord-Pas-de-Calais et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : L'Etat est condamné à verser à la région Nord-Pas-de-Calais une somme calculée par application des intérêts au taux légal sur les sommes dues depuis 2002 en raison de la sous-évaluation initiale de la dotation complémentaire nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant affecté aux services transférés et de celle correspondant à la compensation des tarifs sociaux, sous réserve des montants déjà versés au titre des intérêts légaux dus sur les sommes complémentaires finalement allouées.

Article 2 : Le jugement n°1313233/2-1 du Tribunal administratif de Paris en date du 1er juillet 2014 est annulé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er ci-dessus.

Article 3 : L'Etat versera à la région Nord-Pas-de-Calais une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la région Nord-Pas-de-Calais et au ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 15 juin 2015, à laquelle siégeaient :

- Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre,

- M. Auvray, président assesseur,

- Mme Sirinelli, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 26 juin 2015.

Le rapporteur,

M. SIRINELLILe président,

O. FUCHS TAUGOURDEAU

Le greffier,

P. TISSERANDLa République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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