Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 2 juin 2022, le 9 janvier 2024 et le 25 mars 2024, la société Supermarchés Match, représentée par Me Meillard, demande à la cour :
1°) d'annuler l'arrêté du 27 décembre 2021 par lequel le maire de Neufchâteau a accordé un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale au bénéfice de la SAS Neocadis, sur un terrain situé 1500 avenue de la Division Leclerc, pour l'extension et la restructuration d'un bâtiment existant en une activité de drive, et la création d'un bureau pour la location de véhicules, avec démolition de l'habitation et son annexe situées en partie sur le terrain, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale d'un drive " E.Leclerc " de 10 pistes ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Neufchâteau et de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- son recours est recevable dès lors qu'elle a intérêt à agir, qu'elle a saisi la Commission nationale d'aménagement commercial, qu'elle a respecté le délai de recours et a notifié sa requête à la commune et au pétitionnaire ;
- son président a qualité pour la représenter et, en tout état de cause, sa représentation par son directeur général régularise sa requête ;
- les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial ont été irrégulièrement convoqués en méconnaissance des dispositions de l'article R.752-35 du code de commerce ;
- les avis des ministres n'ont pas été portés à la connaissance de ces membres avant les délibérations du 10 mars 2022 ;
- le dossier de demande est incomplet et insuffisant en l'absence d'étude de trafic qualitative et en l'absence de recensement des friches dans les communes limitrophes ;
- le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce aux motifs de son défaut d'intégration urbaine, des atteintes portées à l'animation de la vie urbaine et la préservation des commerces du centre-ville, de l'absence d'avantage réel lié à la résorption d'une friche commerciale, de sa consommation non économe de l'espace, de ses effets négatifs en termes de flux de circulation et d'accessibilité et de l'insuffisance des mesures prévues en faveur du développement durable.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 juillet 2022, le 19 février 2024 et le 3 septembre 2024, la SAS Neocadis, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Supermarchés Match en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 octobre 2022, la commune de Neufchâteau, représentée par Me Zoubeidi-Defert, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Supermarchés Match en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable à défaut de qualité pour agir du président de la société ;
- les moyens soulevés ne sont pas fondés.
La Commission nationale d'aménagement commercial a produit des pièces qui ont été enregistrées le 11 janvier 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Berthou,
- les conclusions de M. Meisse, rapporteur public,
- et les observations de Me Domain, représentant la société Supermarchés Match, et de Me Corsiglia, substituant Me Courrech, représentant la SAS Neocadis.
Considérant ce qui suit :
1. La SAS Neocadis, qui exploite sur la commune de Neufchâteau un hypermarché à l'enseigne " E.Leclerc " comportant un " point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès automobile " (ci-après " drive ") de quatre pistes, a sollicité un permis de construire et une autorisation d'exploitation commerciale pour un projet d'extension et de restructuration d'un bâtiment existant en une activité de drive de dix pistes sur un terrain situé 1500 Avenue de la Division Leclerc à Neufchâteau. Par la présente requête la société Supermarchés Match demande à la cour d'annuler l'arrêté de permis de construire accordé à la SAS Neocadis le 27 décembre 2021 en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale de l'immeuble.
Sur la légalité de l'autorisation d'exploitation commerciale :
En ce qui concerne la légalité externe :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. ".
3. Il ressort des pièces du dossier et notamment des documents produits par la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) le 11 janvier 2024 en réponse à la demande de la cour, et de l'attestation de Mme A..., directrice de projets à la CNAC, que l'ensemble des membres ont bien reçu, le 22 février 2022, soit plus de cinq jours avant la réunion du 10 mars 2022, la convocation à ladite réunion, via l'application e-convocation " Dematis ", et ont pu consulter l'ensemble des documents listés par les dispositions précitées de l'article R. 752-35, via la plate-forme d'échanges de fichiers " Sofie ". La circonstance alléguée selon laquelle ces documents n'étaient disponibles que jusqu'au 17 mars, date postérieure à la date de ladite réunion, est inopérante. Ainsi et alors que ces éléments ne sont pas utilement contredits par la société requérante, le moyen tiré de ce que l'avis serait irrégulier en l'absence de réception par les membres de la commission des document visés à l'article R. 752-35 du code de commerce doit être écarté.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 752-36 du code de commerce : " (...) Le secrétariat de la commission nationale instruit et rapporte les dossiers. Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes ".
5. Il ressort des pièces du dossier et notamment du compte rendu de la réunion de la commission du 10 mars 2022, dont les mentions ne sont pas contestées, que les avis des 23 février et 8 mars 2022 des ministres chargés du commerce et de l'urbanisme ont été présentés en séance par le rapporteur. Aucune disposition n'impose par ailleurs que ces avis, qui ne figurent pas au nombre des documents mentionnés à l'article R. 732-35 du code de commerce précité, soient transmis en amont de la réunion de la commission. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 752-36 du code de commerce doit être écarté.
6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 752-6 code de commerce : " I.- La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments mentionnés ci-après ainsi que, en annexe, l'analyse d'impact définie au III de l'article L. 752-6. / (...) 3° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / (...) b) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; / c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; (...) / e) Analyse prévisionnelle des flux de déplacement dans la zone de chalandise, tous modes de transport confondus, selon les catégories de clients ; (...) II.- L'analyse d'impact comprend, après un rappel des éléments mentionnés au 1° du I, les éléments et informations suivants : / (...) b) Une carte ou un plan de l'environnement du projet, accompagné d'une description faisant apparaître, dans le périmètre des communes limitrophes de la commune d'implantation incluses dans la zone de chalandise définie pour le projet, le cas échéant : / (...) - la localisation, en centre-ville et en périphérie, des éventuelles friches, notamment commerciales ou industrielles, susceptibles d'accueillir le projet. Une friche au sens du présent article s'entend de toute parcelle inexploitée et en partie imperméabilisée ; (...) ".
7. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de commerce, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.
8. Le dossier de demande de la SAS Neocadis se réfère aux comptages du département pour l'année 2020 et cite la carte des trafics journaliers du réseau routier départemental de cette même année pour retenir qu'au point de comptage permanent le plus proche, situé au Nord du projet, le trafic s'établit à 3 328 véhicules par jour sur la route départementale n° 674 dont le seuil de saturation, non contesté par la requérante, est estimé à 20 000. Par ailleurs, le flux supplémentaire de véhicules engendré par le projet, qui n'est pas non plus sérieusement contesté, est estimé à 47 véhicules par jour. L'analyse présentée en conclut que la capacité résiduelle de cette route départementale, qui constitue la voie d'accès principale au futur drive, sera de 83,1 %. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce et au vu notamment du très faible trafic engendré, et alors même que le point de comptage servant de référence n'est pas situé à proximité immédiate du projet dont il est séparé par plusieurs ronds-points, l'évaluation des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes proposée par le pétitionnaire doit être regardée comme suffisante. Par ailleurs, la demande présente une analyse prévisionnelle des flux de déplacement dans la zone de chalandise, tous modes de transport confondus, selon les catégories de clients en relevant que les foyers interrogés se déplacent à 98,7 % en voiture pour se rendre à l'établissement " E. Leclerc " existant pour en déduire que les clients du drive se rendront dans des proportions similaires en voiture. Par suite, le moyen tenant à l'incomplétude du dossier de demande doit être écarté.
En ce qui concerne le respect des objectifs visés à l'article L. 752-6 du code de commerce :
9. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ;
f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) ".
10. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce.
S'agissant de l'objectif d'aménagement du territoire :
11. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Neufchâteau constitue la principale polarité de la zone délimitée par celles de Contrexéville, Mirecourt, Toul, Chaumont, Joinville et de Nancy. Le projet, dont l'augmentation induite du chiffre d'affaires de l'établissement est estimée à 1,5 millions d'euros, aura notamment pour effet de limiter l'évasion commerciale de sa zone de chalandise, évaluée à 24 millions d'euros sur le secteur alimentaire, soit 18 % du marché théorique global. En outre, alors même que le taux de vacance commerciale s'établit à 24 % dans le centre-ville de la commune et que l'offre commerciale existante dans les communes limitrophes est très limitée, l'offre d'un drive est marginale sur les produits caractéristiques des offres commerciales de centre-ville dont la fréquentation est plutôt complémentaire, avec notamment une fréquence d'achat hebdomadaire voire quotidienne, pour une fréquentation du drive trimensuelle voire bimensuelle. La SAS Neocadis indique d'ailleurs, sans être sérieusement contestée, que l'offre du drive projetée se concentrera sur les produits classiques pour ce type d'établissement avec une réduction du nombre de références par rapport au drive existant. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que le projet serait de nature à obérer la reconquête des commerces du centre-ville de Neufchâteau notamment visée par le programme " petite ville de demain " et des centres-villes des autres communes de la zone de chalandise également concernées par ce programme. Par ailleurs, si la forte présence de l'enseigne " E. Leclerc " dans la zone de chalandise est relevée par la société Supermarchés Match, il ne ressort des pièces du dossier ni qu'une situation monopolistique serait ainsi favorisée, ni que les conditions d'une concurrence saine et loyale des grandes enseignes commerciales seraient remises en cause, alors que sont présents, sur le territoire de la commune de Neufchâteau, un " Lidl " de 1 421 mètres carrés de surfaces de vente, un " Aldi " de 892 mètres carrés de surfaces de vente, un " Intermarché Super " et son drive accolé de 2 495 mètres carrés de surfaces de vente, ainsi qu'un " Supermarché Match ". Quant à l'éventuelle mobilisation des réserves foncières constituées par la libération du drive actuel pour étendre à l'avenir la surface de vente du magasin existant, elle reste soumise, le cas échéant, à une nouvelle autorisation d'exploitation commerciale. Enfin et en tout état de cause, si la zone de chalandise connaît une légère récession de sa population de l'ordre de 6 %, d'une part, la zone la plus proche des communes limitrophes connaît une légère croissance démographique de l'ordre de 2,9 %, d'autre part, ainsi qu'il a été dit, l'augmentation attendue du chiffre d'affaires reste très modeste au regard de l'évasion commerciale estimée de la zone de chalandise.
12. Le projet permettra également la reconquête d'une friche commerciale d'une surface de 2 300 mètres carrés située en entrée de ville, à proximité immédiate d'une zone commerciale dont elle n'est séparée que par le centre hospitalier. D'une part, cette reconquête associée à une insertion paysagère qualitative assure, en l'espèce, une meilleure intégration urbaine des bâtiments existants. Si la requérante conteste ce choix d'implantation au regard de l'autre friche identifiée sur la commune dans la ZAE Champs le Roi, il ressort en tout état de cause des pièces du dossier que les caractéristiques de cette autre friche, notamment sa surface bâtie, ne sont pas adaptées au projet porté par la SAS Neocadis. Il n'est pas non plus établi que la surface de plancher projetée serait disproportionnée, le projet nécessitant d'ailleurs une extension des bâtiments existants actuellement laissés en friche. Par ailleurs, en relocalisant son drive à quelques centaines de mètres en augmentant ses capacités d'accueil, le projet n'a pas pour effet de porter atteinte à l'équilibre de l'espace urbain, le Nord de la commune étant d'ores et déjà dédié à l'activité commerciale. D'autre part et par nature, s'agissant de la reconquête d'une friche, son impact en matière de consommation d'espace sera limité. En outre, le terrain actuel accueille 117 places de parking imperméables alors que le projet n'en prévoit plus que 60 dont 57 seront traités en revêtement perméables. Si la société Supermarchés Match critique la création d'une voie d'accès en partie Nord de la parcelle sur des terrains agricoles, il ressort des pièces du dossier qu'un tel accès est nécessaire à la livraison et à l'accès au parking de covoiturage, et que sa configuration résulte d'un choix d'aménagement de la communauté de communes qui s'impose au pétitionnaire. Les parcelles en cause, qualifiées d'agricoles par la requérante, sont d'ailleurs classées en zone UB du règlement du plan local d'urbanisme.
13. Enfin, le projet est desservi par deux lignes de bus et si sa desserte par les voies cyclables n'est pas assurée, cette circonstance est à relativiser au regard de l'objet même du projet qui vise, par nature, une clientèle disposant d'une automobile. Par ailleurs, il résulte de ce qui a été dit au point 8, que le flux supplémentaire de véhicules engendré par le projet restera pratiquement négligeable.
14. Il résulte de ce qui précède que le projet de la SAS Neocadis ne porte pas atteinte à l'objectif légal d'aménagement du territoire.
S'agissant de l'objectif de développement durable :
15. Si les espaces verts occupent 9 212 mètres carrés avant le projet et 8 678 mètres carrés après réalisation du projet, soit une réduction de 6 %, il ressort des pièces du dossier que les surfaces imperméables de la parcelle vont être réduites de 6 883 à 6 699 mètres carrés. Par ailleurs, si le projet prévoit la suppression de 14 arbres de très haute tige, il est toutefois établi, par les photographies versées au dossier, qu'elle s'impose pour des raisons de sécurité. Est prévue, en compensation, la plantation de 29 arbres également à hautes tiges ainsi que des arbustes locaux. Outre qu'il requalifie une friche et intègre une aire de covoiturage, ce projet prévoit l'implantation de 559 mètres carrés de panneaux photovoltaïques en toiture soit 39 % de la toiture nouvelle. La gestion des eaux pluviales sera améliorée avec la réalisation d'une noue d'infiltration phyto-épuratrice sur le site, permettant une infiltration de 80 % au moins des eaux de pluie dans le sol. Il n'est pas contesté qu'il ne génèrera aucune nuisance olfactive et aucune nuisance sonore ou visuelle impactante n'est établie s'agissant des usagers de la maison de retraite, située à l'opposé des quais. En tout état de cause, l'exploitation commerciale impliquera quatre livraisons de poids-lourds par semaine et dix par de petits porteurs, effectuées entre 5h00 et 18h00, limitant ainsi les potentielles nuisances induites par ces manœuvres. Au regard de l'ensemble de ces éléments, le projet ne peut être regardé comme portant atteinte à l'objectif légal de développement durable.
16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Supermarchés Match doivent être rejetées.
Sur les frais de l'instance :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Neufchâteau et de l'Etat, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, les sommes que la société Supermarchés Match demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Supermarchés Match une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la SAS Neocadis et non compris dans les dépens et une somme de 2 000 euros au bénéfice de la commune de Neufchâteau à ce même titre.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Supermarchés Match est rejetée.
Article 2 : La société Supermarchés Match versera à la SAS Neocadis la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La société Supermarchés Match versera à la commune de Neufchâteau la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Supermarchés Match, à la SAS Neocadis, à la commune de Neufchâteau, à la préfète des Vosges et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Délibéré après l'audience du 30 avril 2025, à laquelle siégeaient :
- Mme Rousselle, présidente,
- Mme Bauer, présidente-assesseure,
- M. Berthou, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2025.
Le rapporteur,
Signé : D. BERTHOULa présidente,
Signé : P. ROUSSELLELe greffier,
Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Le greffier :
F. LORRAIN
N° 22NC01434 2
