Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 22 mars et 7 mai 2013, présentée par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), dont le siège est 7, square Max Hymans à Paris (75730) ;
L'ARCEP demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1209664/2-1 du 22 janvier 2013 par lequel le Tribunal administratif de Paris a annulé le titre de perception du 11 juillet 2011 par lequel elle a mis à la charge de la société Net Bourgogne la somme de 46 781,31 euros au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences pour les années 2010 et 2011 et de la redevance annuelle domaniale de mise à disposition de fréquences radioélectriques pour les mêmes années ;
2°) de rejeter la demande présentée par la société Net Bourgogne devant le Tribunal administratif de Paris ;
..................................................................................................................
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 28 avril 2014, présentée pour la société Net Bourgogne par MeA... ;
Vu la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive " autorisation ") ;
Vu la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques (directive " cadre ") ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;
Vu le code des postes et communications électroniques ;
Vu la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 ;
Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;
Vu le décret n° 92-1369 du 29 décembre 1992 modifiant le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et fixant les dispositions applicables au recouvrement des créances de l'Etat mentionnées à l'article 80 de ce décret ;
Vu le décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 instituant une redevance destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion de fréquences radioélectriques ;
Vu le décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ;
Vu l'arrêté du 24 octobre 2007 portant application du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 avril 2014 :
- le rapport de M. Sorin, rapporteur,
- les conclusions de M. Ladreyt, rapporteur public,
- et les observations de Mme B...pour l'ARCEP et de Me A...pour la société Net Bourgogne ;
1. Considérant que par un titre de perception en date du 11 juillet 2011, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) a mis à la charge de la société Net Bourgogne, titulaire d'une autorisation d'utilisation de fréquences radioélectriques, la somme de 46 781,31 euros au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences pour les années 2010 et 2011 et de la redevance annuelle domaniale de mise à disposition de fréquences radioélectriques pour les mêmes années en application des dispositions des décrets n°2007-1531 et 2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisés ; que, par un jugement du 22 janvier 2013, le Tribunal administratif de Paris a annulé ce titre de perception ; que l'ARCEP interjette régulièrement appel de ce jugement ;
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 12 de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 susvisée : " 1. Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l'autorisation générale ou auxquelles un droit d'utilisation a été octroyé : / a) couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l'application du régime d'autorisation générale, des droits d'utilisation et des obligations spécifiques visées à l'article 6, paragraphe 2, qui peuvent inclure les frais de coopération, d'harmonisation et de normalisation internationales, d'analyse de marché, de contrôle de la conformité et d'autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l'élaboration et l'application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l'accès et l'interconnexion, et / b) sont réparties entre les entreprises individuelles d'une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires. / 2. Lorsque les autorités réglementaires nationales imposent des taxes administratives, elles publient un bilan annuel de leurs coûts administratifs et de la somme totale des taxes perçues. Les ajustements nécessaires sont effectués en tenant compte de la différence entre la somme totale des taxes et les coûts administratifs " ; qu'aux termes de l'article 2 du décret n°2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé : " Les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences (...) accordée par une décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont assujettis : (...) - au paiement d'une redevance annuelle de gestion dont le montant est destiné à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences et déterminé conformément au chapitre II du présent décret (...) " ;
3. Considérant qu'il résulte de ces dispositions précises et inconditionnelles qu'il existe une obligation pour les autorités réglementaires de justifier précisément que la redevance de gestion de fréquences radioélectriques, qui trouve son fondement dans les dispositions précitées de l'article 12 de la directive 2002/20 transposée sur ce point par celles précitées de l'article 2 du décret n°2007-1532, couvre exclusivement les coûts administratifs globaux tels que détaillés au paragraphe 1 de cet article ; qu'en l'espèce, aucune disposition des décrets n° 2007-1531 et 2007-1532 du 24 octobre 2007 n'est venue transposer cet article ; que, dès lors, la méconnaissance des obligations imposées par l'article 12 de la directive 2002/20/CE est susceptible d'être invoquée par un justiciable à l'appui d'un recours dirigé contre un acte individuel pris à son encontre ;
4. Considérant que pour annuler le titre de perception du 11 juillet 2011 par lequel l'ARCEP a mis à la charge de la société Net Bourgogne la somme totale de 2 494,50 euros au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences pour les années 2010 et 2011, le Tribunal administratif de Paris a estimé que l'ARCEP ne justifiait pas que les sommes prélevées au titre de cette redevance de gestion couvraient exclusivement les coûts administratifs globaux occasionnés par cette gestion ; que, toutefois, et pour la première fois en cause d'appel, l'ARCEP produit des éléments de comptabilité analytique détaillés permettant d'établir, d'une part, que le produit des redevances de gestion couvre effectivement les coûts administratifs globaux au sens des dispositions de l'article 12 de la directive du 7 mars 2002 précitées et, d'autre part, que ces redevances ne couvrent qu'une partie des coûts ainsi exposés ; que, contrairement à ce que soutient la société Net Bourgogne, d'une part, il ne résulte pas de l'instruction que ces tableaux reposeraient sur des données comptables erronées et, d'autre part, les dispositions précitées de l'article 12, qui se bornent à exiger un équilibre entre " les coûts administratifs globaux " exposés et " la somme totale des taxes perçues ", n'imposent aucunement à l'ARCEP de détailler la répartition respective du montant des redevances perçues et des coûts de gestion exposés pour chaque catégorie d'opérateurs exploitant des fréquences hertziennes ;
5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur l'absence de preuve de l'affectation du produit des redevances de gestion aux coûts administratifs globaux exposés par l'ARCEP pour annuler le titre de perception du 11 juillet 2011 ;
6. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article 13 de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 susvisée : " Les Etats membres peuvent permettre à l'autorité compétente de soumettre à une redevance les droits d'utilisation des radiofréquences ou des numéros ou les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés, afin de tenir compte de la nécessité d'assurer une utilisation optimale de ces ressources. Les Etats membres font en sorte que ces redevances soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l'usage auquel elles sont destinées et tiennent compte des objectifs fixés à l'article 8 de la directive 2002/21/CE (directive cadre) " ; qu'au terme de cet article : " (...) Les autorités réglementaires nationales promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés, (...), contribuent au développement du marché intérieur, (...) soutiennent les intérêts des citoyens de l'Union européenne " ; qu'aux termes de l'article 2 du décret n°2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé : " Les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences (...) accordée par une décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont assujettis : (...) - au paiement d'une redevance annuelle domaniale de mise à disposition de fréquences radioélectriques dont le montant est déterminé conformément au chapitre Ier du présent décret (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 du décret n°2007-1532 susvisé : " Par dérogation à l'article 2, les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences exploitant un réseau mobile terrestre ouvert au public sont assujettis au paiement d'une redevance dont le montant est déterminé par le chapitre III. Lorsqu'il n'est pas déterminé par le chapitre III, ce montant est précisé dans le cahier des charges annexé aux autorisations correspondantes. / Pour les autorisations d'utilisation des fréquences pour l'exploitation d'un réseau mobile terrestre ouvert au public, les chapitres Ier et II et le premier alinéa de l'article 14 du présent décret ne sont pas applicables " ;
7. Considérant que, pour annuler le titre de perception du 11 juillet 2011 par lequel l'ARCEP a mis à la charge de la société Net Bourgogne la somme totale de 44 286,81 euros au titre de la redevance annuelle domaniale de mise à disposition de fréquences radioélectriques pour les années 2010 et 2011, le Tribunal administratif de Paris a estimé que l'ARCEP n'apportait aucun élément qui ferait état d'une quelconque différence de situation entre les opérateurs exploitant un réseau hertzien fixe et les opérateurs exploitant un réseau mobile terrestre ouvert au public permettant de justifier des modalités de calcul différentes de la redevance annuelle domaniale due par ces deux catégories d'opérateur, et, partant, a accueilli le moyen tiré de la rupture d'égalité opérée entre ces opérateurs par les dispositions précitées du décret n°2007-1532 ;
8. Considérant, toutefois, qu'il résulte de l'instruction que ces opérateurs sont, tant d'un point de vue juridique que d'un point de vue technique et économique, placés dans des situations différentes ; que, d'une part, il résulte de l'instruction qu'en application des dispositions de l'article L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques, seules les autorisations d'utilisation des fréquences permettant l'exploitation d'un réseau mobile ouvert au public font l'objet d'une sélection par appel à candidature, les autorisations d'utilisation des fréquences fixes étant délivrées au fur et à mesure des demandes reçues par l'ARCEP ; que, par ailleurs, en vertu du même article, seuls le montant et les modalités de versement des redevances dues pour les fréquences permettant l'exploitation d'un réseau mobile ouvert au public peuvent déroger aux dispositions de l'article L. 2125-4 du code général de la propriété des personnes publiques ; que, d'autre part, d'un point de vue technique, les opérateurs exploitant un réseau hertzien fixe, qui se répartissent entre les opérateurs de service fixe point à point et les opérateurs de boucle locale radio, ont vocation à assurer un service local principalement destiné à permettre l'accès à la ressource numérique des territoires ruraux, alors que les opérateurs exploitant un réseau mobile terrestre ouvert au public ont vocation à offrir principalement des services de téléphonie mobile à l'échelle nationale ; qu'enfin, les conditions d'exploitation commerciale de la ressource hertzienne occupée par les opérateurs de réseaux fixes et les opérateurs de réseaux mobiles diffèrent profondément, ces derniers comptant près de 73,1 millions de clients au 31 décembre 2012 et ayant généré cette même année un chiffre d'affaires de 18 milliards d'euros quand les premiers comptaient à la même date moins de 50 000 abonnés pour un chiffre d'affaires de 15 millions d'euros ;
9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur la rupture d'égalité entre les différentes catégories d'opérateurs pour annuler le titre de perception du 11 juillet 2011 ;
10. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Net Bourgogne devant le Tribunal administratif de Paris et devant la Cour ;
Sur la fin de non-recevoir opposée par l'ARCEP en première instance :
11. Considérant qu'aux termes de l'article 15 du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 : " Le recouvrement et le contentieux des redevances prévues par le présent décret s'effectuent dans les conditions définies au III de l'article 83 de la loi de finances rectificative pour 1992 " ; qu'aux termes de cet article 83 : " III. 1. Par dérogation aux dispositions de l'article L. 47 du code du domaine de l'Etat, le recouvrement et le contentieux des redevances de mise à disposition et de gestion de fréquences radioélectriques, dues au titre de l'utilisation, de la gestion et du contrôle des fréquences radioélectriques, sont assurés par les comptables du Trésor selon les modalités fixées aux articles 80 à 95 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique " ; qu'enfin aux termes de l'article 8 du décret du 29 décembre 1992 fixant les dispositions applicables au recouvrement des créances de l'Etat mentionnées à l'article 80 du décret du 29 décembre 1962, alors en vigueur : " La réclamation prévue à l'article précédent doit être déposée : / 1° En cas d'opposition à l'exécution d'un titre de perception dans les deux mois qui suivent la notification de ce titre ou à défaut du premier acte de poursuite qui en procède (...) " ;
12. Considérant que l'ARCEP soutient que le titre de perception du 11 juillet 2011 par lequel elle a mis à la charge de la société Net Bourgogne la somme de 46 781,31 euros au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences pour 2010 et 2011 et de la redevance annuelle domaniale de mise à disposition de fréquences radioélectriques pour les mêmes années présente un caractère confirmatif de titres de perception qui seraient devenus définitifs et qu'il ne saurait en conséquence faire l'objet d'un recours ; qu'elle se prévaut à cet égard des titres de perception qu'elle a émis les 15 décembre 2010, 16 décembre 2010, 1er mars 2011 et 2 mars 2011 et ayant chacun pour objet de mettre à la charge de la requérante une partie de la somme faisant l'objet du titre de perception attaqué ; que dans la mesure où l'ARCEP n'établit toutefois pas avoir procédé à la notification de ces titres à la requérante, laquelle est seule de nature à déclencher le délai de réclamation préalable en vertu de l'article 8 du décret du 29 décembre 1992 précité, ces titres de perception ne peuvent être regardés comme ayant un caractère définitif ; qu'il suit de là que la société Net Bourgogne est recevable à demander la décharge de la somme mise à sa charge par le titre de perception du 11 juillet 2011 ;
Sur légalité du titre de perception du 11 juillet 2011 et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête :
13. Considérant qu'aux termes de l'article 81 du décret 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique : " Tout ordre de recette doit indiquer les bases de la liquidation (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur ;
14. Considérant, en l'espèce, que le titre de perception du 11 juillet 2011 litigieux se borne à énoncer le montant de la créance réclamée à la société Net Bourgogne et à viser les décrets n°2007-1531 et 2007-1532 ; qu'il n'indique ni les dates, ni le lieu, ni les modalités de calcul de cette créance ; qu'il ne saurait par suite être regardé comme répondant aux exigences de motivation résultant des dispositions précitées de l'article 81 du décret du 29 décembre 1962 ; que si, en défense, l'ARCEP soutient que la société Net Bourgogne avait été destinataire des ordres de paiement successifs émis à son encontre au cours de la période concernée, elle n'établit pas, ainsi qu'il a été vu au point 12, la notification effective de ces ordres de paiement ; que la société Net Bourgogne est, par suite, fondée à demander l'annulation du titre de perception litigieux motif pris de son insuffisante motivation ;
15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'ARCEP n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a annulé le titre exécutoire du 11 juillet 2011 ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'ARCEP une somme de 1000 euros au titre des frais exposés par la société Net Bourgogne et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
Article 1er : La requête de l'ARCEP est rejetée.
Article 2 : L'ARCEP versera à la société Net Bourgogne une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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N° 13PA01123
