| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 6ème chambre, 16 juin 2020, 18NT03436

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... D... a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la décision du 13 juillet 2017 par laquelle le maire de la commune de Saint-Amand-Montrond l'a licenciée pour insuffisance professionnelle.

Par un jugement n° 1702572 du 10 juillet 2018, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 10 septembre 2018 et le 9 décembre 2019, Mme D..., représentée par Me E..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 10 juillet 2018 ;

2°) d'annuler la décision du 13 juillet 2017 par laquelle le maire de la commune de Saint-Amand-Montrond l'a licenciée pour insuffisance professionnelle ;

3°) d'enjoindre à la commune de Saint-Amand-Montrond de la réintégrer dans le délai de 15 jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Amand-Montrond la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier :

- le tribunal a omis de se prononcer sur le moyen selon lequel la décision contestée est entachée d'un détournement de pouvoir ;

- le jugement est infondé :

- la décision est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle comporte dans ses visas l'avis émis par le conseil de discipline du 29 juin 2017 alors que celui-ci n'a pas été matérialisé par un écrit et la décision ne mentionne pas le sens de l'avis qui est défavorable ;

- la décision est entachée d'illégalité en tant qu'elle fixe la date d'effet de son licenciement et de sa radiation des cadres au 1er aout 2017, dès lors qu'une décision de licenciement ne peut être exécutée que postérieurement à l'expiration du congé maladie dont l'agent bénéficie :

* à la date à laquelle la décision a été prise, elle était susceptible de prolonger son arrêt de travail ;

* elle a justifié de la prolongation de son arrêt de travail du 31 juillet 2017 au 27 septembre 2017 et du 27 septembre 2017 au 27 novembre 2017 ;

* la sanction dont elle a fait l'objet a eu des conséquences sur sa situation en la privant de toutes ressources financières pendant la durée du congé maladie postérieure au 1er août 2017 ;

- la commune n'a pas produit certaines pièces devant le conseil de discipline alors que le dossier qui est produit par la collectivité doit refléter l'intégralité de l'activité de l'agent, y compris ses points forts et elle n'a pu consulter son dossier administratif qu'avant la réunion programmée puis reportée du conseil de discipline le 10 février 2017 ;

- la décision contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir :

* les faits relevés à son encontre et récapitulés dans les pièces produites devant le conseil de discipline ne sont pas de nature à fonder la décision en cause ;

* il n'est pas démontré qu'elle n'est pas capable d'exercer les fonctions correspondant à son grade et aucun autre poste plus en cohérence avec ses aptitudes ne lui a été proposé ;

* elle n'est pas responsable des problèmes de trésorerie de la commune et il était impossible de gérer le budget initial du centre communal d'action sociale (CCAS) ;

* elle n'a pas reçu de formation adéquate ou de soutien de sa hiérarchie ;

* le détournement de pouvoir est notamment constitué par la présence de l'ancienne directrice générale des services de la commune lors du conseil de discipline du 29 juin 2017 aux côtés de l'adjoint au maire représentant la commune ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mars 2019, la commune de Saint-Amand-Montrond conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme D... la somme de 1 500 euros sur fondement de l'article L.761-l du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

- le décret n° 2012-924 du 30 juillet 2012 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A...,

- les conclusions de M. D..., rapporteur public,

- les observations de Me B..., substituant Me E..., représentant Mme D....

Considérant ce qui suit :

1. Mme D..., rédacteur territorial, a été recrutée par voie de mutation par la commune de Saint-Amand-Montrond le 1er août 2015 pour exercer les fonctions de responsable du service financier de la commune. Elle a ensuite été affectée à compter du 20 juin 2016 sur un poste de superviseur du suivi de la subvention CCAS et des délégations de services publics et responsable du service fournitures, transports et assurances. Mme D... a été placée en arrêt de maladie à compter du 8 novembre 2016. Par courrier du 8 décembre 2016, la commune a informé l'intéressée qu'elle souhaitait engager une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle à son encontre. Par un arrêté du 13 juillet 2017, le maire de la commune de Saint-Amand-Montrond a prononcé son licenciement pour ce motif et l'a radiée des cadres à compter du 1er août 2017. Par sa requête visée ci-dessus, Mme D... relève appel du jugement du tribunal administratif d'Orléans du 10 juillet 2018 ayant rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 13 juillet 2017.

Sur la régularité du jugement :

2. Il ressort des termes mêmes du jugement attaqué que le tribunal s'est expressément prononcé sur le moyen selon lequel la décision contestée serait entachée d'un détournement de pouvoir. Par suite, Mme D... n'est pas fondée à soutenir que le jugement qu'elle critique serait irrégulier pour avoir omis de répondre à un moyen.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 93 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Le licenciement pour insuffisance professionnelle est prononcé après observation de la procédure prévue en matière disciplinaire ". Aux termes de l'article 89 de la même loi : " (...) Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Ce pouvoir est exercé dans les conditions prévues à l'article 19 du titre Ier du statut général. ". Aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée : " Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés. ".

4. Les circonstances que la décision en cause comporte dans ses visas l'avis émis par le conseil de discipline le 29 juin 2017, alors que cet avis n'aurait pas été matérialisé par un écrit, ou que la décision ne mentionne pas le sens de l'avis rendu, sont sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que le conseil de discipline s'est réuni le 29 juin 2017 et a rendu son avis le même jour. Par suite, et en tout état de cause, Mme D... n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée aurait été prise avant l'intervention de l'avis du conseil de discipline.

5. En deuxième lieu, la circonstance qu'un agent soit placé en congé pour maladie ne fait pas obstacle à l'exercice d'une procédure disciplinaire à son égard ni, le cas échéant, à l'entrée en vigueur d'une décision de licenciement pour insuffisance professionnelle.

6. En troisième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 : " Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article 18 de la même loi : " Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité ". Aux termes du premier alinéa de l'article 1er du décret du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics : " Le dossier individuel de l'agent public est composé des documents qui intéressent sa situation administrative, notamment ceux qui permettent de suivre son évolution professionnelle ". Enfin, aux termes de l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 visé : " L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense ".

7. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le dossier communiqué à l'intéressé préalablement à un licenciement pour insuffisance professionnelle doit comporter l'ensemble des pièces intéressant sa situation administrative, y compris celles qui lui seraient favorables et qu'il pourrait faire valoir au cours de la procédure engagée à son encontre.

8. Il n'est pas contesté que Mme D... a été informée de son droit à communication de son dossier et de la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix et qu'elle a eu communication de son dossier individuel le 1er février 2017. Par ailleurs, en se bornant à soutenir que son dossier individuel n'aurait pas comporté certaines pièces qui lui étaient favorables, sans préciser la nature des pièces en question, la requérante n'assortit pas son moyen des précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé.

En ce qui concerne l'erreur d'appréciation :

9. D'une part, aux termes de l'article 3 du décret du 30 juillet 2012 portant statut particulier du cadre d'emplois des rédacteurs territoriaux : " I. - Les rédacteurs territoriaux sont chargés de fonctions administratives d'application. Ils assurent en particulier des tâches de gestion administrative, budgétaire et comptable, et participent à la rédaction des actes juridiques. Ils contribuent à l'élaboration et à la réalisation des actions de communication, d'animation et de développement économique, social, culturel et sportif de la collectivité. Les rédacteurs peuvent se voir confier des fonctions d'encadrement des agents d'exécution. Ils peuvent être chargés des fonctions d'assistant de direction ainsi que de celles de secrétaire de mairie d'une commune de moins de 2 000 habitants. II. - Les rédacteurs principaux de 2e classe et les rédacteurs principaux de 1re classe ont vocation à occuper les emplois qui, relevant des domaines d'activité mentionnés au I, correspondent à un niveau d'expertise acquis par la formation initiale, par l'expérience professionnelle ou par la formation professionnelle tout au long de la vie. Ils peuvent à ce titre réaliser certaines tâches complexes de gestion administrative, budgétaire et comptable, être chargés de l'analyse, du suivi ou du contrôle de dispositifs ou assurer la coordination de projets. (...) ".

10. D'autre part, le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. Toutefois, une telle mesure ne saurait être subordonnée à ce que l'insuffisance professionnelle ait été constatée à plusieurs reprises au cours de la carrière de l'agent ni qu'elle ait persisté après qu'il a été invité à remédier aux insuffisances constatées.

11. Le licenciement de Mme D... pour insuffisance professionnelle est fondé sur la circonstance que l'intéressée a connu de très sérieuses difficultés caractérisées par une incapacité à assurer un rôle de conseils et un besoin d'être guidée y compris sur des missions d'exécution, une incapacité à analyser et répondre aux demandes formulées, des erreurs et incohérences régulièrement constatées, des difficultés rédactionnelles et un manque d'esprit de synthèse, une posture attentiste, un manque d'initiatives et une absence de propositions, une incapacité à se remettre en question et à tenir compte des remarques et conseils formulés et enfin une incapacité à assurer le suivi de la subvention versée au CCAS.

12. En premier lieu, les missions dévolues à Mme D... correspondant au poste de responsable du service des finances, contrôle de gestion et assurances de la collectivité sont précisées dans la fiche de poste de l'intéressée et sont conformes aux missions normalement attendues par un rédacteur territorial. Il ressort des pièces du dossier que Mme D... a rencontré d'importantes difficultés dans le cadre de la gestion financière et comptable de la commune. Ces difficultés ont notamment été attestées par un cabinet de conseil en matière financière auprès de la collectivité, qui relève dans un courrier du 14 octobre 2015 que les documents de travail préparés comportaient des erreurs de calcul en nombre important ainsi que de graves incohérences. Ce courrier souligne également le fait que Mme D... ne reconnait pas ses erreurs, même celles de simple calcul. Cette incapacité à appréhender les mécanismes financiers de base d'une collectivité et le manque d'écoute et de réceptivité quant aux conseils promulgués ressort également des différents échanges de courriels échangés entre la directrice générale des services et l'intéressée. Face à cette situation, d'un commun accord avec l'agent, les missions de Mme D... ont été allégées le 17 décembre 2015. Malgré cette réduction de charge de travail, la requérante a continué à rencontrer d'importantes difficultés pour assumer ses missions, notamment une incapacité à assurer un rôle de conseils et le besoin d'être guidée y compris sur des missions d'exécution.

13. En second lieu, pour tenter de remédier à cette situation, la commune a saisi la commission administrative paritaire pour un changement d'affectation de l'intéressée. Cette dernière a émis un avis favorable lors de sa séance du 19 mai 2016, pour une affectation de Mme D... sur un poste de " Superviseur " en charge du suivi de la subvention CCAS et des délégations de service public, responsable du service fournitures/transports et assurances à compter du 20 juin 2016. Malgré ce nouveau positionnement, la requérante a fait preuve de lacunes persistantes, notamment dans le suivi de la situation financière du CCAS, élément nécessaire à la collectivité employeur de la requérante pour permettre de calculer les acomptes ou les subventions à cet établissement. Confrontée à ces difficultés, Mme D... s'est alors réfugiée dans une posture attentiste, marquée par un manque d'initiatives et une absence de propositions, certaines demandes restant sans réponse, obligeant la directrice générale des services à relancer l'agent. Contrairement à ce qui est allégué par la requérante, les problèmes rencontrés en matière de gestion financière du CCAS ne sont pas limités à des problèmes de trésorerie et les allégations selon lesquelles il aurait été impossible de gérer le budget initial du CCCAS ne reposent sur aucun fondement. Mme D... a par ailleurs reçu des actions d'accompagnement, par un cabinet spécialisé, et du soutien de sa hiérarchie matérialisé par des changements successifs de positionnement. La commune n'était en outre pas tenue de proposer à l'intéressée un autre poste plus en cohérence avec ses aptitudes, dès lors que les fonctions attribuées correspondent aux missions normalement attendues par un rédacteur territorial.

14. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu de la nature et du nombre des manquements reprochés à Mme D... et de leur incidence sur le fonctionnement des services de la commune, que la mesure de licenciement contestée soit entachée d'une erreur d'appréciation.

En ce qui concerne le détournement de pouvoir :

15. La présence de la directrice générale des services lors du conseil de discipline du 29 juin 2017 aux côtés de l'adjoint au maire représentant la commune, alors même que cette dernière aurait quitté ses anciennes fonctions, n'est pas de nature à établir le détournement de pouvoir allégué, qui ne ressort nullement des pièces du dossier.

16. Il résulte de ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Le présent arrêt qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées dans la requête n'implique aucune mesure d'injonction. Par suite, les conclusions de Mme D... à ce titre ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Saint-Amand-Montrond, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par Mme D... au titre des frais liés au litige. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme D... la somme demandée par la commune de Saint-Amand-Montrond au titre des mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Amand-Montrond sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... D... et à la commune de Saint-Amand-Montrond.

Délibéré après l'audience du 29 mai 2020, à laquelle siégeaient :

- M. Lenoir, président de chambre,

- Mme Gélard, premier conseiller,

- M. A..., premier conseiller.

Lu en audience publique, le 16 juin 2020.

Le rapporteur,

F. A...Le président,

H. LENOIR

La greffière,

E. HAUBOIS

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 18NT03436