| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 6ème chambre, 23 novembre 2021, 21NT00434

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Nantes, d'abord, d'annuler les arrêtés du 10 novembre 2020 du préfet de Maine-et-Loire décidant son transfert aux autorités italiennes et l'assignant à résidence pour une durée de quarante-cinq jours, ensuite, d'enjoindre à cette autorité, à titre principal, de lui délivrer une attestation de demande d'asile en procédure normale, ou à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation dans un délai de quarante-huit heures à compter du jugement à intervenir, enfin, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros qui devra être versée à son conseil en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Par un jugement n° 2011780 du 2 décembre 2020, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 16 février 2021, Mme A..., représentée par Me Chauvière, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 2 décembre 2020 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) d'annuler les arrêtés du 10 novembre 2020 du préfet de Maine-et-Loire décidant son transfert aux autorités italiennes et l'assignant à résidence ;

3°) d'enjoindre au préfet de Maine-et-Loire de lui remettre une attestation de demandeur d'asile en procédure normale ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation dans un délai de sept jours ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à son conseil d'une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.

Elle soutient que :

- l'arrêté portant transfert aux autorités italiennes est insuffisamment motivé ;

- cet arrêté méconnaît l'article 5 du règlement du 26 juin 2013 ;

- cette décision est entachée d'un défaut d'examen, sa situation personnelle n'a pas été examinée ;

- en raison de son état de santé, il doit être considéré comme vulnérable au sens de l'article L. 744-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et cet état fait obstacle à son renvoi vers l'Italie dans la mesure où cet Etat est confronté à des difficultés de prise en charge des demandeurs d'asile et n'a pas répondu aux deux sollicitations de la France pour sa reprise en charge ;

- la décision a été prise en méconnaissance de l'article 3 du règlement Dublin III, des articles 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 4 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne dès lors que la situation en Italie est très dégradée et que les garanties en terme d'accueil et de procédure d'asile ne sont pas réunies ; ce risque est augmenté par la situation sanitaire ;

- le préfet a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des stipulations de l'article 17 du règlement du 26 juin 2013 dès lors, d'une part, que les conditions dans l'accès à la procédure d'asile et aux condition matérielles d'accueil en Italie n'ont pas été prises en compte et, d'autre part, qu'il présente une situation de particulière vulnérabilité au regard de son état de santé ;

- la décision d'assignation à résidence doit être annulée par voie de conséquence de l'annulation de la décision de transfert ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- elle méconnaît le droit au recours effectif.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 mars 2021, le préfet de Maine-et-Loire conclut au rejet de la requête au motif que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire complémentaire, enregistré le 14 juin 2021, le préfet de Maine-et-Loire précise que l'Italie est libérée de son obligation de reprise en charge et sollicite un non-lieu à statuer s'agissant de la demande d'annulation de l'arrêté de transfert du 10 novembre 2020.

Mme A... a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 1er février 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- le règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Le rapport de M. Coiffet a été entendu au cours de l'audience publique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A..., ressortissante ivoirienne née le 6 septembre 1990, est entrée, en France le 26 juin 2020 et a présenté, le 3 septembre 2020, une demande d'asile à la préfecture de la Loire-Atlantique. La confrontation des empreintes digitales de l'intéressée avec le fichier Eurodac a révélé qu'elles avaient été enregistrées en Italie le 3 juin 2020. Les autorités italiennes, saisies le 4 septembre 2020, ont implicitement accepté leur responsabilité, ce dont elles ont été informées le 10 novembre 2020. Par deux arrêtés du 10 novembre 2020, le préfet de Maine-et-Loire a décidé le transfert de Mme A... aux autorités italiennes et l'a assignée à résidence. Mme A... relève appel du jugement du 2 décembre 2020 par lequel le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ces arrêtés.

Sur l'arrêté de transfert :

2. D'une part, aux termes de l'article 29 du règlement n° 604-2013 du Parlement européen et du Conseil en date du 26 juin 2013 : " Le transfert du demandeur ou d'une autre personne visée à l'article 18, paragraphe 1, point c) ou d), de l'Etat membre requérant vers l'Etat membre responsable s'effectue conformément au droit national de l'Etat membre requérant, après concertation entre les Etats membres concernés, dès qu'il est matériellement possible et, au plus tard, dans un délai de six mois à compter de l'acceptation par un autre Etat membre de la requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge de la personne concernée ou de la décision définitive sur le recours ou la révision lorsque l'effet suspensif est accordé conformément à l'article 27, paragraphe 3. /2. Si le transfert n'est pas exécuté dans le délai de six mois, l'Etat membre responsable est libéré de son obligation de prendre en charge ou de reprendre en charge la personne concernée et la responsabilité est alors transférée à l'Etat membre requérant. Ce délai peut être porté à un an au maximum s'il n'a pas pu être procédé au transfert en raison d'un emprisonnement de la personne concernée ou à dix-huit mois au maximum si la personne concernée prend la fuite. ".

3. D'autre part, l'introduction d'un recours devant le tribunal administratif contre la décision de transfert a pour effet d'interrompre le délai de six mois fixé à l'article 29 du règlement (UE) n° 604/2013, qui courait à compter de l'acceptation du transfert par l'Etat requis, délai qui recommence à courir intégralement à compter de la date à laquelle le tribunal administratif statue au principal sur cette demande, quel que soit le sens de sa décision. Ni un appel, ni d'ailleurs le sursis à exécution du jugement accordé par le juge d'appel sur une demande présentée en application de l'article R. 811-15 du code de justice administrative n'ont pour effet d'interrompre ce nouveau délai. Son expiration a pour conséquence qu'en application des dispositions du paragraphe 2 de l'article 29 du règlement, l'Etat requérant devient responsable de l'examen de la demande de protection internationale.

4. Le délai initial de six mois dont disposait le préfet de Maine-et-Loire pour procéder à l'exécution du transfert de Mme A... vers l'Italie a été interrompu par la saisine du tribunal administratif de Nantes. Ce délai a recommencé à courir à compter de la notification à l'administration du jugement du 2 décembre 2020 rendu par ce dernier. Il ressort des pièces du dossier que ce délai n'a pas fait l'objet d'une prolongation et que cet arrêté n'a pas reçu exécution pendant sa période de validité. Par suite, la décision de transfert litigieuse est devenue caduque sans avoir reçu de commencement d'exécution à la date du présent arrêt et la France est devenue responsable des demandes d'asile sur le fondement des dispositions du 2 de l'article 29 du règlement n° 604-2013 rappelées ci-dessus. Par suite, les conclusions de Mme A... tendant à l'annulation de l'arrêté de transfert et du jugement du magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il a rejeté les conclusions dirigées contre cet arrêté sont devenues sans objet. Il n'y a plus lieu d'y statuer.

Sur l'arrêté portant assignation à résidence :

5. L'arrêté portant assignation à résidence de Mme A... ayant reçu exécution, les conclusions tendant à son annulation conservent leur objet et il y a dès lors lieu d'y statuer.

En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté de transfert :

6. En premier lieu, aux termes du 2 de l'article 3 du règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013 : " (...) Lorsqu'il est impossible de transférer un demandeur vers l'Etat membre initialement désigné comme responsable parce qu'il y a de sérieuses raisons de croire qu'il existe dans cet Etat membre des défaillances systémiques dans la procédure d'asile et les conditions d'accueil des demandeurs, qui entrainent un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l'article 4 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, l'Etat membre procédant à la détermination de l'Etat membre responsable poursuit l'examen des critères énoncés au chapitre III afin d'établir si un autre Etat membre peut être désigné comme responsable ". Ces dispositions doivent être appliquées dans le respect des droits garantis par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

7. Par ailleurs, eu égard au niveau de protection des libertés et des droits fondamentaux dans les Etats membres de l'Union européenne, lorsque la demande de protection internationale a été introduite dans un Etat autre que la France, que cet Etat a accepté de prendre ou de reprendre en charge le demandeur et en l'absence de sérieuses raisons de croire qu'il existe dans cet État membre des défaillances systémiques dans la procédure d'asile et les conditions d'accueil des demandeurs, qui entraînent un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l'article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, les craintes dont le demandeur fait état quant au défaut de protection dans cet Etat membre doivent en principe être présumées non fondées, sauf à ce que l'intéressé apporte, par tout moyen, la preuve contraire. La seule circonstance qu'à la suite du rejet de sa demande de protection par cet Etat membre l'intéressé serait susceptible de faire l'objet d'une mesure d'éloignement ne saurait caractériser la méconnaissance par cet Etat de ses obligations.

8. Mme A... fait état de l'existence de défaillances affectant les conditions d'accueil et de prise en charge des demandeurs d'asile en Italie. Toutefois, d'une part, les documents qu'elle produit à l'appui de ces affirmations ne permettent pas de tenir pour établi que sa demande d'asile serait exposée à un risque sérieux de ne pas être traitée par les autorités italiennes dans des conditions conformes à l'ensemble des garanties exigées par le respect du droit d'asile, alors que l'Italie est un Etat membre de l'Union européenne, partie tant à la convention de Genève du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés, complétée par le protocole de New-York, qu'à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. D'autre part, la seule circonstance que la France et l'Italie soient confrontés, comme le reste de l'Europe, à une crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19 conduisant notamment, à la date de l'arrêté contesté, à l'adoption de mesures de restriction de déplacement des personnes au sein de leur territoire respectif, est seulement susceptible de modifier, le cas échéant, les conditions de l'exécution de cette décision mais demeure sans incidence sur sa légalité. De plus, cette seule situation sanitaire en Italie, au demeurant proche de celle existant en France, ne saurait constituer de sérieuses raisons de croire qu'il existe en Italie, à la date de la décision de transfert, des défaillances systémiques dans la procédure d'asile et les conditions d'accueil des demandeurs. Ainsi, en l'absence de sérieuses raisons de croire qu'il existe en Italie des défaillances systémiques dans le traitement des demandeurs d'asile et alors que l'intéressée ne fait état d'aucun élément particulier susceptible d'établir qu'elle serait soumise dans ce pays à des traitements contraires à l'article 3 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à l'article 4 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, les moyens tirés de ce que la décision litigieuse serait contraire à ces stipulations ne peuvent qu'être écartés.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 17 du même règlement : " Par dérogation à l'article 3, paragraphe 1, chaque Etat membre peut décider d'examiner une demande de protection internationale qui lui est présentée par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés dans le présent règlement. / L'Etat membre qui décide d'examiner une demande de protection internationale en vertu du présent paragraphe devient l'Etat membre responsable et assume les obligations qui sont liées à cette responsabilité. (...) ". Il résulte de ces dispositions que si une demande d'asile est examinée par un seul Etat membre et qu'en principe cet Etat est déterminé par application des critères d'examen des demandes d'asile fixés par son chapitre III, dans l'ordre énoncé par ce chapitre, l'application de ces critères est toutefois écartée en cas de mise en œuvre de la clause dérogatoire énoncée au paragraphe 1 de l'article 17 du règlement, qui procède d'une décision prise unilatéralement par un Etat membre. Cette faculté laissée à chaque Etat membre est discrétionnaire et ne constitue nullement un droit pour les demandeurs d'asile.

10. Si Mme A... déclare souffrir de fortes migraines et de douleurs dans les suites de complications obstétricales et produit un compte-rendu d'urgences édité le 29 octobre 2020 émanant d'une structure non déterminée faisant état de céphalées et d'un traitement par doliprane, elle n'établit pas, par les pièces versées au dossier, que son état de santé serait incompatible avec un transfert vers l'Italie ni qu'elle ne pourrait bénéficier dans ce pays d'un suivi médical adapté et comparable au suivi dont elle bénéficie en France. Par ailleurs, sa seule situation de demandeur d'asile sur le territoire français ne suffit pas à caractériser une situation de vulnérabilité pour l'application du règlement précité. Enfin, si elle fait état, au soutien du moyen tiré des considérations relatives au contexte de pandémie du fait du virus de la Covid-19, celui-ci est sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté mais relève de son exécution, le préfet disposant en tout état de cause, selon les cas, d'un délai de six à dix-huit mois pour ce faire. La circonstance que les autorités italiennes et françaises ont adopté des mesures de confinement est ainsi sans incidence sur la légalité de l'arrêté portant transfert. Dans ces conditions, le préfet de Maine-et-Loire n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en ne se saisissant pas de la faculté d'instruire la demande d'asile en France que lui offrait l'article 17 du règlement n° 604/2013 du 26 juin 2013.

11. En troisième et dernier lieu, pour le surplus, Mme A... se borne à reprendre devant le juge d'appel les mêmes moyens que ceux invoqués en première instance sans plus de précisions ou de justifications et sans les assortir d'éléments nouveaux. Il y a lieu d'écarter, par adoption des motifs retenus par le premier juge, ces moyens tirés, d'une part, de ce que l'arrêté du 10 novembre 2020 décidant son transfert aux autorités italiennes est suffisamment motivé et n'est pas entaché d'un défaut d'examen de sa situation personnelle, et d'autre part, ne méconnaît les dispositions de l'article 5 du règlement n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013.

12. Il résulte de ce qui a été dit aux points 6 à 11 que Mme A... n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de la décision de transfert aux autorités italiennes contre l'arrêté l'assignant à résidence.

En ce qui concerne les autres moyens dirigés contre l'arrêté d'assignation à résidence :

13. Aux termes de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " I. - L'autorité administrative peut prendre une décision d'assignation à résidence à l'égard de l'étranger qui ne peut quitter immédiatement le territoire français mais dont l'éloignement demeure une perspective raisonnable, lorsque cet étranger : (...) 1° bis Fait l'objet d'une décision de transfert en application de l'article L. 742-3 ou d'une requête aux fins de prise en charge ou de reprise en charge en application du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride ; (...) ".

14. En premier lieu, la décision portant assignation à résidence de Mme A... vise l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dont il est fait application, ainsi que l'arrêté du 10 novembre 2020 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a décidé son transfert aux autorités italiennes et expose les conditions actuelles de sa présence sur le territoire français. Il fait état notamment de ce qu'il est nécessaire de s'assurer de sa disponibilité pour la mise en œuvre du transfert vers l'Etat membre requis dont elle fait l'objet. La décision contestée est ainsi suffisamment motivée en droit comme en fait.

15. En deuxième lieu, la circonstance que cet arrêté portant assignation à résidence aurait été notifié " de manière automatique " avec l'arrêté de transfert, ce qui a eu pour effet de réduire le délai de recours à 48 heures, qui ne serait pas un délai raisonnable au sens du règlement Dublin III, est sans incidence sur sa légalité. Le moyen tiré de la méconnaissance du droit au recours effectif sera écarté.

16. En troisième lieu, d'une part, l'article R. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans sa rédaction applicable dispose que : " L'autorité administrative détermine le périmètre dans lequel l'étranger assigné à résidence en application des articles L. 561-1, L. 561-2, L. 744-9-1 ou L. 571-4 ou d'une des mesures prévues aux articles L. 523-3, L. 523-4 et L. 523-5 est autorisé à circuler muni des documents justifiant de son identité et de sa situation administrative et au sein duquel est fixée sa résidence. Elle lui désigne le service auquel il doit se présenter, selon une fréquence qu'il fixe dans la limite d'une présentation par jour, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et les jours fériés ou chômés. / Toutefois, lorsque l'étranger est assigné à résidence en application de l'article L. 561-1 au titre du 5° de cet article ou d'une des mesures prévues aux articles L. 523-3, L. 523-4 et L. 523-5, l'autorité administrative peut fixer à quatre au plus le nombre de présentations quotidiennes. La même autorité administrative est compétente pour désigner à l'étranger assigné à résidence, en application de l'article L. 561-1, une plage horaire pendant laquelle il doit demeurer dans les locaux où il réside ". Il ressort de ces dispositions qu'une mesure d'assignation à résidence prise en application de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile consiste, pour l'autorité administrative qui la prononce, à déterminer un périmètre que l'étranger ne peut quitter et au sein duquel il est autorisé à circuler et, afin de s'assurer du respect de cette obligation, à lui imposer de se présenter, selon une périodicité déterminée, aux services de police ou aux unités de gendarmerie.

17. D'autre part, si une décision d'assignation à résidence prise en application de l'article L. 561-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile doit comporter les modalités de contrôle permettant de s'assurer du respect de cette obligation et notamment préciser le service auquel l'étranger doit se présenter et la fréquence de ces présentations, ces modalités de contrôle sont divisibles de la mesure d'assignation elle-même.

18. Il résulte de ce qui précède aux points 16 et 17 que le préfet a pu fixer, d'une part, une interdiction de sortir du département de la Loire Atlantique, et, d'autre part, une obligation de présentation de l'intéressée aux services de police une fois par semaine, sauf les jours fériés, au commissariat central de Nantes dès lors que ces obligations ne sont pas disproportionnées au regard du but poursuivi d'assurer l'exécution de la mesure d'éloignement. La décision d'assignation à résidence n'est pas davantage, pour les mêmes motifs, entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

19. En revanche, dès lors que les mesures contraignantes prises par le préfet sur le fondement des dispositions précitées, à l'encontre d'un étranger assigné à résidence, qui limitent l'exercice de sa liberté d'aller et venir, doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif qu'elles poursuivent, à savoir s'assurer du respect de l'interdiction faite à l'étranger de sortir du périmètre dans lequel il est assigné à résidence, l'obligation faite à Mme A... de se présenter au commissariat de Nantes, " muni de ses effets personnels ", excède dans cette dernière mesure ce qui est nécessaire et adapté à la nature et à l'objet de cette présentation hebdomadaire, dont l'objectif est uniquement de s'assurer qu'elle n'a pas quitté le périmètre dans lequel elle est assignée. La requérante est par suite fondée à soutenir que le préfet de Maine et Loire, en lui imposant, par l'arrêté contesté, de se munir de ses effets personnels lors de sa présentation hebdomadaire au commissariat de police de Nantes, a pris une mesure qui n'est ni nécessaire ni adaptée à l'objectif poursuivi et à en demander l'annulation.

20. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le magistrat désigné du tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 novembre 2020 portant assignation à résidence en tant que cet arrêté lui fait obligation de se présenter " muni de ses effets personnels " au commissariat central de police de Nantes.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

21. Le présent arrêt, qui prononce un non-lieu à statuer sur les conclusions de Mme A... dirigées contre l'arrêté ordonnant son transfert aux autorités italiennes et annule partiellement l'arrêté portant assignation à résidence en tant qu'il fixe certaines modalités de contrôle, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction présentées par la requérante ne peuvent être accueillies.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel dans la présente instance, la somme dont Mme A... demande le versement.

DECIDE :

Article 1er : Il n'a pas lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'annulation en tant qu'elles se rapportent à l'arrêté de transfert.

Article 2 : L'arrêté du 10 novembre 2020 assignant Mme A... à résidence est annulé en tant qu'il lui fait obligation de se munir de ses effets personnels pour se présenter hebdomadairement au commissariat central de police de Nantes.

Article 3 : Le jugement n° 2011780 du 2 décembre 2020 du magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Nantes est annulé en tant qu'il est contraire à l'article 2.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A... est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et au ministre de l'intérieur.

Une copie en sera adressée pour information au préfet de Maine-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 5 novembre 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président-assesseur,

- Mme Gélard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2021.

Le rapporteur, Le président,

O. COIFFET O. GASPON

La greffière,

P. CHAVEROUX

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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