Vu l'ordonnance en date du 15 février 1996, enregistrée au greffe de la Cour le 11 mars 1996, par laquelle le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a transmis à la Cour, en application de l'article R.80 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, le recours présenté par le ministre du travail et des affaires sociales ;
Vu le recours, enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 13 décembre 1995 ;
Le ministre demande à la Cour :
1 ) d'annuler le jugement n 93-2183 du 20 octobre 1995 par lequel le Tribunal administratif de Nantes a annulé un arrêté du préfet de la région des Pays de la Loire en date du 28 juin 1993 en tant qu'il limite à quinze places l'autorisation accordée à la clinique Sainte-Croix au Mans de poursuivre des activités d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoires ;
2 ) de rejeter la demande présentée devant le Tribunal administratif par la clinique Sainte-Croix ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu les lois n 91-748 du 31 juillet 1991 et n 91-1406 du 31 décembre 1991 ;
Vu la loi n 96-452 du 28 mai 1996 ;
Vu le décret n 92-1101 du 2 octobre 1992 ;
Vu l'arrêté du ministre de la santé et de l'action humanitaire du 12 novembre 1992 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience,
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 25 juin 1999 :
- le rapport de M. LEMAI, président,
- les observations de Me PLANTADE, avocat de la S.A. Clinique Sainte-Croix,
- et les conclusions de Mme COËNT-BOCHARD, commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles L.712-2, 2 , a), L.712-8, 2 , L.712-14 et L.712-16, insérés dans le code de la santé publique par l'article 4 de la loi n 91-748 du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière, la réalisation des projets relatifs à la création, à l'extension et à la transformation des installations nécessaires aux besoins de la population que sont "les structures alternatives à l'hospitalisation", est subordonnée à la délivrance d'une autorisation, accordée, pour une durée déterminée de cinq ans au moins, par les représentants de l'Etat, lorsque le projet satisfait, notamment, ainsi que l'exige l'article L.712-9, 3 , du code précité, "à des conditions techniques de fonctionnement fixées par décret" ; que les articles R.712-2-1 et R.712-2-3 du même code, dans leur rédaction issue de l'article 1er du décret n 92-1101 du 2 octobre 1992, précisent, le premier, que les structures de soins alternatives à l'hospitalisation "ont pour objet d'éviter une hospitalisation à temps complet ou d'en diminuer la durée" et "comprennent" notamment : "b) les structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoires", le second, que la capacité de ces structures "est exprimée en places", dont le nombre "est obtenu en divisant par 365 le nombre maximum annuel de patients pouvant être accueillis pour une durée inférieure à un jour ..." ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 24 de la loi n 91-748 du 31 juillet 1991 : "Les établissements publics de santé, qui, antérieurement à la date de promulgation de la présente loi, comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation mentionnées à l'article L.712-2 du code de la santé publique sont autorisés à poursuivre cette activité, à condition d'en faire la déclaration au représentant de l'Etat et de respecter, dans un délai fixé par décret, les conditions techniques prévues au 3 de l'article L.712-9 dudit code" ; que ces dispositions ont été étendues aux établissements de santé privés par l'article 10 de la loi n 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social ; que, selon l'article 2, premier alinéa, du décret n 92-1101 du 2 octobre 1992 : "Les établissements de santé publics et privés qui comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation à la date de la publication de la loi du 31 juillet 1991, modifiée, susvisée, disposent d'un délai de quatre mois pour procéder, auprès du préfet de région, à la déclaration prévue à l'article 24 de cette loi. Les modalités et le contenu de cette déclaration, où devront figurer notamment les informations permettant d'apprécier la consistance et l'activité de la structure de soins à la date précitée, sont définis par un arrêté du ministre chargé de la santé ..." ; que l'article 2 de l'arrêté du ministre de la santé et de l'action humanitaire du 12 novembre 1992 a précisé les critères au regard desquels les préfets de région devraient procéder à cette appréciation ; qu'aux termes du second alinéa, première phrase, de l'article 2 du décret n 92-1101 du 2 octobre 1992 : "Le préfet de région délivre un récépissé du dépôt de la déclaration, qui vaut autorisation de poursuivre l'activité pour chaque structure de soins concernée et qui en précise la capacité retenue en nombre de places." ;
Considérant que pour annuler la décision du préfet de la région des Pays de la Loire du 28 juin 1993 en tant qu'elle limite à quinze places l'autorisation accordée à la clinique Sainte-Croix de poursuivre dans ses locaux du Mans ses activités d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoires, le Tribunal s'est fondé sur le fait que le préfet avait fait application des dispositions de l'article 2 de l'arrêté du 12 novembre 1992 du ministre de la santé et de l'action humanitaire, lesquelles étaient illégales en tant qu'elles édictaient des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et l'activité des structures de soins déclarées ;
Considérant qu'aux termes de l'article 36 de la loi du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les décisions concernant la poursuite de l'activité des structures de soins alternatives à l'hospitalisation prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, relatif aux modalités et au contenu de la déclaration prévue à l'article 24 de la loi n 91-748 du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière, sont validées en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur dudit arrêté." ;
Considérant qu'aux termes du 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial qui décidera ... de ses contestations sur ses droits et obligations de caractère civil" ; que le présent litige a pour objet une contestation portant sur de tels droits et obligations ;
Considérant que l'Etat ne peut, sans méconnaître les stipulations précitées du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention, porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est la modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur des litiges dans lesquels l'Etat est partie, sauf lorsque l'intervention de ces mesures est justifiée par des motifs d'intérêt général ;
Considérant que l'article 36 précité de la loi du 28 mai 1996, qui réserve expressément les droits nés des décisions passées en force de chose jugée, a pour objet, non de valider intégralement les décisions prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, mais seulement de rendre insusceptible d'être invoqué devant le juge de l'excès de pouvoir le moyen tiré de ce que l'auteur de cet arrêté a excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, du décret n 92-1101 du 2 octobre 1992, en édictant des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ; qu'il ne prive pas les établissements concernés de la possibilité de faire valoir en justice les droits à la poursuite d'une activité antérieure qu'ils tiendraient de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991 modifiée ; que, par suite, il ne peut être regardé comme portant atteinte au principe du droit à un procès équitable énoncé au paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'ainsi, le motif tiré de l'incompétence du ministre sur lequel le Tribunal administratif s'est fondé ne peut être maintenu ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la clinique Sainte-Croix ;
Considérant que la date à laquelle l'activité effective de la structure de soins alternative à l'hospitalisation déclarée par un établissement de soins privé doit être appréciée est celle de la promulgation de la loi n 91-1406 du 31 décembre 1991 ; que le préfet de la région des Pays de la Loire a pu légalement se fonder, pour apprécier l'activité effective de la structure de soins déclarée par la clinique Sainte-Croix, sur les dispositions, non contraires à celles de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991, modifié par l'article 10 de la loi du 31 décembre 1991, de l'article 2 de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, prévoyant qu'une telle appréciation serait effectuée d'après le nombre de patients pris en charge au cours des trois derniers mois de l'année 1991 ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'administration a retenu 1 390 patients au titre du dernier trimestre de l'année 1991 sur les 1 788 déclarés par la clinique ; que l'administration était en droit d'exclure 41 dossiers qui comportaient une cotation des actes invérifiable car inscrite au crayon ; que, toutefois, si la clinique ne conteste pas sérieusement les motifs de rejet fondés, pour 10 dossiers, sur le fait qu'ils ne relevaient pas de l'anesthésie ou de la chirurgie ambulatoires et, pour 25 dossiers, sur les résultats d'un contrôle médical de validation, l'administration ne donne pas d'indications suffisantes sur le rejet de 322 dossiers en se bornant à invoquer l'absence des bordereaux de facturation et l'existence de doubles comptes alors que la clinique fait valoir que doivent être prises en compte les interventions successives concernant un même patient ; que, dans ces conditions, la Cour ne dispose pas d'éléments suffisants pour trancher le litige relatif au nombre de patients devant être retenus pour déterminer l'activité effective de la structure de soins déclarée par la clinique Sainte-Croix ; que, par suite, il y a lieu, avant de statuer sur les conclusions du recours du ministre, d'ordonner un supplément d'instruction afin de permettre à ce dernier de donner toutes les précisions disponibles sur les motifs de rejet de chacun des 322 dossiers susmentionnés ;
Article 1er : Avant de statuer sur les conclusions du recours du ministre, il sera procédé à un supplément d'instruction afin de permettre au ministre de communiquer à la Cour les éléments indiqués dans la motivation du présent arrêt.
Article 2 : Les éléments visés à l'article 1er devront parvenir au greffe de la Cour dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'emploi et de la solidarité et à la S.A. Clinique Sainte-Croix.
