| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 6ème chambre, 01 juin 2021, 19NT03158

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

1°) Sous le n° 1803020, Mme A... B... a demandé au tribunal administratif d'Orléans, d'une part, d'annuler l'arrêté du 9 juin 2018 par lequel le maire de la commune de Lion-en-Sullias a prononcé la sanction de la révocation à son encontre à compter du 30 juin 2018, d'autre part, d'enjoindre à la commune de la réintégrer dans ses effectifs et de reconstituer sa carrière à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, enfin, de mettre à la charge de la commune de Lion-en-Sullias une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2°) Sous le n° 1803445, Mme B... a saisi le tribunal administratif d'Orléans de demandes identiques à celles présentées dans la requête n° 1803020.

Par un premier jugement nos 1803020, 1803445 du 5 mars 2019, le tribunal administratif d'Orléans a, d'une part, estimé que la requête présentée sous le n° 1803445 était tardive, d'autre part, s'agissant de la requête n°1803020, écarté l'intégralité des moyens présentés, à l'exception de celui tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 9 juin 2018, enfin ordonné un supplément d'instruction pour permettre à Mme B... de faire valoir ses observations sur les pièces produites par la commune avant l'audience, pièces de nature à établir que la signature apposée sur l'arrêté contesté est bien celle du maire de la commune.

Par un second jugement, nos 1803020, 1803445 du 18 juin 2019, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté les deux demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 2 août 2019, Mme B..., représentée par Me G..., demande à la cour :

1°) d'annuler ces jugements du tribunal administratif d'Orléans du 5 mars 2019 et 18 juin 2019 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 9 juin 2018 du maire de la commune de Lion-en-Sullias ;

3°) d'enjoindre à la commune de la réintégrer dans ses effectifs et de reconstituer sa carrière à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision n'est pas motivée, les faits reprochés étant généraux et non étayés ;

- la décision est entachée d'un vice de procédure ; l'avis du conseil de discipline et la décision contestée ne précisent pas la composition du conseil de discipline de sorte qu'il est impossible de vérifier la composition et le quorum de cette commission ; le tribunal ne pouvait sans erreur de droit estimer qu'elle n'avait fourni aucun élément susceptible d'établir ce vice de procédure alors que les éléments de preuve qu'une partie est seule en mesure de détenir ne peuvent être réclamés qu'à celle-ci ;

- la décision repose sur des griefs non établis ou entachés d'erreur d'appréciation ; le manquement à l'obligation de réserve qui résulterait de la diffusion le 27 janvier 2018 d'une lettre aux sept conseillers municipaux n'est pas établi ; le jugement ne se prononce pas sur sa position hiérarchique, ne prend pas en compte l'état de désespoir au moment où elle a écrit cette lettre et ne porte pas d'appréciation sur le caractère réduit et limité des destinataires de cette lettre ; elle n'a pas tenu de propos envers des personnes extérieures à la municipalité et ne les a pas rendus publics ; elle n'occupe pas un emploi à fortes responsabilités, elle est adjointe administrative de seconde classe ; les faits reprochés s'inscrivent dans un moment unique de désespoir de la requérante ; le maire se fonde uniquement sur la lettre du 27 janvier 2018 ; elle a exercé ses fonctions pendant 12 ans, ses notations la qualifiant de " bon agent " alors que les deux avertissements reçus apparaissent totalement injustifiés ; elle a toujours fait preuve de discrétion envers le public et le fait de dire aux administrés qui réclament leur facture d'eau qu'elle n'est employée que 28h par semaine ne constitue pas une entorse au devoir de réserve ; le courrier litigieux n'a été diffusé à d'autres personnes qu'aux conseillers municipaux, remise sous pli cacheté avec la mention " confidentiel " sur l'enveloppe ; elle n'a pas médiatisé le conflit ; s'agissant de la prétendue gravité des faits relatés, elle disposait d'éléments suffisants pour croire à la réalité des faits relatés ou l'existence de discriminations, pour estimer devoir en alerter le conseil municipal ; elle peut être considérée comme un " lanceur d'alerte " ayant agi de bonne foi pour avoir dénoncé des agissements du maire à l'autorité de contrôle ;

- le reproche tenant à son refus d'obéissance qui aurait perturbé le bon fonctionnement du service n'est pas établi ;

- la sanction de la révocation est disproportionnée ; il n'a pas été tenu compte du contexte dans lequel s'inscrit la rédaction de la lettre litigieuse ; après 2014, sa situation s'est profondément dégradée sur le plan personnel et financier ; elle était dans une période de troubles psychologiques, rencontrait des problèmes de santé ; la lettre était " un cri d'alarme " ; elle menaçait de mettre fin à ses jours ; elle a ensuite été hospitalisée d'office ; il n'a pas été tenu compte de ses états de service.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 avril 2020, la commune de Lion-en-Sullias, représentée par Me E..., conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés.

Mme B... a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle partielle par une décision du 2 décembre 2019.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 ;

- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D...,

- les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public,

- et les observations de Me G..., représentant Mme B....

Considérant ce qui suit :

1. Mme B..., adjointe administrative territoriale principale de 2ème classe, employée en qualité de secrétaire de mairie par la commune de Lion-en-Sullias, a été suspendue de ses fonctions à compter du 31 janvier 2018 par un arrêté du maire du même jour. Par lettre du 17 février 2018, Mme B... a été informée de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre. Après que le conseil de discipline a émis un avis favorable à la sanction de la révocation le 31 mai 2018, le maire de la commune de Lion-en-Sullias a, par un arrêté du 9 juin 2018, révoqué Mme B....

2. Mme B... a, sous le n° 1803020, demandé au tribunal administratif d'Orléans, d'une part, d'annuler l'arrêté du 9 juin 2018 par lequel le maire de la commune de Lion-en-Sullias a prononcé la sanction de la révocation à son encontre à compter du 30 juin 2018, d'autre part, d'enjoindre à la commune de la réintégrer dans ses effectifs et de reconstituer sa carrière à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, enfin, de mettre à la charge de la commune de Lion-en-Sullias une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle a ensuite, sous le n° 1803445, saisi la même juridiction d'une demande identique. Par un premier jugement nos 1803020, 1803445 du 5 mars 2019, le tribunal administratif d'Orléans a, d'une part, estimé que la requête présentée sous le n° 1803445 était tardive, d'autre part, écarté l'intégralité des moyens présentés à l'exception de celui tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 9 juin 2018, enfin ordonné un supplément d'instruction pour permettre à Mme B... de faire valoir ses observations sur les pièces produites par la commune avant l'audience, pièces de nature à établir que la signature apposée sur l'arrêté contesté est bien celle du maire de la commune. Par un second jugement, nos 1803020, 1803445 du 18 juin 2019, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté les deux demandes. Mme B... relève appel de ces deux jugements du 5 mars 2019 et du 18 juin 2019.

Sur la légalité de l'arrêté du 9 juin 2018 :

3. Pour fonder la décision de révocation, l'arrêté du 9 juin 2018 contesté reproche à Mme B... trois séries de manquements. Il est d'abord rappelé qu'elle a manqué à " l'obligation de devoir de réserve, en ne s'exprimant pas avec retenue, en tenant des propos outranciers, inexacts ou mensongers visant les supérieurs hiérarchiques ou dévalorisant la commune, en divulguant des informations sur les salaires de ses collègues et sur des bénéficiaires d'aide du centre communal d'action sociale et en adressant le 27 janvier 2018 dans les boites aux lettres des conseillers municipaux de la commune, une lettre de sept pages mettant en cause le maire, les adjoints, le personnel communal. ". Il est ensuite fait grief à l'intéressée d'avoir eu " un comportement perturbant le bon fonctionnement du service, ce qui a rompu la confiance indispensable entre les élus et l'agent. ", l'arrêté litigieux précisant que " ce comportement s'est traduit par un refus de travailler avec sa collègue au secrétariat, des accusations envers ses collègues de mensonges, tricheries, vol, créant une ambiance délétère et de nature à troubler l'équipe, des accusations envers les élus de sexisme, de racisme, de voyeurisme, de manque de politesse, de manque de soutien y compris à l'égard de sa situation personnelle, de malversations et la tenue envers les usagers de propos erronés et incohérents. ". Enfin, l'arrêté de révocation reproche à cet agent d'avoir procédé à des refus d'obéissance, comme le refus de prendre des notes sur les actions à réaliser, de planifier ses tâches au cours de la semaine, de donner des indications et de partager des tâches avec sa collègue, d'établir les salaires la concernant en intégrant le RIFSEEP, de rédiger les convocations aux entretiens professionnels pour elle et ses collègues. ".

En ce qui concerne la légalité externe de la décision du 9 juin 2018 :

4. En premier lieu, l'arrêté du 9 juin 2018 vise tout d'abord le code général des collectivités territoriales, notamment son article L. 2122-8, les lois du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et celle du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, le décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux. Cet arrêté indique ensuite de façon très précise et circonstanciée dans trois paragraphes, ainsi qu'il a été rappelé au point précédent, les différents reproches qui sont retenus à l'encontre de Mme B... et qui tiennent au manquement à l'obligation de devoir de réserve, à un comportement perturbant le bon fonctionnement du service et enfin à des refus d'obéissance. L'arrêté en litige comporte ainsi l'énoncé des motifs de droit et des considérations de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires doit être écarté.

5. En second lieu, le procès-verbal de la séance du conseil de discipline qui s'est tenue le 31 mai 2018, et qui a été versé aux débats par la commune en première instance, mentionne l'identité et la qualité des membres ayant siégé ainsi que l'existence d'un quorum. Il ne ressort pas des éléments du dossier, sur la base de ces mentions dont le caractère inexact n'est pas établi, que la composition du conseil de discipline aurait, comme l'allègue la requérante, été irrégulière et qu'en particulier, le principe selon lequel ce conseil " ne doit en aucun cas comprendre des fonctionnaires d'un grade inférieur à celui du fonctionnaire déféré devant lui ", aurait été méconnu. Par ailleurs, si Mme B... conteste, sans étayer la critique avancée, la régularité de sa convocation au conseil de discipline, il ressort au contraire des mentions du procès-verbal de la séance de ce conseil, qu'aucun élément ne permet de remettre en cause, que " Mme B..., épouse F... a été régulièrement convoquée devant ce conseil par courrier adressé par pli recommandé en date du 12 avril 2018 reçu le 17 avril 2018 ". Enfin, la circonstance que la décision litigieuse ne mentionne pas la composition du conseil de discipline est sans incidence sur sa légalité, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposant d'indiquer une telle information. Le moyen tiré d'un prétendu vice de procédure sera écarté dans toutes ses branches.

En ce qui concerne la légalité interne de la décision du 9 juin 2018 :

6. En premier lieu, Mme B... soutient que la décision de révocation repose sur des griefs non établis, en particulier que le manquement reproché au devoir de réserve n'est pas constitué eu égard à sa position hiérarchique, son attitude générale, le caractère limité de l'auditoire auquel elle s'est adressée et au fait qu'elle doit bénéficier du statut de lanceur d'alerte.

7. Il ressort, tout d'abord, des pièces du dossier que la requérante a, le 27 janvier 2018, adressé aux membres du conseil municipal de la commune une lettre d'une longueur de sept pages mettant en cause de manière particulièrement virulente les agissements du maire à son égard. Dans cette lettre, sont ainsi évoquées la situation précaire de Mme B..., son intention de se suicider, l'infliction de sanctions injustifiées de la part du maire de la commune, les relations conflictuelles qu'elle entretient avec ce dernier quant à une modification de son temps de travail mais aussi avec deux adjoints du maire. Sont également évoqués un favoritisme exacerbé du maire envers certains agents, ce qui se traduirait par l'octroi d'avantages matériels et financiers non justifiés voire illégaux. La requérante impute également au maire de la commune des malversations et du gaspillage d'argent public concernant une installation de vidéo protection, un renouvellement de contrat aidé, l'établissement du régime indemnitaire dans la commune, les conditions d'octroi des primes aux agents de la commune ainsi que pour des travaux de construction d'une aire de jeu et de réparation d'un dégât des eaux. Ces accusations sont également accompagnées de menaces de la requérante. Il est constant que Mme B... est bien l'auteur de la lettre en question qui comporte, ainsi qu'il vient d'être rappelé, des accusations nombreuses extrêmement graves à l'encontre du maire de la commune, lui imputant particulièrement, dans des termes qui ne sauraient prêter à ambiguïté, des agissements susceptibles de recevoir une qualification pénale et qu'elle a souhaité porter à la connaissance des membres du conseil municipal. Mme B... a ainsi principalement dénigré le maire auprès de ses collègues élus quant à la probité et à la qualité de sa gestion. Quand bien même la lettre du 24 juillet 2018 n'aurait pas été diffusée à des tiers, le premier manquement à l'obligation de devoir de réserve retenu à l'encontre de Mme B... - tel qu'il a été précisément rappelé au point 3 - qui exerce depuis plusieurs années les fonctions de secrétaire de mairie d'une petite commune, lesquelles en font normalement le collaborateur le plus proche du maire, est en fait et en droit suffisamment caractérisé. A cet égard, la requérante ne saurait utilement soutenir qu'en tant qu'adjointe administrative de seconde classe, " elle n'occupe pas un emploi à fortes responsabilités ", et est un " bon agent ", alléguant sans au demeurant étayer ses dires que les deux avertissements reçus dans le passé, étrangers au surplus au présent litige, seraient injustifiés.

8. Par ailleurs, si Mme B... avance qu'elle a toujours fait preuve de " discrétion professionnelle ", cette circonstance est, en tout état de cause inopérante, le premier grief reproché à la requérante n'étant pas le manquement à la discrétion professionnelle au sens de l'article 26 de la loi du 26 janvier 1984.

9. Enfin, la requérante se prévaut du statut de " lanceur d'alerte ", tel qu'inséré dans les dispositions de l'article 6 ter A de la loi 13 juillet 1983 et des articles 6 et 8 de la loi du 9 décembre 2016 et invoque également les dispositions des articles 6 et 6 bis de la loi du 13 juillet 1983 qui assurent l'impunité disciplinaire à tout agent qui a refusé de subir des agissements contraires aux principes visant à proscrire toute discrimination à caractère sexiste ou du fait de leur origine. Toutefois, d'une part, la lettre qu'elle a adressée le 27 janvier 2018 aux membres du conseil municipal ne saurait s'assimiler au fait de relater de bonne foi à son supérieur hiérarchique, puis, en cas d'inertie de ce dernier dans un délai raisonnable, ainsi que le prévoient les articles 6 à 8 de la loi du 9 décembre 2016, aux autorités judiciaires ou administratives, des faits constitutifs d'un délit ou susceptibles de révéler un conflit d'intérêts au sens du I de l'article 25 bis, alors que l'ensemble des accusations dont elle fait état dans sa lettre - lesquels n'ont au demeurant donné lieu à aucune poursuite judiciaire - ne résultent que de sa propre appréciation d'un comportement du maire et de ses adjoints à son égard à la suite du refus par le maire d'une modification de son temps de travail et de ses prétentions financières. D'autre part, si la requérante reproche au maire de " ne pas apprécier les agents féminins ou arabes ", il ne ressort d'aucun élément du dossier et n'est pas davantage établi par Mme B..., ce que le conseil de discipline avait d'ailleurs relevé, qu'elle aurait été victime d'un comportement discriminatoire sur son lieu de travail à raison de son sexe ou de ses origines. Le moyen, dans ses deux branches, doit être écarté.

10. En second lieu, il est ensuite fait grief à Mme B... d'avoir eu " un comportement perturbant le bon fonctionnement du service, ce qui a rompu la confiance indispensable entre les élus et l'agent ". Il ressort de l'ensemble des pièces du dossier que ce comportement ne résulte pas seulement comme le soutient la requérante de la diffusion, le 27 janvier 2018, de la lettre aux élus de la commune évoquée plus haut mais également de l'attitude qu'elle a adoptée au moins depuis l'année 2016 à la suite du refus du maire d'augmenter son temps de travail de 28 à 35 heures hebdomadaires, comme l'a d'ailleurs relevé le conseil de discipline dans son avis. Par ailleurs, la dégradation du comportement de la requérante résulte également de l'édiction d'une sanction le 27 mai 2016 à la suite de l'ajout par celle-ci d'un point à l'ordre du jour du conseil municipal concernant son temps de travail et d'une autre sanction prononcée à son encontre à la suite d'un ajout par cet agent d'heures supplémentaires en sa faveur non validées par la hiérarchie. Enfin, en revanche, le grief tenant aux manifestations de refus d'obéissance aux instructions qui lui étaient données dans la conduite de ses tâches, de la non-exécution de certaines d'entre elles et son refus de travailler de façon collaborative avec une de ses collègues, en particulier dans la transmission d'information n'est pas suffisamment établi par les pièces versées au dossier.

11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 à 10 que les griefs reprochés à Mme B... qui tiennent aux manquements à l'obligation de réserve et à un comportement perturbant le bon fonctionnement du service sont caractérisés. Ils traduisent un comportement inapproprié qui n'a cessé de se dégrader au cours des deux années précédant l'intervention de la décision contestée, attitude qui a eu pour point d'orgue la diffusion de la lettre du 27 janvier 2018 dont la teneur a été précisément rappelée et qui revêtait un caractère diffamatoire, insultant et outrageant à l'encontre de sa hiérarchie et de ses collègues de nature, comme l'a rappelé pertinemment le conseil de discipline, à rompre les liens de confiance entre l'agent et son employeur, à perturber le fonctionnement de l'institution et à porter atteinte à son image. Ces manquements constituent une faute justifiant le prononcé d'une sanction à l'encontre de Mme B.... Si la requérante se prévaut de sa situation personnelle difficile lorsqu'elle a rédigé la lettre du 27 janvier 2018 invoquant " un état de désespoir ", elle ne justifie cependant d'aucune pathologie physique ou mentale qui pourrait expliquer le comportent fautif qu'elle a adopté à cette date en écrivant cette lettre outrancière de dénigrement comportant des diatribes violentes. Dans ces conditions, c'est sans erreur d'appréciation que le maire a pu prononcer à l'encontre de Mme B... la sanction de la révocation laquelle est proportionnée à la gravité des deux manquements fautifs retenus à son encontre.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

12. Il résulte de l'ensemble de ce qui a été dit plus haut que les conclusions présentées par Mme B... tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de Lion-en-Sullias de la réintégrer dans ses effectifs et de reconstituer sa carrière ne peuvent qu'être rejetées.

13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 9 juin 2018.

Sur les frais liés au litige :

14. Il y a lieu, dans les circonstances particulières de l'espèce, de laisser à la charge de chacune des parties les frais exposés et non compris dans les dépens sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Lion-en-Sullias sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la commune de Lion-en-Sullias.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. D..., premier conseiller,

- Mme C..., première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juin 2021.

Le rapporteur,

O. D...Le président,

O. GASPON

La greffière,

P. CHAVEROUX

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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