Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. H...B...et Mme D...E...ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler le permis de construire délivré le 14 janvier 2010 par le maire de la commune de Benfeld à l'hôpital local de Benfeld.
Par un jugement n° 1001223 du 19 mars 2014, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande.
Par un arrêt n° 14NC00890 du 22 janvier 2015, la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté l'appel formé par M. B...et Mme E... contre ce jugement.
Par une décision n° 388554 du 27 juin 2016, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt de la cour et renvoyé l'affaire devant celle-ci.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 17 mai 2014, le 12 juin 2014, le 25 juin 2014, le 20 novembre 2014, le 14 décembre 2014, le 24 août 2016, le 19 juillet 2017, le 5 septembre 2017 et le 17 avril 2018, M. B... et Mme E..., représentés par MeF..., demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 19 mars 2014 ;
2°) d'annuler le permis de construire du 14 janvier 2010 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Benfeld et de l'hôpital local de Benfeld le versement d'une somme de 3 000 euros chacun sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement n'a pu régulièrement estimer que leurs moyens de légalité externe n'avaient pas été soulevés dans le délai de recours contentieux alors qu'ils étaient recevables et opérants et que les premiers juges en s'abstenant d'y répondre ont méconnu l'article L. 9 du code de justice administrative ;
- les premiers juges n'ont pas répondu à leur moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme et si leurs écritures mentionnaient l'article R. 115-5 de ce code, il appartenait au premier juge de rectifier cette référence erronée ;
- le dossier de demande de permis de construire était incomplet en méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-7 du code de l'urbanisme dès lors que la notice paysagère, d'ailleurs établie trois jours avant la délivrance du permis, le 11 janvier 2010, n'y était pas jointe, de même que les pièces permettant d'apprécier l'impact visuel du projet, et cette irrégularité les a privés d'une garantie et a exercé une influence sur le sens de la décision ;
- les consultations menées avant la délivrance du permis de construire sont irrégulières ;
- le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la modification du plan d'occupation des sols (POS) est recevable de même que les moyens présentés à l'appui de cette exception ;
- la procédure de modification méconnaît les dispositions des articles L. 123-7 et R. 123-14 du code de l'environnement en raison de l'irrégularité de la publicité de l'enquête publique ;
- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme dès lors que le dossier d'enquête publique n'est pas complet en l'absence des avis des personnes publiques associées qui n'ont donc pas été sollicités, la commune ne justifiant pas de l'expédition des courriers à toutes ces personnes et cette omission les a privés d'une garantie et a eu une influence sur le sens de la décision prise ;
- le dossier d'enquête publique ne comporte aucune analyse des nuisances liées au trafic qui seront générées par la réalisation de l'établissement ;
- l'avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé en méconnaissance des dispositions des articles L. 123-10 et R. 123-22 du code de l'environnement ;
- aucune note explicative de synthèse n'a été annexée à la convocation des élus de la commune pour se prononcer sur la modification du POS, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;
- les dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ont été méconnues en ce que la procédure de modification ne pouvait être utilisée en raison des graves risques de nuisances liés au trafic, qui sera généré par l'hôpital, et au caractère inondable du site ;
- le classement opéré par la modification est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- la note de présentation du projet de modification est insuffisante dès lors que l'étude d'impact sur l'environnement ne permettait pas d'évaluer l'incidence de la modification quant à l'avifaune, n'indique pas l'identité de son auteur et la méthode suivie ;
- le projet ne pouvait être régulièrement autorisé sur le fondement des règles antérieurement applicables qui classaient le terrain d'assiette en zone IINA d'urbanisation future non constructible ;
- la modification du POS n'avait d'ailleurs pas d'autre objectif que de permettre la réalisation de ce projet contesté en reclassant ce terrain en zone constructible UAa ;
- le préfet était seul compétent pour délivrer le permis de construire dès lors que l'hôpital local de Benfeld est un établissement public de santé qui selon les dispositions de l'article L. 6141-1 du code de la santé publique relève de l'Etat ;
- l'arrêté conjoint du 23 mars 2009 par lequel le préfet du Bas-Rhin et le président du conseil général du Bas-Rhin ont transformé l'hôpital en un établissement médico-social de santé destiné à héberger des personnes âgées dépendantes est entaché d'incompétence dès lors qu'il a été pris au visa de l'article 6 de la loi n° 86-17 du 6 janvier 1986, qui a été abrogé le 23 décembre 2000 ;
- cet arrêté méconnaît le principe de non rétroactivité des actes administratifs dès lors qu'il a prévu d'entrer en vigueur à compter du 1er janvier 2009 ;
- le préfet et le président du conseil général n'étaient pas compétents pour prendre cet arrêté ;
- le permis de construire méconnaît l'article 3 UA du règlement du POS ;
- il méconnaît l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 août 2014, le 12 décembre 2014, le 3 octobre 2016, le 10 août 2017, le 23 mars 2018 et le 28 mars 2018, la commune de Benfeld, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. B... et de Mme E... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les premiers juges ont à bon droit estimé que les moyens de légalité externe soulevés en première instance par M. B... et Mme E...étaient irrecevables ;
- le jugement n'est pas irrégulier en tant qu'il a refusé de répondre au moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme dès lors que M. B... et Mme E... invoquaient la violation de l'article R. 115-5 de ce code ;
- les moyens de légalité externe soulevés par M. B... et Mme E...contre le permis de construire sont irrecevables dès lors qu'ils n'ont pas été présentés dans le délai de recours contentieux ;
- le moyen nouveau soulevé en appel tiré de l'incompétence de l'auteur du permis de construire contesté est irrecevable pour le même motif et, subsidiairement, il n'est pas fondé ;
- les autres moyens repris en appel par M. B... et Mme E...ne sont pas fondés ;
- la demande tendant à l'annulation de la délibération du 8 septembre 2009 approuvant la modification du POS est tardive ;
- l'exception d'illégalité de la délibération du 8 septembre 2009 ne peut être retenue dès lors que M. B... et Mme E...ne démontrent pas que le permis de construire est contraire à la réglementation en vigueur avant la modification du POS, alors qu'il n'existe aucun changement des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durable ;
- la procédure de modification du POS n'est pas contraire aux dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ;
- elle a pris en compte l'incidence environnementale du projet de construction de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EPHAD) et pouvait à cet égard s'appuyer sur l'étude Ecolor ;
- l'ouverture à l'urbanisation de la parcelle a un effet minime eu égard à la superficie globale de la commune ;
- cette parcelle n'était pas dans une zone naturelle au sens du 2° de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme et aucune nuisance grave liée à l'implantation de l'établissement n'était susceptible de faire obstacle à la mise en oeuvre de la procédure de modification ;
- l'absence d'études d'impact environnemental et de nuisance ne relèvent pas de la légalisation relative à l'urbanisme et est ainsi sans incidence sur la légalité du permis de construire ;
- la modification du POS n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du risque lié au caractère inondable de la zone ;
- elle a rempli ses obligations d'information et de consultation et n'a ainsi pas méconnu les dispositions des articles L. 123-7 et R. 123-14 du code de l'environnement ;
- en tout état de cause, les requérants n'établissent pas qu'un tel manquement aurait eu une incidence sur le sens de la décision ;
- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme en tant que le projet n'aurait pas été notifié aux personnes publiques associées est irrecevable en application des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme et, subsidiairement, il n'est pas fondé ;
- en tout état de cause, les requérants ne justifient pas de l'influence du manquement allégué sur le sens de la décision ;
- l'avis du commissaire enquêteur n'est pas irrégulier et, subsidiairement, l'irrégularité est sans incidence sur la légalité de la décision, les accès à l'établissement étant suffisants ;
- le moyen tiré de l'absence de note explicative de synthèse est irrecevable en application des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ;
- subsidiairement, il n'est pas fondé et, en tout état de cause, il est sans incidence sur la légalité de la décision ;
- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme est inopérant.
- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 3 UA du POS n'est pas fondé.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 22 novembre 2014, le 12 décembre 2014 et le 13 avril 2017, l'hôpital local de Benfeld, représenté par MeG..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. B... et de Mme E...sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les moyens tirés de l'illégalité externe du permis de construire contesté ne sont pas fondés ;
- la demande d'annulation de la délibération du 8 septembre 2009 approuvant la modification du POS est tardive ;
- les requérants ne sont pas recevables à exciper de l'illégalité de la délibération du 8 septembre 2009 dès lors que ce moyen n'a pas été soulevé dans leur requête introductive d'instance ;
- cette exception d'illégalité est par ailleurs inopérante dès lors que les requérants n'établissent pas en quoi le permis de construire n'aurait pu être délivré sous l'empire de la réglementation antérieure ;
- le moyen tiré de ce que la modification du POS ne serait pas adaptée à une zone inondable n'est pas fondé ;
- la procédure de modification a été légalement mise en oeuvre au regard des caractéristiques du projet et n'a donc pas méconnu les dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ;
- l'avis du commissaire enquêteur n'est pas irrégulier ;
- le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme est inopérant ;
- comme l'ont régulièrement estimé les premiers juges, les demandeurs n'avaient invoqué dans le délai de recours contentieux que des moyens de légalité interne et n'étaient dès lors pas recevables à présenter des moyens de légalité externe ;
- le jugement n'est pas irrégulier en tant qu'il a refusé de répondre au moyen relatif à l'insuffisance des accès à l'établissement ;
- les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 123-7 et R. 123-14 du code de l'environnement ne sont pas fondés ;
- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme en tant que le projet n'aurait pas été notifié aux personnes publiques associées n'est pas fondé ;
- la procédure de modification du POS n'est pas illégale ;
- le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur du permis de construire n'est pas fondé ;
- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 3 du règlement du POS n'est pas fondé ;
- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme est inopérant.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de la santé publique ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Michel, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Kohler, rapporteur public,
- et les observations de Me F...pour M. B... et Mme E... ainsi que celles de MeC..., substituant MeA..., pour la commune de Benfeld.
Une note en délibéré, enregistrée le 1er juin 2018, a été présentée pour la commune de Benfeld.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 14 janvier 2010, le maire de la commune de Benfeld (Bas-Rhin) a délivré à l'hôpital local de Benfeld, devenu l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) " Résidence et clos de l'Illmat ", un permis de construire pour la réalisation des bâtiments devant accueillir une structure d'hébergement de personnes âgées dépendantes. La demande de M. B...et Mme E...tendant à l'annulation de ce permis a été rejetée par un jugement du 19 mars 2014 du tribunal administratif de Strasbourg. Par un arrêt du 22 janvier 2015, la cour administrative d'appel de Nancy a annulé ce jugement pour irrégularité mais, statuant par la voie de l'évocation, a également rejeté leur demande. Par une décision du 27 juin 2016, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt du 22 janvier 2015 et a renvoyé l'affaire à la cour.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, les premiers juges en écartant comme irrecevables les moyens de légalité externe présentés par M. B... et Mme E... au motif qu'ils n'avaient pas été soulevés dans le délai de recours contentieux n'ont pas, ce faisant, omis de répondre à ces moyens. En outre, et contrairement à ce que soutiennent les appelants, le moyen tiré de ce que cette irrecevabilité ne pouvait leur être opposée ne relève pas de la régularité du jugement mais du bien-fondé de ce dernier.
3. En second lieu, les premiers juges n'étaient pas tenus en répondant au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 115-5 du code de l'urbanisme, de substituer d'office à cette référence erronée celle de l'article R. 111-5 du même code. En rejetant ce moyen au motif que ces dispositions sont inexistantes, ils n'ont donc commis aucune irrégularité.
4. Il résulte de ce qui précède que M. B...et Mme E...ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité.
Sur la légalité du permis de construire :
En ce qui concerne la légalité externe :
5. Après l'expiration du délai de recours contre un acte administratif, sont irrecevables, sauf s'ils sont d'ordre public, les moyens soulevés par le demandeur qui relèvent d'une cause juridique différente de celle à laquelle se rattachent les moyens invoqués dans sa demande avant l'expiration de ce délai.
6. En premier lieu, à l'appui de leur demande, enregistrée le 12 mars 2010 au greffe du tribunal administratif de Strasbourg, M. B... et Mme E... avaient soulevé, dans une rubrique intitulée " sur l'illégalité externe du permis de construire ", un unique moyen tiré de l'irrégularité de la composition du dossier de demande de permis construire. Or, et contrairement à ce qu'ils soutiennent, ce moyen relève de la légalité interne du permis contesté. Aucun autre moyen de légalité externe n'était soulevé dans cette demande ni ne l'a été avant l'expiration du délai de recours contentieux. Dans ces conditions, et ainsi que l'a jugé le tribunal administratif au point 3 du jugement attaqué dont il y a lieu d'adopter les motifs, les moyens de légalité externe présentés en première instance après l'expiration de ce délai et qui n'étaient pas d'ordre public, étaient irrecevables.
7. En deuxième lieu, si M. B... et Mme E...se prévalent, pour la première fois en appel, de l'irrégularité des consultations menées avant la délivrance du permis de construire en litige, ce moyen de légalité externe, qui n'est pas d'ordre public, doit, pour les mêmes motifs que ceux développés ci-dessus aux points 1 et 2, être écarté comme irrecevable.
8. En troisième lieu, il résulte des dispositions du a) de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme que l'autorité compétente pour délivrer un permis de construire, d'aménager ou de démolir, dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, est le maire. Pour soutenir, pour la première fois en appel, que le permis de construire délivré par le maire de Benfeld à l'hôpital local de Benfeld est entaché d'incompétence, M. B...et Mme E... se prévalent des dispositions de l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, aux termes desquelles : " Par exception aux dispositions du a de l'article L. 422-1, l'autorité administrative de l'Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : / a) Les travaux, constructions et installations réalisés pour le compte d'Etats étrangers ou d'organisations internationales, de l'Etat, de ses établissements publics et concessionnaires (...) ".
9. Aux termes de l'article L. 6141-1 du code de la santé publique, dans sa version applicable depuis l'entrée en vigueur de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires : " Les établissements publics de santé sont des personnes morales de droit public dotées de l'autonomie administrative et financière. Ils sont soumis au contrôle de l'Etat dans les conditions prévues par le présent titre. Leur objet principal n'est ni industriel ni commercial (...) ". Il résulte de ces dispositions que le législateur a expressément entendu supprimer le principe même du rattachement des établissements publics de santé à des collectivités locales, l'alinéa 2 de cet article se bornant à définir le ressort territorial de ces derniers qui sont désormais des établissements publics de l'Etat. L'autorité administrative de l'Etat est, par suite, compétente pour se prononcer sur les demandes de permis de construire qu'ils présentent en vue de la réalisation de leurs projets de travaux, constructions et installations.
10. Il ressort toutefois des pièces du dossier et notamment de l'article 2 de l'arrêté conjoint du 23 mars 2009 par lequel le préfet du Bas-Rhin et le président du conseil général du Bas-Rhin ont transformé l'hôpital local de Benfeld, à compter du 1er janvier 2009, en un établissement médico-social de santé destiné à héberger des personnes âgées dépendantes, que cet établissement public relevait désormais des dispositions du 6° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.
11. A cet égard, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, le préfet et le président du conseil général du Bas-Rhin tenaient des dispositions combinées des articles L. 6111-3 du code de la santé publique et L. 313-3 du code de l'action sociale et des familles le pouvoir de procéder à une telle transformation. En outre, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de ce que l'arrêté du 23 mars 2009 aurait été pris au visa de l'article 6 de la loi n° 86-17 du 6 janvier 1986 qui n'était plus en vigueur depuis le 23 novembre 2000, une telle erreur dans les visas n'étant pas de nature à en affecter la légalité. Enfin, et dès lors que le permis de construire contesté a été accordé le 14 janvier 2010, soit postérieurement à l'édiction de l'arrêté du 23 mars 2009, le moyen tiré de ce qu'en fixant son entrée en vigueur au 1er janvier 2009, cet arrêté méconnaîtrait le principe de non rétroactivité des actes administratifs est sans incidence sur la légalité du permis.
12. Il résulte de ce qui précède qu'à la date de délivrance du permis de construire, le projet de l'hôpital local de Benfeld ne relevait plus des dispositions dérogatoires de l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme et que, par suite, le moyen tiré de ce que le maire de la commune de Benfeld n'était pas compétent pour lui délivrer ce permis de construire doit être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne :
S'agissant de l'exception d'illégalité de la délibération du 8 septembre 2009 portant modification du plan d'occupation des sols de la commune de Benfeld :
13. M. B... et Mme E...se prévalent, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération du 8 septembre 2009, entrée en vigueur le 14 septembre 2009, et portant modification du plan d'occupation des sols de la commune de Benfeld laquelle aurait, en le classant en zone UAa, rendu constructible le terrain d'assiette du projet alors que les dispositions antérieures de ce plan n'y permettaient aucune construction du fait de son classement en zone IINA.
Quant à la légalité de l'utilisation de la procédure de modification du plan d'occupation des sols :
14. Aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique. / La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : / a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 ; / b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels / c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance (...) ".
15. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la modification du plan d'occupation des sols, qui en classant le terrain d'assiette du bâtiment projeté en zone UAa l'a ouvert à l'urbanisation, comporte, compte tenu de son ampleur ainsi que de la nature de la construction envisagée, de graves risques de nuisance, au regard en particulier des conséquences sonores ou atmosphériques qui seraient liées à l'augmentation alléguée du trafic de camions.
16. D'autre part, si les requérants font valoir que ce terrain situé à proximité immédiate de l'Ill est exposé à de forts risques d'inondation, il ressort des pièces du dossier que le risque d'inondation de cette zone, qualifié de moyen ou faible en crue centennale, a été pris en compte et qu'elle n'est située ni en zone inondable de l'Ill définie par l'arrêté préfectoral du 14 septembre 1983, ni dans l'atlas des zones inondables du Bas-Rhin établi en 1997. Au demeurant, le caractère inondable des prairies situées en bordure de l'Ill, qui est parfaitement connu et donne lieu à chaque épisode à une mesure du niveau atteint par les eaux, n'a cependant pas fait obstacle au classement du secteur en zone d'urbanisation future dans la version précédente du document d'urbanisme. Par suite, la modification du plan d'occupation des sols envisagée ne saurait être regardée comme comportant des risques d'une gravité telle que la procédure de modification ne pouvait être utilisée.
17. Enfin, contrairement à ce que soutiennent M. B... et MmeE..., la modification litigieuse ne conduit pas à une réduction d'une zone naturelle et forestière et ne méconnaît pas, dès lors, les dispositions précitées de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme. En outre, le périmètre de la zone naturelle sensible dont se prévalent les requérants, et qui, en l'espèce, prend la forme d'une zone Natura 2000, n'est pas modifié par le nouveau classement.
18. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la transformation en zone constructible du terrain d'assiette du projet en litige ne pouvait être décidée que par la mise en oeuvre d'une procédure de révision doit être écarté.
Quant à la recevabilité de certains moyens de forme et de procédure soulevés à l'appui de l'exception d'illégalité :
19. Aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan d'occupation des sols, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause./ (...) / Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : / - soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; / - soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques ".
20. Les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales en raison d'une insuffisante information des élus en l'absence de note explicative de synthèse et de l'insuffisance de la notice de présentation du projet de modification du plan d'occupation des sols ont été soulevés après l'expiration du délai de six mois mentionné par l'article L. 600-1 du code l'urbanisme. Ils sont donc irrecevables.
Quant aux moyens tirés de l'irrégularité de l'enquête publique :
21. En premier lieu, selon les dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction alors en vigueur et rendue applicable aux plans d'occupation des sols approuvés, tel le plan d'occupation des sols de la commune de Benfeld, avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, le projet de modification du plan est notifié, avant l'ouverture de l'enquête publique, au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux organismes mentionnés à l'article L. 121-4 de ce code. Selon ce dernier article, les personnes et organismes qui, outre les autorités qui viennent d'être citées, doivent être associés à l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, les chambres de commerce et d'industrie, les chambres de métiers, les chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, les sections régionales de la conchyliculture. L'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dispose : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées ". Aux termes de l'article R. 123-19 de ce code : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement (...) / Le dossier est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-1 et des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés. Il peut être complété par tout ou partie des documents mentionnés à l'article R. 121-1 ".
22. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que les personnes mentionnées à l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme doivent être consultées quant au projet de modification du plan d'occupation des sols et que les avis explicites qu'elles ont rendus à cette occasion doivent figurer au dossier de l'enquête publique, afin plus particulièrement d'éclairer le public quant au projet de modification. La méconnaissance d'une telle obligation est, en vertu du quatrième alinéa de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, au nombre des vices de forme ou de procédure qui peuvent être invoqués par voie d'exception sans condition de délai.
23. Pour justifier de la consultation des personnes mentionnées à l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, la commune de Benfeld produit l'ensemble des courriers datés du 5 mai 2009 notifiant à ses destinataires, le projet de modification du plan d'occupation des sols. Si elle ne justifie de la réception de ces courriers que par le syndicat mixte pour le schéma de cohérence territoriale de la région de Strasbourg, la chambre d'agriculture du Bas-Rhin, la chambre de commerce d'industrie de Strasbourg et du Bas-Rhin ainsi que par la direction départementale de l'équipement, ces éléments, produits avant la clôture de l'instruction, doivent être regardés comme suffisant à établir que l'ensemble des personnes publiques mentionnées à l'article L.123-13 du code de l'urbanisme ont été invitées à émettre un avis sur ce projet, nonobstant la circonstance que certaines d'entre elles n'aient pas émis d'avis explicite avant l'ouverture de l'enquête publique.
24. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutiennent M. B...et MmeE..., il ne résulte d'aucune disposition applicable que le dossier d'enquête publique relatif au projet de modification du plan d'occupation des sols qui permet à la parcelle concernée de devenir constructible doive contenir une analyse des risques et nuisances générés par l'établissement à construire.
25. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-7 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente porte à la connaissance du public, par tous moyens appropriés d'affichage, notamment sur les lieux concernés par l'enquête, et, selon l'importance et la nature du projet, de presse écrite ou de communication audiovisuelle, l'objet de l'enquête, les noms et qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête, la date d'ouverture, le lieu de l'enquête et la durée de celle-ci. / La durée de l'enquête ne peut être inférieure à un mois. / Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de quinze jours ". Aux termes de l'article R. 123-14 du même code : " Un avis portant ces indications à la connaissance du public est, par les soins du préfet, publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les opérations d'importance nationale, ledit avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet. Cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération doit avoir lieu. L'accomplissement de cette mesure de publicité incombe au maire et est certifié par lui. Lorsque certaines de ces communes sont situées dans un autre département, le préfet prend l'accord du préfet de ce département pour cette désignation. Ce dernier fait assurer la publication de l'avis dans ces communes selon les modalités prescrites à l'alinéa précédent. En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité, il est procédé, par les soins du maître de l'ouvrage, à l'affichage du même avis sur les lieux ou en un lieu situé au voisinage des aménagements, ouvrages ou travaux projetés et visible de la voie publique ".
26. Il ressort des pièces du dossier que l'ouverture de l'enquête publique a été prescrite par arrêté du maire du 27 avril 2009. L'avis d'ouverture a été publié par voie de presse dans le quotidien " Les dernières nouvelles d'Alsace " et dans le journal " L'Est agricole et viticole " dans les délais prescrits par les dispositions précitées. Cet avis mentionnait le nom et la qualité du commissaire enquêteur, la date d'ouverture et le lieu de l'enquête, la durée de celle-ci ainsi que, de manière suffisamment précise, son objet en indiquant qu'elle portait sur la modification n° 3 du plan d'occupation des sols. En outre, la preuve de l'affichage en mairie de l'arrêté d'ouverture de l'enquête, à compter du 13 mai 2009 et jusqu'à la fin de l'enquête, résulte d'un certificat du maire établi le même jour et qui fait foi jusqu'à preuve du contraire. Il ressort d'ailleurs du rapport du commissaire enquêteur que le dossier soumis à l'enquête a été tenu à la disposition du public à la mairie pendant toute la durée de l'enquête aux jours et heures habituels d'ouverture du public. Par ailleurs, s'il n'a pas été procédé à un affichage sur les lieux de construction de l'EPAHD, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle omission a eu pour effet de nuire à l'information du public ou a été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise à l'issue de l'enquête publique. A cet égard, compte tenu des modalités précitées de publicité de l'enquête, la circonstance qu'une seule observation ait été consignée au registre mentionnant un manque d'information ne suffit pas à établir que cette publicité a été insuffisante.
27. En quatrième lieu, il résulte des dispositions combinées de l'article L. 123-10 du code de l'environnement et de l'article R. 123-22 du même code, dans leur rédaction en vigueur à la date de la clôture de l'enquête publique, que celles-ci n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique. Au demeurant, le commissaire enquêteur a, en l'espèce, répondu à la seule observation consignée dans le registre d'enquête. Par suite, le moyen tiré de ce que ses conclusions seraient insuffisamment motivées doit être écarté.
Quant au moyen tiré de l'illégalité du classement :
28. Ainsi qu'il a été dit au point 16, il ressort des pièces du dossier que la zone ouverte à l'urbanisation par la modification du plan d'occupation des sols en litige ne se situe pas en zone inondable et que le risque d'inondation a été précisément analysé et pris en compte par la préconisation de mesures constructives. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement en zone constructible du terrain d'assiette du projet par le plan d'occupation des sols modifié serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.
29. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la modification du plan d'occupation des sols approuvé par la délibération du 8 septembre 2009 doit être écarté.
S'agissant des autres moyens de légalité interne :
30. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet (...) ". Aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : (...) c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ".
31. Il ressort des pièces du dossier que le pétitionnaire a déposé, en même temps que sa demande de permis, une notice paysagère datée du 16 juin 2009, répondant aux exigences des dispositions précitées et complétée le 11 janvier 2010 afin de se conformer à l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 30 décembre 2009, dont une remarque portait sur la nécessité de prévoir le renforcement du traitement végétal pour diminuer l'impact visuel du projet, et ainsi préciser les mesures, au reste mineures, devant être prises. Par ailleurs, le dossier de demande de permis de construire comportait un document graphique montrant sous divers angles le bâtiment projeté dans son environnement ainsi que quatre photographies de l'environnement proche et lointain du terrain du projet. Contrairement à ce que soutiennent M. B...et MmeE..., l'autorité administrative était en mesure, au vu de ces éléments, d'apprécier de manière suffisante l'impact visuel du projet et, par suite, le moyen tiré de ce que la composition du dossier de demande de permis ne répondait pas aux exigences énoncées par les dispositions précitées du code de l'urbanisme doit être écarté.
32. En deuxième lieu, l'article 3 UA du plan d'occupation des sols prévoit que " pour être constructible, un terrain doit avoir un accès à une voie publique ou privée en bon état de viabilité et dont la largeur répond à l'importance ou à la destination de l'immeuble ou de l'ensemble d'immeubles qui y sont édifiés ainsi qu'à l'utilisation d'engins de lutte contre l'incendie ".
33. Il ne ressort pas des pièces du dossier et notamment de l'avis rendu le 24 septembre 2009 par la commission d'accessibilité et de sécurité ainsi que du courrier du 15 décembre 2009 de l'architecte ayant établi le projet, que les dimensions des voies ouvertes à la circulation permettant l'accès à l'établissement à construire seraient impropres à son importance ou à sa destination ainsi qu'à leur utilisation par des véhicules de secours, y compris en cas d'inondation. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du plan d'occupation des sols doit être écarté.
34. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-1 du code de l'urbanisme, les dispositions de l'article R. 111-5 " ne sont pas applicables dans les territoires dotés d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ". La commune de Benfeld étant dotée d'un plan d'occupation des sols, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme est inopérant et doit ainsi être écarté.
35. Il résulte de tout ce qui précède que M. B...et Mme E...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande tendant à l'annulation du permis de construire délivré le 14 janvier 2010 à l'hôpital local de Benfeld.
Sur les frais liés à l'instance :
36. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Benfeld et de l'hôpital local de Benfeld, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, le versement à M. B... et à Mme E... de quelque somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. B... et de Mme E... le versement à la commune de Benfeld d'une part, et à l'hôpital local de Benfeld d'autre part, d'une somme de 2 000 euros chacun sur le fondement des mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. B...et de Mme E...est rejetée.
Article 2 : M. B... et Mme E... verseront à la commune de Benfeld d'une part, et à l'hôpital local de Benfeld d'autre part, une somme de 2 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. H...B..., à Mme D...E..., à la commune de Benfeld et à l'hôpital local de Benfeld.
Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin.
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N° 16NC01374
