| France, Cour administrative d'appel de Nancy, 4ème chambre, 21 juillet 2022, 19NC03752

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler la décision du préfet de la zone de défense et de sécurité Est du 11 avril 2017, ensemble la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique du 11 septembre 2017, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 4 650,40 euros au titre de ses heures supplémentaires non récupérées, la somme de 808,34 euros au titre du solde de ses congés, ainsi que la somme globale de 16 177,89 euros au titre du solde de ses repos de pénibilité spécifiques et de son compte épargne temps et d'assortir ces sommes des intérêts moratoires depuis le 6 juillet 2016, eux-mêmes capitalisés.

Par un jugement n° 1702802 du 5 novembre 2019, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 26 décembre 2019, le 7 janvier 2020 et le 24 mars 2022, M. B..., représenté par Me Zillig, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1702802 du tribunal administratif de Nancy du 5 novembre 2019 ;

2°) d'annuler la décision du préfet de la zone de défense et de sécurité Est du 11 avril 2017, ensemble la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique du 11 septembre 2017 ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 4 650,40 euros au titre de ses heures supplémentaires non récupérées ;

4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 808,34 euros au titre du solde de ses congés ;

5°) de condamner l'Etat à lui verser la somme globale de 16 177,89 euros au titre du solde de ses repos de pénibilité spécifiques et de son compte épargne temps ;

6°) d'assortir ces sommes des intérêts moratoires depuis le 6 juillet 2016, eux-mêmes capitalisés ;

7°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le mémoire en défense de l'Etat du 13 septembre 2018 était recevable alors que la clôture d'instruction avait été fixée au 20 juillet 2018 et qu'aucune ordonnance n'a rouvert l'instruction ;

- l'administration a méconnu les dispositions des articles 7 et 8 du décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 en calculant le montant de l'indemnité qui lui est due au titre de ses heures supplémentaires non récupérées ; l'Etat reste à lui devoir la somme de 4 650,40 euros ;

- il résulte des dispositions de l'article 7 de la directive 2003/88/CE que les congés qu'un agent public n'a pas pu prendre à raison d'une maladie lui restent dus : l'administration n'est donc pas fondée à refuser l'indemnisation du solde de son compte épargne temps (CET) et de ses repos de pénibilité spécifiques (RPS) et l'Etat reste donc à lui devoir la somme globale de 16 177,89 euros ;

- l'administration a commis une erreur en calculant le montant de l'indemnité qui lui est due au titre de ses congés annuels non pris ; l'Etat reste à lui devoir la somme de 808,34 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 février 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête et s'en remets à ses écritures de première instance.

Il soutient que les premiers juges n'ont pas commis d'irrégularité dans l'instruction en communiquant son mémoire du 13 septembre 2018, lequel a rouvert l'instruction.

Par une ordonnance du 17 février 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 1er avril 2022 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive n° 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ;

- le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 ;

- le décret n° 85-730 du 17 juillet 1985 ;

- le décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 ;

- l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale ;

- l'arrêté du 28 août 2009 pris pour l'application du décret du 29 avril 2002 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Roussaux, première conseillère ;

- les conclusions de M. Michel, rapporteur public ;

- et les observations de Me Di Rosa, représentant M. B....

Considérant ce qui suit :

1. M. B..., brigadier à la retraite, a intégré les cadres de la police nationale en 1983. Il a été affecté en dernier lieu à la circonscription de sécurité publique (CSP) de Dombasle-sur-Meurthe. Il a été victime d'un accident reconnu imputable au service par arrêté du 5 août 2013, à la suite duquel il a été placé en congé maladie. Par une décision du 26 janvier 2016, l'administration a rejeté sa demande de maintien en activité au-delà de la limite d'âge, du fait de son inaptitude physique. Par lettre du 16 février 2016, M. B... a demandé son admission à la retraite. Par un arrêté du 21 avril 2016, le préfet de la zone de défense et de sécurité Est a admis le requérant à faire valoir ses droits à la retraite à compter du 20 août 2016. Par courrier du 6 juillet 2016, M. B... a demandé au préfet de la zone de défense et de sécurité Est, le paiement de ses heures supplémentaires non récupérées avant la date de son admission à la retraite, le paiement de ses congés annuels et de ses repos de pénibilité spécifique non pris avant la date de son admission à la retraite ainsi que celui du solde de son compte épargne temps. Par décision du 11 avril 2017, le préfet de la zone de défense et de sécurité Est a rejeté dans leur totalité les demandes formulées par M. B... au titre de son compte épargne temps et de ses repos de pénibilité spécifiques et rejeté les demandes formulées au titre des congés annuels non pris et des heures supplémentaires non récupérées, en ce qu'elles excèdent respectivement les sommes de 3 957,24 euros bruts et 3 186,08 euros bruts. Par courrier reçu le 11 juillet 2017, M. B... a formé un recours hiérarchique contre cette décision. M. B... a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler la décision du préfet de la zone de défense et de sécurité Est du 11 avril 2017, ensemble la décision implicite de son recours hiérarchique et de condamner l'Etat à lui payer les sommes de 4 650,40 euros, de 808,34 euros et de 16 177,89 euros au titre de ses heures supplémentaires, du solde de ses congés, de ses repos de pénibilité spécifiques et de son compte épargne temps. M. B... relève appel du jugement du 5 novembre 2019 qui a rejeté ses demandes.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". L'article R. 613-2 du même code dispose : " Si le président de la formation de jugement n'a pas pris une ordonnance de clôture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indiquée dans l'avis d'audience prévu à l'article R. 711-2. Cet avis le mentionne ". Selon l'article R. 613-3 du même code : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l'instruction ". Aux termes de l'article R. 613-4 du même code : " Le président de la formation de jugement peut rouvrir l'instruction par une décision qui n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours. Cette décision est notifiée dans les mêmes formes que l'ordonnance de clôture. / La réouverture de l'instruction peut également résulter d'un jugement ou d'une mesure d'investigation ordonnant un supplément d'instruction. / Les mémoires qui auraient été produits pendant la période comprise entre la clôture et la réouverture de l'instruction sont communiqués aux parties ".

3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il décide de verser au contradictoire après la clôture de l'instruction un mémoire qui a été produit par les parties avant ou après celle-ci, le président de la formation de jugement du tribunal administratif doit être regardé comme ayant rouvert l'instruction. S'il ne prend pas une nouvelle ordonnance de clôture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indiquée dans l'avis d'audience.

4. Par une ordonnance du 25 juin 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 juillet 2018 à 12 heures. Le 13 septembre 2018, le ministre de l'intérieur a produit un mémoire en défense communiqué aux parties le lendemain. Une telle communication a eu pour effet de rouvrir l'instruction, sans qu'il lui soit besoin de prendre une décision expresse en ce sens, et n'a pas été de nature a entaché la procédure d'irrégularité. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les premiers juges auraient rendu leur jugement au terme d'une procédure irrégulière.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les heures supplémentaires :

5. En premier lieu, aux termes de l'article 7 du décret du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires : " A défaut de compensation sous la forme d'un repos compensateur, les heures supplémentaires accomplies sont indemnisées dans les conditions ci-dessous. (...) ". Aux termes de l'article 8 du même décret : " L'heure supplémentaire est majorée de 100 % lorsqu'elle est effectuée de nuit, et des deux tiers lorsqu'elle est effectuée un dimanche ou un jour férié. (...) ". Aux termes de l'article 2 de ce même décret " I. 1° Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires peuvent être versées, dès lors qu'ils exercent des fonctions ou appartiennent à des corps, grades ou emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires, aux fonctionnaires de catégorie C et aux fonctionnaires de catégorie B.(...) Un arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de la fonction publique et du ministre intéressé fixe la liste des corps, grades, emplois et fonctions pour lesquels les conditions énumérées au 1° et au 2° du I ci-dessus sont remplies.(...) ".

6. L'article 1er de l'arrêté du 23 avril 2002, pris en application de ces dernières dispositions, qui fixe la liste des personnels titulaires et agents non titulaires de droit public en fonction au ministère de l'intérieur éligibles au dispositif des indemnités horaires pour travaux supplémentaires, ne mentionne pas les personnels du corps d'encadrement et d'application de la police nationale. Dès lors, les personnels de ce corps, dont fait partie M. B..., ne sont pas éligibles au dispositif des indemnités horaires pour travaux supplémentaires prévu par le décret du 14 janvier 2002 précité. Par suite, M. B... ne peut utilement faire valoir que l'indemnisation de ses heures supplémentaires méconnaissent les dispositions des articles 7 et 8 de ce décret.

En ce qui concerne les jours non pris sur le compte épargne temps :

7. Aux termes de l'article 3 du décret du 29 avril 2002 portant création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat : " Le compte épargne-temps est alimenté par le report de jours de réduction du temps de travail et par le report de congés annuels, tels que prévus par le décret du 26 octobre 1984 susvisé, sans que le nombre de jours de congés pris dans l'année puisse être inférieur à 20. / Il est également alimenté, pour les personnels relevant du décret du 28 mars 1967 susvisé, par le report de congés annuels dont ils bénéficient au titre du pays dans lequel ils sont affectés, sans que le nombre de jours de congés pris dans l'année puisse être inférieur à 20. / Un arrêté du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé du budget et du ministre intéressé peut autoriser, en outre, l'alimentation du compte épargne-temps par le report d'une partie des jours de repos compensateur. / Le compte épargne-temps ne peut être alimenté par le report de congés bonifiés. ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " Lorsque, au terme de chaque année civile, le nombre de jours inscrits sur le compte épargne-temps est inférieur ou égal à un seuil, fixé par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, qui ne saurait être supérieur à vingt jours, l'agent ne peut utiliser les droits ainsi épargnés que sous forme de congés, pris dans les conditions mentionnées à l'article 3 du décret du 26 octobre 1984 susvisé. ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 28 août 2009 pris pour l'application du décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 modifié portant création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " Le seuil mentionné aux articles 5 et 6 du décret du 29 avril 2002 susvisé est fixé à 20 jours. ". Aux termes de l'article 6 de ce décret : " Lorsque, au terme de chaque année civile, le nombre de jours inscrits sur le compte épargne-temps est supérieur au seuil mentionné à l'article 5 : I. - Les jours ainsi épargnés n'excédant pas ce seuil ne peuvent être utilisés par l'agent que sous forme de congés, pris dans les conditions mentionnées à l'article 3 du décret du 26 octobre 1984 susvisé. II. - Les jours ainsi épargnés excédant ce seuil donnent lieu à une option exercée au plus tard le 31 janvier de l'année suivante : 1° L'agent titulaire mentionné à l'article 2 ou le magistrat mentionné à l'article 2 bis opte dans les proportions qu'il souhaite : a) Pour une prise en compte au sein du régime de retraite additionnelle de la fonction publique dans les conditions définies à l'article 6-1 ; b) Pour une indemnisation dans les conditions définies à l'article 6-2 ; (...). ".

8. Aux termes de l'article 7 de la directive n° 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l'aménagement du temps de travail : " 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales / 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ".

9. Les dispositions de l'article 7. 2 de la directive précitée du 4 novembre 2003, interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, dans son arrêt C-337/10 du 3 mai 2012 (point 37), ne s'opposent pas à des dispositions de droit national accordant au fonctionnaire des droits à congés payés supplémentaires s'ajoutant au droit à un congé annuel minimal de quatre semaines, tels que ceux inscrits sur le compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat, sans que soit prévu le paiement d'une indemnité financière, lorsque le fonctionnaire en fin de relation de travail ne peut bénéficier de ces droits supplémentaires en raison du fait qu'il n'aurait pu exercer ses fonctions pour cause de maladie.

10. Les jours épargnés sur un compte épargne temps n'ont donc pas le caractère de congés payés annuels, au sens de cette directive, et doivent dès lors être considérés comme des jours de congés supplémentaires. Les dispositions précitées de l'article 3 du décret n° 2002-634 du 29 avril 2002, dans sa version applicable, prévoient quant à elle que seuls peuvent être épargnés sur le compte épargne temps des jours de congés supplémentaires excédant le seuil minimal des vingt jours de congés payés. Par ailleurs, l'article 6 précité du même décret prévoit que seuls les jours excédant le seuil minimal des vingt jours peuvent, si l'agent en fait le choix, être indemnisés, les vingt premiers jours ne pouvant être pris que sous forme de congés.

11. Si le requérant a été admis à la retraite à compter du 20 août 2016 et qu'il disposait alors de 20 jours placés sur son compte épargne-temps et de 20 jours stockés sur son " compte épargne-temps 2008 ", les jours ainsi stockés ne pouvaient être qualifiés de congés annuels au sens de la directive n° 2003/88/CE du 4 novembre 2003. Il ne pouvait en conséquence, en application des dispositions précitées du décret du 29 avril 2002, qui ne sont pas contraires à la directive n° 2003/88/CE, en obtenir le paiement. M. B... n'est par suite pas fondé à solliciter l'annulation de la décision par laquelle l'administration a refusé de l'indemniser du solde de ses deux comptes épargne-temps comptabilisant, chacun, 20 jours.

En ce qui concernes les jours de repos de pénibilité spécifique :

12. Aux termes de l'article 113-33 de l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale : " Les fonctionnaires actifs des services de la police nationale travaillant en régime cyclique bénéficient : / (...) 2. De repos de pénibilité spécifique (RPS), liée aux horaires irréguliers du travail cyclique, sous forme de temps compensés obtenus à partir de coefficients multiplicateurs, non cumulables, de 0,1 pour les nuits (21 heures/6 heures) et de 0,4 pour les dimanches effectivement travaillés. / Les modalités d'attribution de ces repos de pénibilité spécifique font l'objet de précisions complémentaires, portées dans l'instruction générale précitée. / Le crédit férié et les repos de pénibilité spécifique sont utilisés par les fonctionnaires attributaires dans l'année civile au titre de laquelle ils sont accordés. Ils ne peuvent être versés au compte épargne-temps. Les RPS qui, compte tenu des nécessités du service, n'auraient pu être pris dans le délai ainsi prescrit, restent dus ; ". Aux termes de l'article 2 du décret du 17 juillet 1985 relatif à la rémunération des fonctionnaires de l'Etat et des fonctionnaires des collectivités territoriales : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er ci-dessus ne peuvent bénéficier d'aucune indemnité autre que celles fixées par une loi ou un décret... ".

13. Aucune des dispositions relatives au repos de pénibilité spécifiques ne prévoit de possibilité de compensation financière dans l'hypothèse où ces périodes de repos ne pourraient être effectivement prises. Ces repos ne peuvent être regardés comme présentant le caractère de congés annuels au sens de la directive n° 2003/88/CE du 4 novembre 2003. Par suite, M. B... n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision refusant de l'indemniser à hauteur des repos de pénibilité spécifiques qu'il n'avait pas utilisés.

En ce qui concerne les congés annuels non pris :

14. Aux termes de l'article 1er du décret du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l'Etat: " Tout fonctionnaire de l'Etat en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service (...) ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " Le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par le chef de service. / Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ".

15. En l'absence de dispositions législatives ou réglementaires fixant une période de report des congés payés qu'un agent s'est trouvé, du fait d'un congé maladie, dans l'impossibilité de prendre au cours d'une année civile donnée, le juge peut en principe considérer, afin d'assurer le respect des dispositions de la directive n° 2003/88/CE du 4 novembre 2003, que ces congés peuvent être pris au cours d'une période de quinze mois après le terme de cette année. La Cour de justice de l'Union européenne a en effet jugé, dans son arrêt C-214/10 du 22 novembre 2011, qu'une telle durée de quinze mois, substantiellement supérieure à la durée de la période annuelle au cours de laquelle le droit peut être exercé, est compatible avec les dispositions de l'article 7 de la directive. Toutefois ce droit au report s'exerce, en l'absence de dispositions, sur ce point également, dans le droit national, dans la limite de quatre semaines prévue par cet article 7.

16. En l'absence de disposition législative ou réglementaire plus favorable, les droits à indemnisation de l'agent doivent être calculés en référence à la rémunération qu'il aurait normalement perçue lors des congés annuels qu'il n'a pas pu prendre, soit un taux journalier égal au trentième de son traitement net.

17. Si M. B... demande l'annulation de la décision par laquelle l'administration a refusé de l'indemniser à raison des congés annuels qu'il a acquis au titre des années 2014, 2015 et 2016, il résulte de ce qui précède que la période de report de ses congés non pris acquis au cours de l'année 2014 expirait le 1er avril 2016. Ainsi à la date où il a été admis à faire valoir ses droits à la retraite, compte tenu de la période de référence, ses droits à congés acquis au cours de l'année 2014 ne pouvaient plus être indemnisés. Seuls ses droits à congés acquis au titre des années 2015 et 2016 lui ouvraient droit à indemnité, dans la limite de 20 jours par an. M. B... totalisant, respectivement, 20 jours et 15 jours de congés non pris au titre des années 2015 et 2016, il ne pouvait prétendre qu'à l'indemnisation de 35 jours de congés non pris.

18. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que M. B... a obtenu en paiement de 38 jours non pris, la somme de 3 957,24 euros dont le détail figure dans un tableau communiqué par l'administration. En se bornant à contester cette somme en se référant à un tableau des rémunérations des différents grades de la police établi par les syndicats de police, M. B... n'établit pas que le calcul ainsi opéré par l'administration pour déterminer la rémunération qu'il aurait normalement dû percevoir lors des congés annuels qu'il n'a pas pu prendre du fait de ses congés serait erroné. Par suite, l'intéressé n'est pas fondé à solliciter l'annulation de la décision refusant de lui verser la somme de 808,34 euros à ce titre.

19. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir soulevées en défense en première instance, que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 11 avril 2017, ensemble la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique du 11 septembre 2017, et par suite celles à fin d'annulation.

Sur les frais liés à l'instance :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 28 juin 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Grossrieder, présidente,

- Mme Stenger, première conseillère,

- Mme Roussaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juillet 2022.

La rapporteure,

Signé : S. Roussaux La présidente,

Signé : S. Grossrieder

La greffière,

Signé : N. Basso

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N. Basso

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N° 19NC03752