| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 6ème chambre, 02 février 2021, 19NT01828

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme F... D... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la décision du 21 février 2018 par laquelle le président de la communauté de communes des Pays de l'Aigle a refusé de faire droit à sa demande de protection fonctionnelle et de condamner la communauté de communes des Pays de l'Aigle à lui verser une somme de 10 000 euros en réparation du préjudice moral qui en a résulté.

Par un jugement n°1800655 du 15 mars 2019, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande (article 1er) ainsi que les conclusions présentées par la communauté de communes des Pays de l'Aigle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative (article 2).

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 mai 2019 et 22 juillet 2020, Mme D..., représentée par Me A..., demande, dans le dernier état de ses écritures, à la cour :

1°) d'ordonner la jonction avec les instances enregistrées sous les nOS19NT01764 et 19NT01796 ;

2°) d'annuler le jugement n°1800655 du 15 mars 2019 du tribunal administratif de Caen en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 21 février 2018 ;

3°) d'annuler la décision du 21 février 2018 ;

4°) en cas de jonction, de confirmer les articles 1er et 2 du jugement n°1800548 du 15 mars 2019 et d'annuler le jugement n°1800336 du 15 mars 2019 du tribunal administratif de Caen ;

5°) de mettre à la charge de la communauté de communes des Pays de l'Aigle une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision de refus de lui accorder la protection fonctionnelle du 21 février 2018 est insuffisamment motivée en droit et en fait ;

- la décision du 21 février 2018 est illégale en l'absence d'enquête réalisée avec rigueur et impartialité ;

- la décision du 21 février 2018 est illégale dès lors que le président de la communauté de communes, étant l'instigateur principal des difficultés qui l'ont amené à solliciter la protection fonctionnelle, ne pouvait instruire cette demande ;

- la décision du 21 février 2018 est entachée d'une inexactitude matérielle des faits, d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir.

- alors que la qualité de son travail était reconnue, elle a été évincée de manière déloyale de son poste à la suite de manoeuvres du président de la communauté de communes des Pays de l'Aigle ; le tribunal administratif de Caen a reconnu, dans son jugement n°1800548 du 15 mars 2019, l'illégalité de la délibération du 22 février 2018 par laquelle le bureau de la communauté des communes des Pays de l'Aigle a approuvé le tableau des emplois et de l'arrêté du 23 février 2018 la plaçant en surnombre.

Par des mémoires, enregistrés les 26 juin 2020 et 10 août 2020, la communauté de communes des Pays de l'Aigle, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de Mme D... une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle se borne à reproduire une partie de sa demande de première instance sans critiquer la position adoptée par le tribunal ;

- Mme D... ne peut, par l'intermédiaire d'une demande de jonction qui ne peut avoir d'influence sur le sens des décisions à prendre dans chacune des requêtes introduites, ajouter des éléments au soutien de la prétendue illégalité de la décision de non-renouvellement de son détachement ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E...,

- les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public,

- et les observations de Me B..., substituant Me C..., représentant la communauté de communes des Pays de l'Aigle.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D..., attaché territorial principal qui occupait le poste de directeur général des services de la communauté de communes des Pays de l'Aigle depuis le 1er février 2013, emploi fonctionnel relevant de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, relève appel du jugement du 15 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 21 février 2018 par laquelle le président de la communauté de communes des Pays de l'Aigle a rejeté sa demande de protection fonctionnelle.

Sur la compétence de l'autorité saisie de la demande de protection :

2. Aux termes du IV de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 dans sa rédaction applicable au litige : " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ". Si la protection résultant de ce principe n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

3. Compte tenu de la nature particulière des fonctions exercées auprès du chef de l'exécutif territorial par un agent détaché sur un emploi fonctionnel prévu à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, l'autorité compétente pour se prononcer sur la demande de protection fonctionnelle présentée par cet agent est directement cette seule autorité. Toutefois, il résulte du principe d'impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison d'actes insusceptibles de se rattacher à l'exercice du pouvoir hiérarchique ne peut régulièrement, quand bien même il est l'autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné. Le chef de l'exécutif territorial ne peut donc, par exception à sa compétence de principe, régulièrement, sans méconnaître le principe d'impartialité, se prononcer lui-même sur une demande de protection fonctionnelle au titre d'agissements constitutifs de harcèlement faisant état de circonstances objectives mettant sérieusement en cause son propre comportement.

4. Il ressort des pièces du dossier que le président de la communauté de communes des Pays de l'Aigle a informé Mme D..., le 26 octobre 2017, qu'il envisageait de mettre un terme à son détachement sur l'emploi fonctionnel de directeur général des services au motif d'une perte de confiance. Mme D... a sollicité, par courrier en date du 3 novembre 2017, le bénéfice de la protection fonctionnelle en raison de comportements constitutifs de harcèlement moral de trois ordres dont elle estimait être victime, en faisant tout d'abord valoir la volonté délibérée d'une partie du personnel d'encadrement de l'humilier, ensuite une usurpation de son identité et, enfin, des agissements de harcèlement de la part de ce président, se traduisant, selon elle, par " une mise au placard depuis deux mois ne permettant plus d'avoir accès aux informations relevant de [ses] responsabilités, avec une " mort " fonctionnelle programmée et organisée ". Par courrier du 8 novembre 2017, faisant suite à une rencontre entre Mme D... et le président de la communauté de communes des Pays de l'Aigle portant sur cette demande de protection fonctionnelle, ce dernier a informé la requérante qu'il diligentait une enquête administrative sur ses conditions de travail " afin de lui permettre d'avaliser ou d'infirmer sa demande de protection fonctionnelle " et l'invitait à rester à son domicile dans l'attente des conclusions de cette enquête. L'enquête administrative confiée à un cabinet extérieur n'a pas été menée jusqu'à son terme dès lors qu'aucun rapport définitif n'a été établi. Par courrier du 21 février 2018, le président de la communauté de communes des Pays de l'Aigle a rejeté la demande de protection fonctionnelle aux motifs qu' " aucun des éléments à [sa] connaissance ne laissaient à penser " que Mme D... avait été humiliée par du personnel encadrant auprès de ses subordonnés, qu' " aucun des éléments à [sa] connaissance ne démontrent [les] difficultés " évoquées de " mise au placard " sur les derniers mois et que l'utilisation de ses initiales sur deux courriers résultait d'une erreur et non d'une volonté de contourner son avis ou d'usurper son identité.

5. La demande de protection fonctionnelle présentée par Mme D... portait notamment sur des faits de harcèlement moral que l'intéressée imputait au président. En se bornant à faire état d'une " mise au placard " depuis deux mois sans apporter aucun élément factuel étayant sa mise à l'écart, notamment, des ressources, circuits d'information ou réunions nécessaires à l'exercice de ses fonctions, Mme D... n'a pas présenté, dans un contexte de divergences substantielles donnant lieu à l'engagement d'une procédure de fin de fonctions pour perte de confiance, de circonstances objectives mettant sérieusement en cause le comportement du président en raison d'actes insusceptibles de se rattacher à l'exercice du pouvoir hiérarchique. Dans ces conditions, le président de la communauté de communes a pu régulièrement, sans méconnaître le principe d'impartialité, se prononcer lui-même sur la demande de protection fonctionnelle dont l'établissement public était saisi par cet agent public à raison de ces faits.

Sur le refus de protection fonctionnelle :

6. En premier lieu, la décision du 21 février 2018 mentionne l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ainsi que les motifs de fait rappelés au point 4 en réponse aux trois griefs de Mme D... évoqués à l'appui de sa demande de protection fonctionnelle. Par suite, elle est suffisamment motivée en droit et en fait.

7. En deuxième lieu, aucun texte n'imposait au président de la communauté de communes des Pays de l'Aigle de diligenter une enquête administrative avant de se prononcer sur la demande de Mme D.... Par suite, la décision en litige ne peut être entachée d'illégalité du seul fait que l'enquête administrative confiée au cabinet AD Conseil n'a pas été menée jusqu'à son terme et que le président n'a missionné aucun autre prestataire extérieur. Par ailleurs, dès lors que la décision du 21 février 2018 ne repose pas sur des éléments issus de l'enquête administrative, qui, ainsi qu'il a été dit plus haut, est restée inachevée, le grief tiré de l'impartialité de l'enquêteur, alors au demeurant que le cabinet AD Conseil constitue un tiers extérieur à la communauté de communes, n'est pas de nature à établir l'illégalité de la décision en litige.

8. En troisième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 dans sa rédaction applicable au litige : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. " Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

9. Aucun des éléments produits par Mme D..., se résumant au témoignage de l'ancien vice-président aux affaires sociales de la communauté de communes des Pays de l'Aigle et à deux attestations peu circonstanciées d'anciens collègues de travail, ne permet d'établir, comme elle l'allègue, que le président de la communauté de communes l'a soumise à une surcharge de travail générant un état d'épuisement, a eu à son égard, de manière réitérée, un comportement désobligeant et vexant ou tenu des propos méprisants, l'a isolée et mise à l'écart des moyens nécessaires à l'exercice de ses fonctions ou a organisé une campagne de dénigrement à son encontre. Par suite, elle ne soumet pas à la cour des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral de la part du président, que ne révèle pas davantage ni la procédure de non-renouvellement de son détachement pour perte de confiance, dont la légalité a été confirmée dans l'instance 19NT01764, ni les annulations, pour vice de procédure, de la délibération du 22 février 2018 adoptant le tableau des emplois et, par voie de conséquence, de l'arrêté du 23 février 2018 la plaçant en surnombre, prononcées par le tribunal administratif de Caen par jugement du 15 mars 2019. Mme D... ne conteste, par ailleurs, pas les faits mentionnés dans la décision litigieuse réfutant qu'elle fut victime de harcèlement de la part d'une partie du personnel d'encadrement ou par usurpation de son identité. Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que la décision du 21 février 2018 refusant de lui accorder la protection fonctionnelle est entachée d'une inexactitude matérielle des faits ou d'une erreur d'appréciation.

10. En dernier lieu, pour les mêmes motifs que ceux développés au point 9, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle est entachée d'un détournement de pouvoir.

11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes des Pays de l'Aigle, Mme D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes des Pays de l'Aigle, qui n'est pas la partie perdante, la somme sollicitée sur ce fondement par Mme D.... Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière, sur ce fondement, une somme à verser à la communauté de communes.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes des Pays de l'Aigle sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... D... et au président de la communauté de communes des Pays de l'Aigle.

Délibéré après l'audience du 4 janvier 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président assesseur,

- Mme E..., premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2021.

Le rapporteur,

F. E...Le président,

O. GASPON

Le greffier,

P. CHAVEROUX

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

1

N°19NT01828 2

1